Законодательная деятельность Федерального Собрания РФ. 4 страница

Законодательная функция Федерального Собрания включает в себя принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский кон­троль за их реализацией.

Наименование представительного и законодательного органа Рос­сийской Федерации — «Федеральное Собрание» — подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией (ст. 71—73) разделения законодательных прерогатив.

Конституция отказалась от наименования Федерального Собра­ния как высшего органа государственной власти. Понятия «высший» и «низший» вообще в ней не присутствуют. Это отражает принципи­альную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе под­линно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных высших или низших. Во взаимоотношениях государственных органов власти, осуществляю­щих полномочия непосредственно от имени Российской Федерации, отсутствует соподчиненность. В рамках собственной компетенции каждый из них является высшим органом.

Конституция исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сокра­тила сферу контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 характеристики. Федерального Собрания как контрольного органа дает основания ут­верждать, что у российского парламента вообще нет контрольных пол­номочий. Однако с таким утверждением вряд ли можно согласиться в полной мере. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.¹ предусматривает право Уполномоченного обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парла­ментской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и сво­бод граждан. Часть 1 ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает подот­четность Банка России Государственной Думе Федерального Собра­ния Российской Федерации. Таким образом, ряд статей Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российский парламент контрольными полномочиями.

Более полное и развернутое регулирование контрольных полномо­чий парламента — одно из наиболее очевидных направлений совер­шенствования действующей Конституции, нацеленное на упорядоче­ние взаимоотношения властей, усиление их функций в качестве «про­тивовесов» в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь не идет о наделении парламента исполнительно-распорядительными функциями. Депутатский контроль должен осуществляться в специ­фических парламентских формах — на пленарных заседаниях, заседа­ниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д. Но то, что парламент должен быть наде­лен широким и эффективным комплексом контрольных прав, — несомненно.

Конституционная форма народного представительства в России, основанная на принципе разделения властей, находится в процессе становления. В том, что Конституция радикально упразднила преж­нюю советскую систему представительных органов власти, построен­ную снизу доверху на единых, принципах, есть и положительные, и отрицательные стороны. Новая Конституция более полно гарантиро­вала независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в осущест­влении своих конституционных полномочий, но одновременно осла­била их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостнос­ти России.

Основы структурной организации и состав Федерального Собра­ния определены в ст. 95 Конституции. Федеральное Собрание под­разделяется на две палаты — Совет Федерации и Государственную

Думу.

Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти достаточно распространена, В част­ности, Она была свойственна предшественнику Федерального Со­брания — Верховному Совету Российской Федерации, однако там функциональная специализация палат была лишь слегка намечена.

Так, согласно ст. 112 ранее действовавшей Конституции РСФСР, рассмотрению в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, во­просы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Совет национальностей рассматривал в первую очередь вопросы обеспечения национального равноправия, государственного стро­ительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отно­шений.

Конституция РФ 1993 г. пошла в данном направлении значитель­но дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закреп­ленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс па­раллельно (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то сегодня они включены в этот процесс после­довательно. Правом принятия федеральных законов наделена Госу­дарственная Дума, а Совет Федерации правомочен одобрить либо от­клонить принятый ею закон.

Таким образом, между палатами парламента существует разделе­ние властных полномочий. Разумеется, подобная структурная органи­зация представительной власти замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса выиг­рывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отноше­ние к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласова­ние общегосударственных и региональных интересов.

В политической практике Совет Федерации иногда называют се­натом или верхней палатой, а его членов — сенаторами, однако Кон­ституция подобных терминов не использует. Назначение этой пала­ты — представлять на федеральном уровне субъектов Федерации, вы­ражать их согласованную волю, и интересы.

Государственная Дума призвана выражать интересы всего насе­ления России независимо от региональных различий. Это отражает­ся и в его компетенции, и в механизме формирования, и в количе­ственном составе. Если Совет Федерации состоит из 178 членов (по два представителя от 89 субъектов Федерации), то Государственная Дума — из 450 депутатов. Такой численный состав Думы в целом соответствует мировой практике, позволяет образовать депутатские комитеты и комиссии, охватывающие основные направления внут­ренней и внешней политики. Указанное предназначение Думы пред­определяет формирование в ней в отличие от Совета Федерации политических депутатских объединений (фракций и депутатских групп).

Депутатское объединение, сформированное на основе избиратель­ного объединения, прошедшего в Думу по федеральному избиратель­ному округу, а также из депутатов Думы, избранных по одномандат­ным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатско­го объединения, именуется «фракцией» и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации под­лежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Депу­таты Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в даль­нейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Порядок формирования Совета Федерации установлен Феде­ральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г.¹ В соответствии с ним в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от его за­конодательного (представительного) и исполнительного органов го­сударственной власти. Член Совета Федерации — представитель от регионального парламента избирается им на срок полномочий дан­ного органа, а при формировании регионального парламента путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного парла­мента избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа го­сударственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнитель­ного органа государственной власти) на срок его полномочий. Причем это решение вступает в силу, если на очередном заседании региональ­ного парламента две трети от общего числа его депутатов не проголо­суют против назначения данного представителя.

Полномочия избранного (назначенного) члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назна­чении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избра­нии (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответ­ственно региональным парламентом или высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем его высшего исполни- тельного органа государственной власти). Указанные полномочия могут прекращаться и досрочно избравшим (назначившим) члена Со­вета Федерации органом (должностным лицом). Подтверждение пол­номочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации и прекращение названных полномочий оформляются постановлениями Совета Федерации.

Совет Федерации — постоянно работающий орган. Конституция не предусматривает случаев роспуска либо приостановления его дея­тельности. Деятельность данной палаты не ограничена каким-либо конечным сроком.

Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Этот срок называется созывом. По его истечению состав палаты полностью обновляется, что отличает Думу от Совета Федерации. Указанный срок отвечает мировой практике. Общенациональные парламенты из­бираются, как правило, на четыре-пять лет. Такой период работы по­зволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные про­екты, а обществу и самим депутатам — увидеть практические резуль­таты своей деятельности. Данный срок также обеспечивает регулярное обновление этой палаты парламента, периодическую от­четность депутатов перед избирателями. Немаловажно и то обстоя­тельство, что четырехлетний срок полномочий Думы соответствует сроку полномочий Президента, который избирается также на четыре года.

Конституция, однако, не исключает роспуска Думы до истечения четырехлетнего срока. В соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции в случае, когда Дума трижды отклоняет представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые вы­боры! Дума может быть распущена также при отказе ею в доверии Правительству РФ (ст. 117).

Полномочия Думы прекращаются с момента начала работы Думы нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Дума нового созыва присту­пает к работе, если она избрана в правомочном составе не менее чем двумя третями от общего числа депутатов (450). Это правило обеспе­чивает преемственность законодательной власти, однако оно имеет одно исключение. Статьи 109, 111, 117 Конституции, регулируя во­просы роспуска Думы Президентом, не предусматривают функциони­рования Думы, распущенной Президентом. Возникает очевидный раз­рыв в осуществлении полномочий федеральным органом законода­тельной власти, который при определенных условиях может обернуться негативными последствиями для стабильности и преемст­венности государственной власти.

§ 5. Внутренняя организация палат Федерального Собрания

Обе палаты Федерального Собрания как постоянно действующие ор­ганы работают сессионно. Совет Федерации собирается, по общему правилу, на весеннюю сессию с 25 января по 15 июля и осеннюю — с 16 сентября по 31 декабря. Государственная Дума собирается на сес­сии: весеннюю — с 12 января по 20 июня и осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессий проводятся заседания палат, их комите­тов, комиссий, парламентские слушания, иные мероприятия. Заседа­ния палат проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Вновь избранная Государственная Дума собирается на первое за­седание на 30-й день после избрания. Месячный срок необходим для завершения работы избирательных комиссий, оформления докумен­тации, связанной с избранием депутатов. В этот период между фрак­циями, представленными в парламенте, проходят интенсивные кон­сультации по кандидатуре председателя Думы, его заместителей, председателей комитетов, согласуются повестка дня и регламент пер­вых заседаний Думы.

Установление непосредственно в Конституции РФ срока созыва первого заседания вновь избранного парламента — распространенная конституционная практика. Парламент собирается на первое заседа­ние «автоматически», в силу прямого указания Конституции, при этом снимаются вопросы о том, кто и в какой срок должен созвать парламент, что происходит в случае, если он не созван. Конституция позволяет Президенту созвать Думу досрочно, например, для введе­ния военного или чрезвычайного положения, принятия неотложных бюджетных или внешнеполитических решений. На практике подоб­ных случаев пока не было.

Согласно Конституции Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Указанное требование направлено на самостоя­тельное осуществление палатами парламента своих полномочий, строгое соблюдение разделения функций палат в процессе законо­творчества. Это не препятствует образованию палатами совместных органов — согласительных комиссий — для преодоления возникших разногласий по законопроектам. На практике существуют также общие звенья аппарата, обслуживающие обе палаты (например, пар­ламентская библиотека).

Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Это важнейшее качество, на котором зиждется авторитет и влияние представительной власти. В США, например, каждый гражданин страны вправе посетить здание конгресса, присутствовать на его заседаниях. Во многих странах существуют специальные про­граммы ознакомления граждан с деятельностью парламента. Сессии законодательных и представительных органов власти транслируются по радио и телевидению, широко освещаются в сводках новостей.

В случаях, предусмотренных их регламентами, палаты Федераль­ного Собрания вправе объявить свои заседания закрытыми. Такая не­обходимость возникает, когда палата обсуждает закрытые статьи бюд­жета, вопросы национальной безопасности, «горячие» проблемы меж­национальных отношений.

Важнейшим моментом организации палат Федерального Собра­ния является избрание ими председателей и их заместителей. Со­гласно Регламенту Совета Федерации, председатель, его первый за­меститель и заместители избираются из числа членов Совета Федера­ции тайным голосованием. В случае внесения кандидатур первого заместителя председателя и заместителей председателя единым спис­ком палата может принять решение о проведении открытого голосова­ния. Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Федерации.

При избрании председателя Думы и его заместителей учитывается фракционная структура этой палаты. Председатель Думы и его замес­тители не могут быть представителями одной фракции или депутат­ской группы. Председатели палат Федерального Собрания и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты (ч. 2 ст. 101 Конституции). Регламенты обеих палат конкретизируют это положение Конституции. Согласно ст. 18 Регламента Совета Феде­рации его председатель: ведает внутренним распорядком палаты, осуществляет общее руководство ее аппаратом; созывает заседания палаты и ведет их; формирует проект повестки заседаний, представ­ляет его на рассмотрение членов палаты; подписывает постановле­ния палаты; приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ, Генерального прокурора РФ. Председатель Совета Федерации организует работу Совета палаты, ведет его заседания; координирует работу комитетов, комиссий па­латы; направляет для рассмотрения в комитеты законы, поступив­шие из Думы, законопроекты, вносимые Советом Федерации в Думу в порядке законодательной инициативы; направляет Прези­денту РФ для подписания и обнародования законы, одобренные Со­ветом Федерации; распределяет обязанности между своими замести­телями; представляет палату во вне; участвует в согласительных процедурах; представляет палате доклады о ее деятельности; издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Председатель Совета Федерации обладает и другими полномочиями. Совет Федерации вправе отменить распоряжение либо поручение Председателя Совета Федерации в случае противо­речия его законодательству Российской Федерации и Регламенту палаты. Полномочия председателя Думы определены аналогичным образом в Регламенте Думы, конечно, с учетом особенностей стату­са Думы.

Часть 3 ст. 101 Конституции закрепляет важнейшие институты и формы парламентской деятельности — комитеты, комиссии, а также парламентские слушания.

Комитеты являются постоянно действующими структурными подразделениями палаты, которые по предметам своего ведения осу­ществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроек­тов; наделены функциями контроля за реализацией законодательства; организуют парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности. Комитеты палат — наиболее активные участники законодательной деятельности, однако Конституция не наделила их правом законодательной инициативы. По этой причине законопроек­ты и другие предложения, разработанные в комитетах, вносятся, как правило, от имени группы депутатов — членов комитета.

Комиссии палат формируются, как правило, на определенный срок для проверки данных о событиях и должностных лицах, подсчета результатов тайного голосования, а также по другим вопросам. Феде­ральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам че­ловека в Российской Федерации» упоминает о возможности создания парламентом следственных комиссий, что прямо не предусмотрено ни Конституцией, ни действующими регламентами палат. В данном по­ложении Закона проявилась назревшая потребность в расширении контрольных полномочий палат парламента. Однако в ряде случаев комиссии действуют на постоянной основе и даже приравниваются по правовому положению к комитетам.

Дума формирует комитеты и комиссии с учетом принципа про­порционального представительства депутатских объединений, кото­рый на практике не всегда строго выдерживается. Численный состав комитета и комиссии определяется Думой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов (исключение составляет Комитет Думы по бюд­жету). Комитет может создавать подкомитеты по основным направле­ниям своей деятельности. В Думе неоднократно поднимался вопрос о том, что число комитетов неоправданно велико и некоторые из них могут быть преобразованы в подкомитеты.

Каждый депутат Думы, за исключением ее председателя, замести­телей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Думы. Депутат может быть членом только одного комитета и обязан присутствовать на его заседаниях.

Одна из традиционных форм парламентской деятельности — пар­ламентские слушания. На них могут рассматриваться законопроекты, требующие публичного обсуждения, международные договоры, феде­ральный бюджет и отчет о его исполнении, другие важнейшие вопро­сы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Комитет, комиссия палаты Федерального Собра­ния могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний, на которых обсуждаются вопросы конфиденциального ха­рактера, а также затрагивающие сведения, составляющие государст­венную и иную охраняемую законом тайну.

Парламентские слушания заканчиваются, как правило, принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые могут публиковать­ся в печати.

Конституция РФ не предусматривает создание в палатах парла­мента коллективных координирующих органов. Однако создание таких органов установлено регламентами палат. Так, в состав Совета Думы входят председатель Думы, который ведет заседание, и руково­дители депутатских объединений. Право решающего голоса имеют ру­ководители депутатских объединений. Председатель Думы, его замес­тители, председатели комитетов Думы участвуют в работе Совета с правом совещательного голоса.

Совет Думы: формирует проект примерной программы законо­проектной работы Думы на текущую сессию; принимает решение о включении в нее законопроектов; формирует проект календаря рассмотрения Думой вопросов на очередной месяц; формирует проект порядка работы Думы на очередное заседание; созывает за­седания палаты; определяет ответственные комитеты по законопро­ектам; принимает решение о проведении парламентских слушаний; решает иные вопросы организации работы Думы. Решения Совета Думы оформляются в виде выписок из протоколов его заседаний, которые подписываются председательствующим на заседании Сове­та Думы.

Каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регла­мент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции). Данное положение является важной организа­ционно-правовой гарантией самостоятельности и независимости за­конодательной (представительной) власти.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: