Институт Уполномоченного по правам человека: понятие, социально-правовое предназначение и место в системе защиты прав человека и гражданина

Общеизвестно, права человека превращаются в реальную ценность только тогда, когда надежно гарантированы. Сегодня в международно-правовых нормах закреплены их общепризнанные международно-правовые гарантии. Государства создают основанные на них внутригосударственные гарантии обеспечения прав человека и основных свобод. Международно-правовые и внутригосударственные гарантии находятся в неразрывной взаимосвязи.

5 июля 2012 года Совет по правам человека ООН в резолюции «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», принятой без голосования на 32-й сессии[1], признал важную роль, которую национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека, играют в Совете по правам человека.

Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции, принятой 18 декабря 2013 года[2] призвала государства-члены создавать эффективные, независимые и плюралистические национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека и основных свобод для всех, а там, где они уже существуют, укреплять их, как это предусмотрено в Венской декларации и Программе действий, а самим таким учреждениям, при условии, что они соответствуют Парижским принципам, продолжать участвовать в обсуждениях во всех соответствующих процессах Организации Объединенных Наций и вносить вклад в эти обсуждения согласно своим мандатам, включая рассмотрение повестки дня в области развития на период после 2015 года. Более того, Генеральная Ассамблея ООН просит Генерального секретаря в его следующем докладе сосредоточить внимание на текущем участии национальных правозащитных учреждений, соответствующих Парижским принципам, в работе Ассамблеи и в соответствующих процессах в целях изучения вопроса о целесообразности предоставления соответствующим Парижским принципам национальным правозащитным учреждениям возможности независимо участвовать в работе соответствующих процессов Организации Объединенных Наций согласно своим мандатам.

Расширение согласно вышеназванных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и Совета по правам человека ООН полномочий и функций национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, созданных согласно Парижским принципам[3], обязывает государство привести правогарантирующие функции в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Это обусловливает необходимость совершенствования теории гарантий прав человека и основных свобод, а также связанной с ними нормотворческой, правоприменительной и иной практики.

Изложенное выше позволяет утверждать, что актуальным является уточнение существующей сегодня в науке конституционного права концепции организационно-правовых гарантий прав человека и его основных свобод.

Конституции различных стран достаточно четко определяют систему органов и лиц, которые должны защищать права и свободы человека и гражданина. Ученые-конституционалисты едины во мнении, что омбудсмен является одним из элементов системы организационно-правовых гарантий прав человека и основных свобод.

Во многих специальных научных работах, объектом исследования которых стали общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, за основу учеными-правоведами взята классификация конституционно-правовых гарантий этих прав и свобод на две группы. Первую группу составляют органы-гаранты общей компетенции (полиция), функциями которых, вместе с другими функциями, является обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вторую группу - органы-гаранты специальной компетенции, созданные специально для обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина: омбудсмен, суды общей юрисдикции и другие. В процессе своей повседневной деятельности в сфере правотворчества, правоприменения, осуществления мер процедурного, режимного, контрольного и иного характера эти органы должны создавать условия, при которых граждане имели бы возможность реализовать в жизни закрепленные в законодательстве права, свободы и обязанности[4].

Российские ученые по-разному характеризуют исследуемый институт. Отдельные авторы предлагают рассматривать омбудсмена с точки зрения государства и гражданина. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений. Для гражданина омбудсмен представляет собой должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата[5]. Д.Е. Феоктистов считает, что с учетом эволюции изучаемого института омбудсмена следует рассматривать с двух позиций: классической и современной. Ом឵б឵у឵д឵с឵м឵е឵н឵ в឵ к឵л឵а឵с឵с឵и឵ч឵е឵с឵к឵о឵м឵ п឵о឵н឵и឵м឵а឵н឵и឵и឵ – э឵т឵о឵ н឵е឵з឵а឵в឵и឵с឵и឵м឵о឵е឵ д឵о឵л឵ж឵н឵о឵с឵т឵н឵о឵е឵ л឵и឵ц឵о឵ п឵а឵р឵л឵а឵м឵е឵н឵т឵а឵, р឵е឵а឵л឵и឵з឵у឵ю឵щ឵е឵е឵ о឵п឵о឵с឵р឵е឵д឵о឵в឵а឵н឵н឵ы឵й឵ п឵а឵р឵л឵а឵м឵е឵н឵т឵с឵к឵и឵й឵ к឵о឵н឵т឵р឵о឵л឵ь឵ н឵а឵д឵ и឵с឵п឵о឵л឵н឵и឵т឵е឵л឵ь឵н឵о឵й឵ в឵л឵а឵с឵т឵ь឵ю឵, о឵с឵н឵о឵в឵н឵ы឵м឵ п឵р឵е឵д឵н឵а឵з឵н឵а឵ч឵е឵н឵и឵е឵м឵ к឵о឵т឵о឵р឵о឵г឵о឵ я឵в឵л឵я឵е឵т឵с឵я឵ с឵о឵д឵е឵й឵с឵т឵в឵и឵е឵ в឵ о឵б឵е឵с឵п឵е឵ч឵е឵н឵и឵и឵ п឵р឵а឵в឵ и឵ с឵в឵о឵б឵о឵д឵ ч឵е឵л឵о឵в឵е឵к឵а឵ и឵ в឵ у឵с឵о឵в឵е឵р឵ш឵е឵н឵с឵т឵в឵о឵в឵а឵н឵и឵и឵ д឵е឵я឵т឵е឵л឵ь឵н឵о឵с឵т឵и឵ г឵о឵с឵у឵д឵а឵р឵с឵т឵в឵е឵н឵н឵о឵г឵о឵ а឵п឵п឵а឵р឵а឵т឵а឵. О឵м឵б឵у឵д឵с឵м឵е឵н឵ в឵ с឵о឵в឵р឵е឵м឵е឵н឵н឵о឵м឵ п឵о឵н឵и឵м឵а឵н឵и឵и឵ – д឵о឵л឵ж឵н឵о឵с឵т឵н឵о឵е឵ л឵и឵ц឵о឵, н឵а឵з឵н឵а឵ч឵а឵е឵м឵о឵е឵ в឵ы឵с឵ш឵и឵м឵и឵ о឵р឵г឵а឵н឵а឵м឵и឵ и឵л឵и឵ д឵о឵л឵ж឵н឵о឵с឵т឵н឵ы឵м឵и឵ л឵и឵ц឵а឵м឵и឵ г឵о឵с឵у឵д឵а឵р឵с឵т឵в឵а឵, о឵б឵л឵а឵д឵а឵ю឵щ឵е឵е឵ о឵п឵р឵е឵д឵е឵л឵е឵н឵н឵о឵й឵ с឵т឵е឵п឵е឵н឵ь឵ю឵ н឵е឵з឵а឵в឵и឵с឵и឵м឵о឵с឵т឵и឵ (в឵ т឵о឵м឵ ч឵и឵с឵л឵е឵ и឵ о឵т឵ н឵а឵з឵н឵а឵ч឵и឵в឵ш឵и឵х឵ е឵г឵о឵ л឵и឵ц឵ и឵л឵и឵ о឵р឵г឵а឵н឵о឵в឵), п឵о឵з឵в឵о឵л឵я឵ю឵щ឵е឵й឵ е឵м឵у឵ о឵с឵у឵щ឵е឵с឵т឵в឵л឵я឵т឵ь឵ к឵о឵н឵т឵р឵о឵л឵ь឵ н឵а឵д឵ д឵е឵я឵т឵е឵л឵ь឵н឵о឵с឵т឵ь឵ю឵ г឵о឵с឵у឵д឵а឵р឵с឵т឵в឵е឵н឵н឵о឵г឵о឵ а឵п឵п឵а឵р឵а឵т឵а឵ и឵л឵и឵ о឵п឵р឵е឵д឵е឵л឵е឵н឵н឵о឵й឵ е឵г឵о឵ с឵ф឵е឵р឵ы឵, с឵п឵о឵с឵о឵б឵с឵т឵в឵о឵в឵а឵т឵ь឵ в឵о឵с឵с឵т឵а឵н឵о឵в឵л឵е឵н឵и឵ю឵ н឵а឵р឵у឵ш឵е឵н឵н឵ы឵х឵ п឵р឵а឵в឵ и឵ с឵в឵о឵б឵о឵д឵ г឵р឵а឵ж឵д឵а឵н឵ (л឵и឵б឵о឵ о឵п឵р឵е឵д឵е឵л឵е឵н឵н឵о឵й឵ г឵р឵у឵п឵п឵ы឵ г឵р឵а឵ж឵д឵а឵н឵), о឵с឵у឵щ឵е឵с឵т឵в឵л឵я឵т឵ь឵ м឵о឵н឵и឵т឵о឵р឵и឵н឵г឵ с឵о឵б឵л឵ю឵д឵е឵н឵и឵я឵ п឵р឵а឵в឵ и឵ с឵в឵о឵б឵о឵д឵, а឵ т឵а឵к឵ж឵е឵ п឵р឵о឵в឵о឵д឵и឵т឵ь឵ г឵о឵с឵у឵д឵а឵р឵с឵т឵в឵е឵н឵н឵у឵ю឵ п឵о឵л឵и឵т឵и឵к឵у឵ в឵ о឵п឵р឵е឵д឵е឵л឵е឵н឵н឵о឵й឵ с឵о឵ц឵и឵а឵л឵ь឵н឵о឵-п឵р឵а឵в឵о឵в឵о឵й឵ с឵ф឵е឵р឵е឵^[6].

Основная причина возникновения института омбудсмена – необходимость в дополнении существующих средств контроля (парламентского, судебного, общественного) над деятельностью органов исполнительной власти. Парламентский контроль не всегда показывал достаточный уровень результативности, поскольку, во-первых, парламент осуществлял чисто политический контроль над деятельностью правительства, во-вторых, основная функция парламента – законодательная, в-третьих, использования только силы депутатских запросов и заседаний парламентских комиссий оказалось явно недостаточно. А.В. Мелехин справедливо замечает, что для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. И с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней[7].

Судебная форма защиты, как известно, имеет строго формализованный, платный (по общему правилу), длительный (не оперативный), сложный (требующий особых знаний) характер.

Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на соответствующем этапе государственного развития существующие органы власти и институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении исполнительной власти, и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола[8].

Посредническая деятельность омбудсмена, разрешение конфликтов до их рассмотрения органами правосудия, в значительной мере разгружает последние, освобождая их от ведения множества дел и в итоге ускоряя работу судебного аппарата. Простой (в процедурном отношении) и доступный для всех граждан (бесплатность оказания гражданам помощи) институт омбудсмена стал неотъемлемой частью государственно-правовой системы[9].

Омбудсмен играет субсидиарную роль по отношению к существующим средствам правозащиты и контроля, тем самым его контроль является лишь дополнительной гарантией обеспечения прав и свобод и эффективного действия государственного аппарата. Причем исходя из концепции омбудсмена он ни при каких обстоятельствах не должен заменять или подменять собой существующие средства контроля и правозащиты.

При характеристике института омбудсмена важное место занимают труды ученых, посвященные изучению принципа разделения властей.

В академических кругах Запада бытует мнение, что разделение властей – это не статичная теория, а динамический процесс, отражающий этапы развития демократического общества и связанный с «перераспределением... баланса власти между ее различными ветвями»[10].

Кроме того, необходимо отметить, что ряд ученых выделяет в качестве самостоятельной четвертой ветви власти – контрольную[11]. Например, В.Е. Чиркин к контрольной ветви власти относит омбудсмена. Однако с данной позицией не согласны многие ученые. Так В.В. Эмих, говоря о политико-правовом статусе омбудсмена, который до сих пор до конца не унифицирован, отмечает совершенно различные толкования относительно занимаемого места государственными органами в системе разделения властей[12].

Одни ученые к органам исполнительной власти относят: Президента, омбудсменов, Счетную Палату и прокуратуру[13]. Но функционал исполнительных органов государственной власти включает в себя исполнительно-распорядительную деятельность, которая составным элементом имеет организацию и контроль за выполнением внутренних и внешних функций государства[14], а такого рода деятельность не является характерной для омбудсменов.

А.А. Кальгина считает, что институт омбудсмена сочетает в себе соединение различных элементов, «переплетение конструкций парламентского и исполнительного» уполномоченного по правам человека[15]. Контраргументы по отношению к вышеизложенной точке зрения таковы: омбудсмены по роду своей деятельности контактируют с представителями органов всех трех ветвей власти, при этом омбудсмены не подотчетны этим органам власти и не являются зависимыми от них. В этой связи некоторые исследователи данного вопроса вводят в институте уполномоченного по правам человека следующую градацию: парламентский омбудсмен, исполнительный омбудсмен, независимый омбудсмен. При этом в терминологии относительно третьей категории – «независимого омбудсмена» – среди ученых до сих пор нет единого мнения в трактовке. Так, А.В. Мешкова полагает, что «независимый омбудсмен» составляет отдельную и вполне самостоятельную ветвь власти, которая по своему уровню одинаково соответствует уровню всех трех ветвей власти[16]. В качестве основного критерия для подобной градации стало положение о том, что каждый вид органов имеет свой основной профиль деятельности.

Н.А. Цымбалова же считает неправомерным относить уполномоченного по правам человека к какой-либо ветви власти[17].

Необходимо отметить, что среди ученых, исследующих вопрос о классическом разделении власти на три ветви, большинство из них, говоря о статусе омбудсмена, разделяют позицию Н.А. Цымбаловой по этому вопросу. Хотя отдельные исследователи предлагают считать омбудсмена органом государственной власти с особым статусом, который при этом также не отождествляется ни с исполнительной, ни с законодательной, ни с судебной властью[18].

В научном сообществе существует также мнение, что омбудсмен, не входя ни в одну из ветвей классической триады, составляет четвертую, независимую ветвь, а именно контрольную ветвь государственной власти. Против подобной классификации выступает А.С. Автономов, справедливо полагая, что все органы государственной власти в той или иной мере обладают контрольными полномочиями, что, безусловно, является уязвимым моментом вышеизложенной классификации с четырьмя ветвями власти[19]. А если в этом контексте говорить о системе сдержек и противовесов, то в ней взаимный контроль выступает в качестве работающего механизма, а отнюдь не отдельной ветви власти. Более того, такой подход к данному вопросу может просто свести на нет систему сдержек и противовесов.

Некоторые авторы пошли по другому пути в своей классификации и рассматривают омбудсмена как часть системы сдержек и противовесов[20], что тоже достаточно спорно, так как омбудсмены по своему функционалу вполне могут привести в действие механизм системы сдержек и противовесов, инициировав парламентские слушания или обратившись в Конституционный суд.

Из вышеизложенного можно заключить, что институт омбудсмена правомернее будет определить как некий вспомогательный орган в механизме разделения властей на три ветви – законодательную, исполнительную, судебную.

Вспомогательная специфика института уполномоченного по правам человека как раз позволяет ему выступать регулятором, катализатором с функциями контроля с точки зрения гаранта демократических принципов относительно парадигмы разделения властей.

Рассматриваемый политико-правовой институт имеет все предпосылки, чтобы стать гарантом защиты прав граждан, осуществляющим контроль за деятельностью органов власти, обеспечивающим баланс интересов гражданского общества и государства, реализующим политику государства по достижению высоких правовых стандартов в области защиты прав граждан. Однако в настоящее время, в связи с отсутствием эффективных механизмов взаимодействия с органами государственной власти, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выступает в роли очередного государственного органа по рассмотрению жалоб граждан.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: