ТОР 5 статей: Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы КАТЕГОРИИ:
|
Конституционные основы местного самоуправления в РФ§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя страны. Получив в 1993 г. закрепление в Конституции РФ, местное самоуправление явилось: формой народовластия; способом осуществления многих гражданских прав, реализуемых в индивидуальном и коллективном порядке; организационно и функционально обособленным уровнем власти. В совокупности названные составляющие обеспечивают высокий престиж местного самоуправления. Начиная с 1991 г. Российская Федерация переживает третью реформу местного самоуправления. Первая реформа была связана с Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.1; вторая — пришлась на середину 90-х гг., когда в развитие Конституции 1993 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.2; третья — началась после избрания Президентом РФ В.В. Путина. Ее суть — детальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, усиление роли граждан в осуществлении функций местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принята 6 октября 2003 г.1 Хотя основная идея третьей реформы заключается в разграничении полномочий между уровнями власти, фактически, федеральный центр ищет новые организационно-правовые, финансово-экономические рычаги адаптации местного самоуправления к государственному устройству России. Понятие местного самоуправления. Конституция РФ не дает развернутого определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). Впервые оно появилось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2). В Федеральном законе «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г.2 воспроизводится определение, содержащееся в Хартии: это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Близость приведенных дефиниций прослеживается в отдельных характеристиках местного самоуправления: деятельность «под свою ответственность», «в интересах населения». Некоторые авторы объясняют эту близость концептуальным сходством конструкций местного самоуправления в российской и европейской версиях. Они стараются отыскать свидетельства общности подходов к оценке сущности местного самоуправления3. В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление расценивается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. По нашему мнению, общность дефиниций местного самоуправления объясняется не столько искусственными закономерностями, сколько целями прагматичного заимствования тех положений Хартии, которые устраивают Российскую Федерацию. Что касается разных акцентов, то в российском варианте местное самоуправление — это деятельность в первую очередь населения непосредственно, а во вторую — муниципальных органов. Европейская хартия делает акцент на органы местного самоуправления, хотя и не отрицает различных форм прямой демократии. В связи с этим российский подход представляется идеализированным. Отдавая должное инициативности многих граждан, следует признать, что самоуправленческий потенциал россиян довольно низок. Поэтому в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» больше внимания уделяется формам прямого участия граждан в решении местных вопросов. В Европейской хартии муниципальные органы регламентируют значительную часть публичных дел как сугубо местного значения, так и представляющих государственный интерес. Этой формулировкой решается принципиально важная задача сближения государства и местного самоуправления. Российская конструкция местного самоуправления, напротив, выстроена на противопоставлении государственного и муниципального начал. Помимо законодательных существуют иные определения местного самоуправления. Одни авторы рассматривают его как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации и самодеятельности граждан1, другие склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти2. Принципы местного самоуправления обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Федерации. Раскроем важнейшие из них. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права позиции, согласно которой государство лишь признает существование местного самоуправления, а не учреждает его. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных. Одного уважения со стороны государства к местному самоуправлению, быть может, было бы недостаточно, но Европейская хартия обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Напоминание совсем нелишнее, тем более, что, согласно Хартии, местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Российская Федерация разделяет требования европейского сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление рассматривается как форма отправления народом своей власти, как непременный спутник демократической России. В Конституции РФ принцип местного самоуправления получил развернутое закрепление в отдельной главе и в нескольких самостоятельных статьях других глав. Сравнивая, например, российскую и французскую конституции, заметим, что территориальное самоуправление во Франции представлено всего одной конституционной нормой. Критики французской Конституции отмечают, что местного самоуправления во Франции просто нет. Таким образом, с точки зрения официального государственного признания российское местное самоуправление вполне благополучно. Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133). Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических норм, которые наделяют его собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов допускается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст; 12 Конституции РФ). Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории. В пределах полномочий местного самоуправления муниципальные органы как властные учреждения издают правовые акты, обязательные для применения в границах муниципального образования. Принцип независимости органов местного самоуправления — самый спорный из всех концептуальных установок в области организации и функционирования этого института. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Нарекания в адрес этой конституционной нормы поступают из различных сфер российского общества. Руководители исполнительных органов субъектов Федерации, представляющие главную оппозицию современной модели российского местного самоуправления, причину потери управляемости территориями муниципальных образований объясняют исключением местного самоуправления из государственной системы. Статья 12 Конституции РФ вызывает критику значительной части специалистов в области конституционного и муниципального права. Некоторые из них характеризуют принятую в настоящее время конструкцию местной власти как суперреволюционную, а потому утопичную. Утверждается, что она резко диссонирует с известными моделями местного самоуправления в других странах. В настоящее время заметно стремление федерального законодателя приблизить муниципальную власть к государственной (фактическое определение структуры местных органов; установление границ самоуправляющихся территорий; возможность введения внешнего управления в муниципальном образовании, т.д.). Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных, предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами. Ответственность местного самоуправления перед населением муниципального образования наступает в результате утраты его доверия. Однако возбуждение процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления требует обязательного установления в судебном порядке фактов конкретных правонаруше^ ний, допущенных депутатом, должностным лицом. Ответственность местного самоуправления перед государством установлена за нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Меры ответственности: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования; признание недействующими в судебном порядке актов органов местного самоуправления; др. Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном федеральными законами. § 2. Законодательные основы местного самоуправления На протяжении последних десяти лет тема совершенствования законодательства о местном самоуправлении не сходит со страниц научных и публицистических изданий. Сегодня трудно представить, что на рубеже 80—90-х гг. прошлого столетия было распространено мнение о ненужности законодательного регулирования местного самоуправления вообще. Такие предложения исходили преимущественно из неформальной среды, от представителей различных общественных организаций. В те годы существовала устаревшая научная конструкция, резко противопоставлявшая государство и местное самоуправление. Однако очень скоро на повестку дня встал вопрос о том, каким быть закону о местном самоуправлении. Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г., закрепил четкую систему категорий, дававшую ясные представления о предметах ведения и полномочиях местных органов власти. Оба этих элемента характеризовали компетенцию местного самоуправления поселкового (сельского), районного и городского уровней. Достаточно подробно регламентировались взаимоотношения советов и администраций, составлявших систему органов местного самоуправления, вводились дополнительные гарантии, усиливавшие положение местных советов (президиумы, малые советы — постоянно действующие органы в межсессионный период, аппараты местных советов и т.д.). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., реализуя конституционную установку, относящую определение основ организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, предоставил муниципальным образованиям значительную свободу усмотрения. Это касается выбора конкретной модели организации власти, территориального устройства, иных аспектов функционирования муниципалитетов. В организации местного самоуправления в значительной степени возросла доля самоорганизующих регуляторов. Ключевые вопросы местного самоуправления стали решаться с участием населения муниципального образования. Особенности конституционной конструкции воплощены даже в наименованиях федеральных законов: «об общих принципах», «об основах», «об основных гарантиях», что подчеркивает правовые возможности регионов и муниципальных образований. Федеральные законы привнесли в сферу местного самоуправления много особенностей, часто расходящихся с федеральным законодательством и Конституцией РФ. Одним словом, централистское, унифицированное начало, свойственное организации местной власти прежде, уступило место многообразию подходов, учитывающих региональную и местную специфику, исторические и национально-этнические корни. По нашему мнению, местное самоуправление попало в обычную для российской действительности ситуацию маятника, попеременно занимая крайние положения амплитуды своего движения. Период строгой централизации власти (советский) сменился в середине 90-х гг. временем гипертрофированной децентрализации. Современная законодательная перестройка местного самоуправления направлена: во-первых, на сохранение конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем новая редакция базового Закона о местном самоуправлении позволяет государству более существенно влиять на местное самоуправление, участвуя в его организации на уровне муниципальных районов — самого массового звена местной власти; во-вторых, на конкретизацию законодательного регулирования и расширение федерального регулирования местного самоуправления по отношению к региональному. § 3. Территориальные и организационные основы местного самоуправления Местное самоуправление осуществляется на всей территории страны. Обобщенным наименованием самоуправляющихся территорий служит понятие «муниципальное образование». Оно впервые было введено Гражданским кодексом РФ и затем Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Территориальное устройство местного самоуправления, сложившееся на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г., в разных субъектах Федерации различно. Например, в Республике Алтай создано 11 муниципальных образований; в Республике Татарстан — 928; в Пермской и Свердловской областях — 48 и 72 соответственно, а в соседних с ними Курганской и Челябинской областях — 459 и 325 самоуправляющихся территорий1. Причина такой разноголосицы в отличных подходах субъектов Федерации к территориальной организации местного самоуправления: одни регионы, отождествляя административное и муниципальное устройство, признают административную единицу муниципальным образованием. Так, в Курганской области самоуправляющимися территориями признаются города (9), районы (24), поселки городского типа (5), сельсоветы (420), иные муниципальные образования (1). Это пример того, когда сетка административного деления субъекта Федерации совпадает с муниципальным устройством; другие регионы разграничивают административную и самоуправленческую организации. В этом случае в административных единицах осуществляется государственная власть, а в муниципальных образованиях властные функции выполняют органы местного самоуправления; третьи регионы закрепляют статус муниципальных образований за отдельными административно-территориальными единицами, отдавая предпочтение городам, районам или сельсоветам. В упоминавшейся Свердловской области из 72 муниципальных образований: городов — 31, районов — 28, поселков городского типа — 8, прочих — 5, т.е. ставка сделана на районы и города. В Пензенской области из 407 муниципальных образований 376 являются сельсоветами, т.е. сельские советы (округа) составляют самое массовое звено муниципальных образований. Первая и третья группы регионов по территориальному устройству местного самоуправления доминируют в нашей стране. Второй вариант встречается реже. Он имеет место, например, в Ленинградской области. Современная реформа местного самоуправления предполагает формирование трехуровневой системы, охватывающей: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа. Поселения представляют собой один городской или сельский населенный пункт, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых решаются вопросы местного значения. Муниципальные районы охватывают несколько поселений, объединенных общей территорией для решения вопросов межмуниципального характера, выполнения отдельных государственных полномочий. Статусом городского округа наделяются крупные города, в которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района, а также выполнения отдельных государственных полномочий. Выделение городских округов в отдельную группу муниципальных образований не случайно. Крупные города с их мощным экономическим и финансовым потенциалом занимают особое место в череде самоуправленческих территорий. Их отличают размах социально-экономических показателей, способность самостоятельно зарабатывать средства, отдавать часть из них в бюджет вышестоящего уровня. Это так называемые территории-доноры в противовес подавляющему большинству других муниципальных образований, находящихся на содержании государства. Городские округа решают вопросы местного значения не только собственные, предоставленные только им, но и принадлежащие поселениям и муниципальным районам. Следовательно, еще одно направление реформы — специализация полномочий муниципальных образований разного уровня. Кроме того, имеются муниципальные образования со специальным статусом — города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, города-наукограды, приграничные территории. Местное самоуправление — это, в первую очередь, деятельность органов власти. Их структура определяется населением при принятии устава муниципального образования. Обязательным элементом организационной структуры местного самоуправления является наличие выборного представительного органа. Законодательство закрепляет статус, компетенцию представительных органов, определяет их отношения с иными органами. Глава муниципального образования — высшее должностное лицо местного, самоуправления — может избираться населением, представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования, избираемый жителями, может входить в состав Думы, являться ее председателем или возглавлять местную администрацию. Глава, избранный представительным органом, является его председателем. Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования выступает местная администрация. Статусом органа местного самоуправления наделен контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета. § 4. Финансово-экономические основы местного самоуправления Финансовую основу самоуправления составляют бюджеты муниципальных образований. Согласно Бюджетному кодексу РФ — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Формирование, утверждение и использование местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Правовую основу финансовой стороны местного самоуправления обеспечивают в первую очередь нормы Бюджетного и Налогового кодексов РФ. Они определяют доходную и расходную части местных бюджетов, виды местных налогов и сборов, формы финансовой помощи государства бюджетам муниципальных образований, принципы финансовых взаимоотношений государства с местным самоуправлением. Ключевой вопрос состоит в установлении источников доходов местного самоуправления и их закреплении на долговременной основе. Нормативы отчислений от федеральных и региональных регулируемых налогов и сборов, к сожалению, не решены. Срок действия нормативов отчислений согласно Бюджетному кодексу равен трем годам. Закон о местном самоуправлении на муниципальные органы возлагает обязанность представлять федеральным и региональным органам государственной власти сведения об исполнении местных бюджетов. Проекты бюджетов муниципальных образований, ежемесячный и годовой отчеты об исполнении бюджета подлежат обязательному обнародованию. По проектам местного бюджета и годового отчета о его исполнении проводятся публичные слушания. Вводится казначейское исполнение местных бюджетов в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом РФ и принятыми на его основе нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Перечень местных налогов и сборов, а также полномочия муниципальных органов по их установлению и введению могут различаться для отдельных категорий субъектов Федерации в зависимости от предусмотренного региональным законом порядка формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. В составе бюджетов субъектов Федерации образуются региональный фонд финансовой поддержки городских и сельских поселений, а также фонд муниципального развития. Первый фонд предназначен для частичного перераспределения между бюджетами поселений (городских и сельских) доходов от налогов с неравномерно размещенной налогооблагаемой базой исходя из численности жителей поселений. Средства фонда муниципального развития предоставляются местным бюджетам в форме субсидий на условиях долевого софинансирования инвестиционных программ и проектов по развитию общественной инфраструктуры местного значения. Главным элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. В ее состав включаются: муниципальное имущество, Земли и другие природные ресурсы, имущество муниципальных организаций, средства местных бюджетов, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Состав объектов муниципальной собственности и доходные источники местных бюджетов могут быть изменены, если корректировке подвергаются вопросы местного значения, закрепленные за каждым из уровней местного самоуправления. На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. В качестве первичного субъекта права муниципальной собственности выступают муниципальные образования. Поскольку муниципальное образование как таковое — это территория, то было бы логичнее именовать собственником местные сообщества жителей. От их имени органы местного самоуправления и осуществляют права собственности. Причем делают это исключительно в рамках своей компетенции. Представительные органы устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные — непосредственно им владеют, пользуются и распоряжаются. Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:
|