Розвиток співпраці у сфері охорони порядку та правосуддя країн-членів Європейського Союзу

Одним з перших кроків, зроблених деякими країнами-членами ЄС, було створення Шенгенської зони, яка передбачає співпрацю органів охорони порядку. З укладанням Маастрихтського договору була створена міжурядова третя опора ЄС, яка охоплює сфери співпраці органів охорони порядку та правосуддя.

Шенгенська зона

14 червня 1985 року 5 країн-членів ЄС (Німеччина, Бельгія, Франція, Люксембург та Нідерланди) підписали Шенгенську угоду, яка була згодом доповнена Шенгенською конвенцією від 19 червня 1990 року. Таким чином, вони заснували міжурядову систему права, відмінну від тієї, яка була створена у межах правових рамок ЄС.

Шенгенська угода має на меті поступову ліквідацію перевірок на кордонах з метою сприяння вільному пересуванню осіб та обігу товарів. Ця ліквідація перевірок має бути компенсована коригуючим механізмом, який має на меті уникнення „дефіциту безпеки". Іншими словами, її метою є розвиток співпраці органів охорони порядку та судочинства, включаючи взаємну правову допомогу, екстрадицію та передачу судових рішень з кримінальних справ. Ця система права не конкурує з системою права Європейського Союзу, а, скоріше, створює „лабораторію" для його роботи. Італія, Іспанія, Португалія, Греція, Австрія, Данія, Фінляндія та Швеція приєдналися до цієї зони протягом 1990-их років. Ісландія та Норвегія, не будучи членами ЄС, також є учасниками Конвенції.

Заходи співпраці шенгенських органів охорони порядку, які забезпечують взаємодопомогу та прямий обмін інформацією між поліцейськими службами, спостереження за кордонами та переслідування підозрюваних, покращили комунікаційні зв'язки та обмін інформацією між центральними правоохоронними органами. Крім того, Шенгенська інформаційна система (ШІС), комп'ютерна база даних, доступ до якої мають усі країни-члени, діє з 1995 року як засіб поглиблення співпраці між органами правопорядку. ШІС можуть користуватися органи охорони порядку, прикордонні служби та, частково, органи, відповідальні за надання віз та дозволів на проживання. Вона дає можливість своїм користувачам проводити перевірку осіб та об'єктів як на зовнішніх кордонах, так і на території держав, які входять до Шенгенської зони. Завдяки ШІС підрозділи органів охорони порядку можуть з'ясувати на місцях, чи розшукується особа або об'єкт і чому, які пріоритетні заходи необхідно вжити та, коли це необхідно, чи є ця особа небезпечною або озброєною.

Шенгенська угода остаточно набрала чинності 26 травня 1995 року.

Еволюція від Маастрихту до Ніцци

Не дивлячись на те, що перші кроки були зроблені протягом 1980-их років (наприклад, Шенгенська конвенція та політична співпраця, запроваджена Єдиним Європейським Актом 1985 року), вперше співробітництво органів охорони порядку та правосуддя у законодавчому порядку було затверджено у Розділі VI ДЄС відповідно до Маастрихтської редакції 1992 року. Так звана „третя опора" ЄС регулює питання правосуддя та внутрішніх справ: надання притулку, імміграційну політику, боротьбу з наркоманією, міжнародним шахрайством, співпрацю судових органів у кримінальних і цивільних справах, співпрацю митних органів та органів охорони порядку. Ці питання розглядаються як сфери спільних інтересів: Договір зобов'язує країни-члени ЄС консультуватися, співпрацювати та узгоджувати їхні дії у цій сфері. Тому було створено Раду Міністрів внутрішніх справ та юстиції, у яку входили відповідні міністри країн-членів. її рішення приймаються одноголосно та повинні бути ратифіковані країнами-членами ЄС згідно з їх конституційними нормами.

До її правового інструментарію належать спільні дії, спільні позиції, а також конвенції.

Спільні дії мають на меті координацію політики країн-членів ЄС від імені ЄС або в рамках ЄС у випадках, коли в результаті масштабу чи наслідків дії, яка передбачається, цілі ЄС можуть бути досягнуті більш ефективно спільними діями, ніж самостійними діями країн-членів.

Спільна позиція дозволяє Раді визначити підхід Союзу до будь-якої специфічної проблеми. Країни-члени ЄС повинні у повній мірі виконувати у своїй внутрішній та зовнішній політиці рішення, які прийняті одноголосно на засіданнях Ради.

Конвенція є найважливішим інструментом Ради. Наприклад, Конвенція від 10 березня 1995 року про екстрадицію, Конвенція про захист фінансових інтересів ЄС від 26 липня 1995 року та Конвенція про екстрадицію 1996 року між країнами-членами Європейського Союзу мали великий вплив на європейську інтеграцію у відповідних сферах діяльності. Для їх імплементації країни-члени ЄС повинні ратифікувати Конвенції відповідно до своїх конституційних норм.

Незважаючи на значний прогрес, існуюча на той час співпраця в межах "третьої опори" була піддана критиці. Було досягнуто консенсусу щодо необхідності впровадження більш ефективних положень для посилення структур, які забезпечують співпрацю, та щодо включення у сферу компетенції Співтовариства питань, пов'язаних з контролем осіб (надання притулку, імміграція та перетин зовнішніх кордонів). Тому Маастрихтський договір забезпечив можливість включення деяких питань, охоплених Розділом VI ДЄС, у рамки Співтовариства. Ця процедура, відома як „місток", або "passerelle", вимагала одноголосного прийняття рішення у Раді та ратифікації кожною країною-членом ЄС у відповідності до її національних конституційних норм.

Амстердамський договір реорганізував співпрацю у сфері правосуддя та внутрішніх справ і визначив за її мету встановлення зони свободи, безпеки та справедливості. Питання правосуддя та внутрішніх справ були поділені між першою та третьою опорами. До першої опори було додано новий Розділ IV ДЗЄС („Візи, притулок, імміграція та інші питання, пов'язанні з вільним пересуванням осіб"). Новий Розділ VI ДЄС відтоді охоплює менше питань, але його завдання окреслені більш чітко, а саме: встановити тіснішу співпрацю між органами охорони порядку, митними органами та органами правосуддя. Спільну дію замінили рішення та рамкове рішення, визначені у Розділі VI ДЄС. Вони є більш зобов'язуючими та офіційними, і тому мають забезпечити більшу ефективність діяльності в межах реорганізованої третьої опори.

Протокол до Амстердамського договору регулює включення положень Шенгенської угоди до першої та третьої опор, доповнене інтеграцією інституцій. Рада прийняла на себе повноваження Шенгенського виконавчого комітету, а Генеральний секретаріат Ради зайняв місце Шенгенського секретаріату. Ірландія та Великобританія не є учасниками угоди, але відповідно до Протоколу до Амстердамського договору вони можуть приймати участь у деяких або усіх діях, що передбачені положеннями цієї угоди, якщо 13 країн-членів, які є учасниками цієї угоди, та представник уряду зацікавленої країни одноголосно схвалять у Раді таке рішення. У 2000 році таке голосування відбулося щодо Великобританії, а у 2002 році щодо Ірландії.

Ніццький договір поширює процедуру прийняття рішень кваліфікованою більшістю на деякі сфери правосуддя та внутрішніх справ, передані у рамки Співтовариства, наприклад, на вільне пересування осіб. Тим не менш, питання, що належать до третьої опори, досі вимагають одноголосного рішення. Крім того, зміни, внесені Ніццьким договором, зробили процедуру тіснішої співпраці в межах третьої опори менш зарегульваною, ніж раніше. Нарешті, в ДЄС була посилена співпраця в галузі правосуддя з метою створення основи для заснування та діяльності Євроюсту.

Співпраця органів правосуддя

Співпраця органів правосуддя країн-членів ЄС є частиною створення зони свободи, безпеки та справедливості. Згідно зі статтею 31(1) ДЄС спільні заходи у цій сфері будуть охоплювати:

налагодження та зміцнення співпраці між компетентними міністерствами та судовими органами держав-членів, включаючи співпрацю через Євроюст, щодо внесення та ухвалення відповідних рішень;

спрощення процесу екстрадиції між державами-членами;

забезпечення узгодженості правових норм і процедур, характерних для окремих держав-членів;

запобігання конфліктам щодо визначення сфери повноважень держав-членів;

послідовне прийняття заходів, що встановлюють мінімальні правила стосовно складових елементів кримінальних діянь та покарань у сфері організованої злочинності, тероризму та незаконного розповсюдження наркотичних речовин.

З цією метою було створене Європейське управління співпраці судових органів (Євроюст). Основою співпраці судових органів влади країн-членів є принципи взаємодопомоги та взаємного визнання. Ці принципи були посилені шляхом заснування інституту Європейського ордера на арешт, що замінив інститут екстрадиції.

Євроюст

Євроюст управління, яке об'єднує національних

прокурорів або співробітників органів охорони порядку відповідної компетенції, - було створено у березні 2001 року як тимчасову структуру ("Pro-Eurojust"). Нинішній Євроюст розпочав свою роботу у 2003 році у Гаазі. Його завданням є посилення боротьби з організованою злочинністю шляхом координації національних розслідувань та пред'явлення обвинувачень. З цією метою співробітники Євроюсту продовжують одночасно перебувати співробітниками національних організацій, з яких вони прийшли в управління.

Згідно зі статтею 31(2) ДЄС Рада сприятиме співпраці судових органів шляхом:

забезпечення можливості Євроюсту здійснювати належну координацію між національними судовими органами країн-членів ЄС;

забезпечення підтримки Євроюсту в розслідуванні кримінальних справ у випадках серйозних транскордонних злочинів, зокрема, у випадку організованої злочинності, враховуючи, зокрема, аналіз ситуації, проведений Європолом;

сприяння тіснішій співпраці між Євроюстом та Європейською судовою мережею, особливо з метою полегшення виконання судових доручень та запитів про екстрадицію.

Незважаючи на те, що Євроюст є незалежною структурою зі статусом юридичної особи з власним бюджетом, та, відповідно, у своїй оперативній діяльності не підпорядкований інституціям ЄС, Комісія повністю ознайомлена з роботою Євроюсту. Крім того, президент Євроюсту повинен щорічно звітувати перед Радою. Певні рішення, наприклад, призначення президента Євроюсту, ухвалення процедурних норм та угод з третіми країнами або міжнародними організаціями, не можуть бути прийняті без схвалення Радою. Більше того, Євроюст фінансується з бюджету ЄС, яким розпоряджається Комісія. Використання бюджету Євроюсту перевіряється Радою, Європейським Парламентом та Рахунковою Палатою.

Євроюст виконує різні завдання. Він надає термінові юридичні консультації та допомогу слідчим, прокурорам та суддям різних країн-членів ЄС, які займаються транскордонними справами. Він допомагає прокурорам і суддям отримувати інформацію від іншої країни-члена ЄС при розслідуванні транскордонних злочинів. Він може також готувати судові доручення з запитами про надання інформації або розслідування, які мають бути проведені відповідними установами іншої країни-члена ЄС, та направляти їх для опрацювання до відповідних органів. Він допомагає і співпрацює з Європейським управлінням боротьби з шахрайством (ЄУБШ) у справах, які стосуються фінансових інтересів Співтовариства. Крім того, Євроюст може надавати рекомендації національним органам щодо впровадження певних заходів, таких як ініціювання та/або координація розслідування або формування слідчих команд. Однак, Євроюст не має повноваження розпочинати або проводити розслідування самостійно.

Ця нова установа ніяким чином не змінює національні закони, ані намагається їх гармонізувати. Метою її роботи є надання допомоги національним суддям та прокурорам у розслідуванні транскордонних справ, працюючи паралельно з Європейською судовою мережею (ЄСМ), яка розпочала свою діяльність у 1998 році. ЄСМ є децентралізованою мережею юристів та суддів ЄС, які працюють над кримінальними справами. Вона допомагає їм здійснити швидкий та ефективний обмін інформацією. ЄСМ має офіси в усіх країнах-членах ЄС. Євроюст також співпрацюватиме з Європолом, центром ЄС з координації та обміну інформації, у якому працюють співробітники правоохоронних та митних органів (див. далі).

З метою здійснення нагляду за обробкою даних та забезпечення інформації у Євроюсті був створений Спільний наглядовий орган, який складається з суддів або незалежних фахівців з країн-членів ЄС.

Взаємодопомога

Взаємодопомога - це принцип міжнародного права, який означає, що дві або більше країни погоджуються співпрацювати у певній сфері. Він використовується у тому випадку, коли країна не може продовжувати розслідування або процедуру своїми власними силами та потребує допомоги іншої країни, наприклад, при заслуховуванні свідків або проведенні стеження за особами, які перебувають на території іншої країни.

Взаємодопомога між країнами-членами ЄС ґрунтується на Конвенції про взаємодопомогу у кримінальних справах 2000 року, схваленій Радою відповідно до статті 34 ДЄС. Вона має на меті посилення та удосконалення співпраці між судовими органами, органами охорони порядку та митними органами в межах Союзу, а також Норвегії та Ісландії. Конвенція мала доповнити інші існуючі угоди, такі як Конвенцію РЄ про взаємну допомогу в кримінальних справах 1959 року та Протокол до неї про взаємодопомогу у кримінальних справах 1978 року, Договір про заснування Бенілюксу 1962 року та Шенгенську конвенцію 1990 року.

Згідно з Конвенцією країна, яка отримує запит, повинна виконати всі формальності та процедури, визначені країною, яка подає запит. Так, прохання про взаємодопомогу може бути направлене в таких випадках: передача об'єктів, які мають відношення до злочинів, переміщення свідків, заслуховування свідків за допомогою відео- або телефонної конференції, створення спеціальної спільної слідчої групи, а також перехоплення телекомунікаційних повідомлень.

Для того, щоб урівноважити розширені повноваження щодо проведення слідчих дій, Конвенція встановила наступну умову, а саме: засоби взаємодопомоги повинні поважати основні права, гарантовані кожною країною-членом ЄС та ЄКПЛ.

Через відмінності у національних процедурах у деяких випадках інформація, зібрана в одній країні-члені ЄС, не може бути використана в іншій країні, тому що засіб, за допомогою якого була отримана ця інформація, не відповідає національним процесуальним вимогам. Тому Конвенція передбачає, що країна, яка звертається з запитом, може попросити країну, до якої вона звертається, дотримуватися певних формальностей або процесуальних вимог, які є обов'язковими відповідно до її національного законодавства.

Взаємне визнання

Принцип взаємного визнання означає, що захід, встановлений судовим рішенням у межах юрисдикції однієї країни-члена ЄС, буде негайно визнаний та, в разі необхідності, виконаний в усіх інших країнах-членах ЄС, забезпечуючи отримання в них аналогічного або подібного результату. Цьому принципу ще не надано зобов'язуючого характеру. Його впровадження надало б більшої ваги співпраці у сфері правосуддя, оскільки воно сприяло б забезпеченню виконання судових рішень будь-де на території ЄС. Він би допоміг прискорити та спростити роботу судових органів, які борються з транскордонною злочинністю.

Традиційно співпраця судових органів у кримінальних справах грунтується на різноманітних міжнародних правових інструментах. Головним чином, вони базуються на тому, що одна суверенна держава здійснює запит до іншої суверенної держави, яка вирішує, відповідати їй на нього чи ні. Ця система є складною і повільною.

Тому на засіданні Європейської Ради в м. Тампере взаємне визнання було названо однією з "підвалин" створення справжнього європейського простору справедливості, який відіграє суттєву роль у проекті Конституції ЄС (див. далі).

У 2000 році інституції ЄС направили повідомлення та програму, що стосуються заходів, які повинні бути вжиті з метою надання цьому принципу правової форми. Розглядалися декілька аспектів:

По-перше, остаточні рішення з кримінальних справ будуть прямо, тобто без потреби трансформації іноземного рішення у національне, виконуватися на території всього ЄС. Наприклад, процедура екстрадиції буде замінена звичайним переміщенням засуджених та втікачів. Ця мета була досягнута шляхом запровадження інституту Європейського ордера на арешт (див. далі).

По-друге, прийняття принципу пе bis in idem буде запобігати повторному притягненню до відповідальності або навіть повторному покаранню особи за один і той же злочин, незалежно від того, в якій країні-члені ЄС він скоєний.

Нарешті, при врахуванні кримінального минулого звинувачених до уваги будуть братися також вироки, винесені в інших державах-членах ЄС. З цією метою буде створена база даних вироків у кримінальних справах.

Процедура екстрадиції та Європейський ордер на арешт

Процедура екстрадиції

Механізм екстрадиції між країнами-членами ЄС був запроваджений для запобігання переховуванню злочинців на території іншої держави. Він передбачає повернення особи, яка підлягає екстрадиції, країні, яка зверталася з проханням про екстрадицію, країною, на території якої була затримана ця особа. Перший крок на шляху до підготовки документу, який мав би загальний зобов'язуючий юридичний характер, був зроблений Радою Європи: ІЗ грудня 1957 року була прийнята Європейська Конвенція про екстрадицію. Процедуру екстрадиції між країнами-членами ЄС спростили два документи, які були розроблені в рамках ЄС. Конвенція про спрощені процедури екстрадиції від 10 березня 1995 року доповнила положення Конвенції 1957 року з метою полегшення застосування останньої на рівні ЄС. Тим не менш, для застосування цієї процедури необхідна згода особи, яка підлягає екстрадиції. Конвенція від 27 вересня 1996 року щодо екстрадиції між країнами-членами Європейського Союзу

містить декілька новел. Так, було скасовано дві важливі перепони екстрадиції, які існували стосовно політичних злочинців та власних громадян. Згідно з положеннями Конвенції ніякий злочин не може розглядатися країною-членом ЄС, до якої звернулися з вимогою про екстрадицію, як політичний злочин, як злочин, пов'язаний з політичним злочином, або злочин, спричинений політичними мотивами. Крім того, країна-член, до якої звернулися з вимогою про екстрадицію, не можна відмовляти у екстрадиції на тій підставі, що звинувачена особа є її громадянином. Проте, країни-члени ЄС мають змогу робити застереження щодо положень Конвенції, які стосуються політичних злочинів та власних громадян. Ця можливість широко використовується.

Зважаючи на те, що не всі країни-члени ратифікували Конвенції ЄС про екстрадицію 1995 та 1996 років, вони ще не набули чинності. Однак країна-член ЄС може виступити з заявою про те, що вона застосовуватиме конвенції у своїх відносинах з іншими країнами-членами ЄС, які зробили аналогічні заяви. Таким чином, обидві Конвенції EC застосовуються майже всіма країнами-членами ЄС. Проте, через наявність статей, щодо яких країни-члени заявили застереження, практичний ефект від їх впровадження виявився нижчим.

Європейський ордер на арешт

Рамкове рішення Ради про Європейський ордер на арешт (ЄОА) від 13 червня 2002 року є значним кроком на шляху до створення зони свободи, безпеки та справедливості. ЄОА - це судове рішення, яке приймається країною-членом ЄС і яке має на меті арешт та передачу іншій країні-члену ЄС особи, яку розшукують для притягнення до відповідальності або для виконання судового рішення. ЄОА базується на принципі взаємного визнання рішень і був розроблений з метою посилення співпраці між судовими органами країн-членів ЄС шляхом скасування процедури екстрадиції. Затримки, складність та невизначеність системи екстрадиції обумовили її неефективність у боротьбі з міжнародними злочинними мережами. Злочинці мали можливість використовувати недоліки, які містили формальні угоди про екстрадицію між країнами-членами ЄС і часто були обумовлені політичними мотивами. Оскільки країни-члени ЄС наближаються до більш тісного союзу, залучення політиків до розслідування кримінальних справ у межах європейського судового простору здається застарілим. Тому ЄОА забезпечує більш швидку і просту процедуру передачі, головним чином, базуючись на принципі взаємного визнання та шляхом забезпечення того, що процес відбувається виключно між судовими, а не політичними органами країн-членів ЄС. Проте цей інститут продовжує охороняти основні права людини.

Інститут ЄОА було запроваджено на підставі висновків, зроблених на засіданні Ради, яка відбулася жовтні 1999 року в м. Тампере, згідно з якими було запропоновано замінити формальну процедуру екстрадиції звичайною процедурою передачі. Проте, теракт 11 вересня 2001 року та розуміння ЄС необхідності продемонструвати свою здатність боротися з транскордонною злочинністю та, зокрема, з тероризмом, пояснює той факт, що пропозиція Комісії отримала політичне схвалення менш, ніж за три місяці. Відповідно до своєї форми Рішення про Європейський ордер на арешт є зобов'язуючим щодо досягнення кінцевого результату, а вибір форм і методів його імплементації залишається на розсуд національних органів влади. На відміну від Конвенції, Рішення не потребує ратифікації.

ЄОА у багатьох аспектах докорінно змінює практику екстрадиції. Перш за все, частково знята вимога подвійної криміналізації діяння.

Ця вимога передбачала, що ніхто не повинен підлягати екстрадиції за вчинок, за який кримінальна відповідальність не встановлена в обох країнах: в тій, що звертається з вимогою про екстрадицію, і в тій, якій адресоване це звернення. Ці важливі зміни стосуються 32 видів злочинів, за вчинення яких в якості максимального покарання передбачено ув'язнення на три або більше років, та справ, за якими винесені рішення про ув'язнення на чотири місяці. Існує також можливість скасування цієї вимоги для усіх видів злочинів.

Скасування заборони екстрадиції власних громадян демонструє зростання взаємодовіри між країнами-членами ЄС та зміцнює інститут європейського громадянства в межах європейського судового простору. Було також скасовано виключення щодо політичних злочинів. Була скасована переважна роль виконавчих органів влади у процесі екстрадиції. Екстрадиція стає виключно судовою процедурою, яка застосовується відповідними судовими органами країни, яка видала ордер, та країни, яка виконує його. Нарешті, були накладені жорсткі часові обмеження на кожний етап процедури екстрадиції.

Система співпраці, встановлена ЄОА, базується на довірі між країнами-членами ЄС до якості та надійності їх правових та політичних систем. Повага особистих прав є не лише визначальним фактором досягнення взаємної довіри, але також і необхідною умовою для забезпечення противаги підвищеним повноваженням, наданим співробітникам органів охорони порядку, прокуратури, а також співробітникам слідчих та судових органів.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: