Концепция правовой информатизации России

Одной из важнейших идей Концепции (утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966 (в ред. Указа от 22.03.2005 г.)) является построение правового государства в условиях глобализации и формирование информационного общества. По мнению авторов Концепции, становление высокого уровня правосознания и правовой культуры граждан невозможно без создания эффективной инфрастуктуры правового информирования (информационных ресурсов, технологий, эталонных банков правовой информации), консультирования, пропаганды правовых знаний.

Под «правовой информатизацией» России понимается процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.

Новая редакция Концепции свидетельствует не только об актуальности для нашего государства проблемы правовой информатизации, но и, к сожалению, о том, что поставленные в ней цели и задачи не были до конца реализованы.

Согласно новой редакции Концепции, правовая информатизация должна осуществляться одновременно по следующим направлениям:

информатизация правотворческой деятельности;

информатизация правореализационной деятельности;

правовое обеспечение процессов информатизации.

Среди ее основных целей заявлены: информационно-правовое обеспечение внутренней деятельности органов государства; информационно-правовое обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного правового поля.

В отношении последней из названных целей следует отметить, что в Министерстве юстиции России ведется Федеральный регистр, который представляет собой информационно-поисковую систему по нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и предназначен для формирования и ведения единой базы данных правовых актов Российской Федерации. Данная система создана во исполнение Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10.08.2000 г. № 1486, внедрена и функционирует во всех регионах. На 1июня 2005 г. в ней содержится более 195 тыс. актов субъектов Российской Федерации. Несколько лет тому назад в новую версию Федерального регистра были введены экспертные заключения о соответствии федеральному законодательству уставов (конституций), иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. В результате количество правовых актов, не соответствующих Конституции России и федеральному законодательству, снизилось с 33 % до 1,4%.

Основополагающим утверждением Концепции правовой информатизации является тезис о том, что «крайне остро ощущается дефицит даже элементарных информационно-юридических услуг, который наряду с другими факторами оказывает весьма серьезное негативное влияние на общественное правосознание и правопорядок в России». Отсутствие развитой информационной системы в правовой сфере лишает граждан возможности эффективно участвовать через демократические институты в принятии решений из-за недоступности релевантной информации.

Проблема в том, что государство не только не предоставляет гражданам возможность получать информацию о действующем законодательстве, но и само не располагает достаточно эффективными системами правовой информации.

Поэтому основной задачей, по замыслу разработчиков Концепции, является создание Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания (РАСИПО), которая представляет собой совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации – федеральной и региональной.

Концепция формирования информационного общества в России (одобрена решением Государственной комиссии по информатизации при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации от 28 мая 1999 г. № 32) предполагает определение российского пути перехода (или построения) информационного общества, основных условий, положений и приоритетов государственной информационной политики, обеспечивающих его реализацию.

Почему именно российского? Авторы Концепции рассматривают переход к информационному обществу нашего государства как условие его выхода из сегодняшнего экономического кризиса, как инструмент преодоления трудностей социальной, политической и духовной жизни, как фактор интеграции общественного сознания вокруг гуманистических ценностей и национально-исторических традиций народов России, наконец, как инструмент укрепления федеративного государства и социально-экономического выравнивания уровня жизни в регионах страны.

К тому же, переход к информационному обществу полностью отвечает концепции устойчивого развития. Ее суть состоит в том, что формирование экономики осуществляется на основе знаний, а не на расширяющемся потреблении природных ресурсов, на сокращении отходов производства, решении экологических проблем, приобщении к благам техногенной цивилизации.

Россия должна войти в семью технологически и экономически развитых стран на правах полноценного участника мирового цивилизационного развития с сохранением политической независимости, национальной самобытности и культурных традиций, с развитым гражданским обществом и правовым государством.

Разработчики Концепции прогнозируют, что основные черты и признаки информационного общества будут сформированы в России при стабильных социально-политических условиях и глубоких экономических преобразованиях в первой четверти ХХI столетия.

Для этого уже созданы определенные предпосылки:

информация в России становится общественным ресурсом развития, масштабы ее использования стали сопоставимыми с традиционными (энергия, сырье и т.д.) ресурсами;

сформировался и успешно развивается отечественный рынок телекоммуникаций, информационных технологий, продуктов и услуг;

растет парк ЭВМ, ускоренными темпами идет развитие систем и средств телекоммуникации;

в значительной степени информатизированы многие отрасли хозяйства, банковская сфера и сфера государственного управления;

в общественном мнении складывается понимание актуальности задачи перехода к информационному обществу;

Россия является частью мирового политического и экономического сообщества.

В 1995 г. была разработана и Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1994г. № 1390 "О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации".

В Концепции содержится ряд существенных выводов, которые не потеряли своей актуальности и сегодня, например:

возможность доступа к информации, как правило, ограничивается ее ведомственной принадлежностью и обусловлена зачастую должностным положением и социальным статусом потребителя;

большинство населения получает информацию в традиционном виде - печатные издания, радио, телевидение;

информационные услуги, ресурсы и программные продукты (информационный потенциал) распространены по территории России крайне неравномерно, причем в основном ими обеспечены центральные области. Именно поэтому требует скорейшего решения задача выравнивания информационного потенциала.

Указанные проблемы, по мнению разработчиков Концепции, можно решить только путем формирования единого информационного пространства России.

Здесь же дается определение единого информационного пространства (ЕИП), под которым понимается «совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей».

То есть, ЕИП – это система организационно и методически увязанных, синхронизированных во времени национальных информационных ресурсов всех видов собственности в области социально-экономической, правовой, научно-технической, банковской, экологической и другой информации⁶.

В документе выделяется политико-экономический аспект формирования единого информационного пространства России, который заключается в преодолении информационного монополизма управленческих и коммерческих структур на открытые информационные ресурсы.

Переход от закрытости информации к ее открытости не возможен без юридической поддержки. В Концепции подчеркивается, что именно правовое сопровождение открытости государственных информационных ресурсов является необходимой предпосылкой обеспечения интеграции единого информационного пространства России с европейским и мировым информационным пространством.

Концепция нацеливает на развитие собственной российской информационной индустрии:

создание современных отечественных информационных технологий и производственных мощностей для их реализации;

модернизация отечественного производства систем и средств связи, телекоммуникационных сетей;

содействие внедрению информационных технологий, используемых в зарубежных информационных системах национального и транснационального масштаба (ЭДИФАКТ, СВИФТ, CALS, РАСИПО и др.);

подготовка квалифицированных кадров для работы в области информатизации.

Отечественная информационная индустрия должна развиваться с учетом мировых достижений в области информационных технологий и средств телекоммуникационного обмена. Это позволит России выйти на мировой уровень технического развития.

В едином информационном пространстве законодательство должно быть направлено на обеспечение:

соблюдения конституционного права каждого "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (п.4 ст.29 Конституции Российской Федерации), в частности, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;

возможностей контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти;

защиту авторского права и права имущественной собственности на и информационные ресурсы, информационные технологии и средства их обеспечения;

формирования и использования информационных ресурсов в условиях равенства всех форм собственности, путем создания информационного рынка и конкурентной среды, проведения государственной антимонопольной политики;

ответственности субъектов единого информационного пространства за правонарушения при формировании информационных ресурсов и их использовании, в частности, персональной ответственности руководителей органов государственной власти за качество формирования государственных информационных ресурсов и доступа к ним;

согласованности решений органов государственной власти в области создания и использования единого информационного пространства;

тесного информационного взаимодействия со странами-членами СНГ и активного информационного обмена в системе международного сотрудничества;

информационной безопасности.

Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р) детализирует президентскую Программу "Правовая информация органов государственной власти Российской Федерации", выделяя новые направления и ставя новые задачи.

Основной целью Концепции провозглашается использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти для повышения эффективности механизмов государственного управления на основе создания общей информационно-технологической инфраструктуры, включающей государственные информационные системы и ресурсы, а также средства, обеспечивающие их функционирование, взаимодействие между собой, населением и организациями в рамках предоставления государственных услуг.

Проще говоря, речь идет о создании так называемого "электронного правительства".

В результате реализации настоящей Концепции до 2010 года ожидается:

утверждение основных стандартов использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;

внедрение информационных технологий, обеспечивающих для федеральных органов государственной власти возможность интерактивного информационного обслуживания граждан и организаций;

подключение федеральных органов государственной власти и их территориальных управлений к единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуре, формируемой для государственных нужд;

интеграция ведомственных информационных систем в рамках общего информационного пространства, обеспечение эффективного и защищенного информационного обмена и электронного взаимодействия федеральных органов государственной власти между собой, с населением и организациями;

внедрение систем электронного документооборота с использованием электронной цифровой подписи в федеральных органах государственной власти, в том числе и на межведомственном уровне;

внедрение в федеральных органах государственной власти и их территориальных подразделениях комплексных информационных систем управления кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами;

повышение квалификации пользователей и обслуживающего персонала по использованию информационных технологий;

формирование основных государственных информационных ресурсов, а также обеспечение доступа к ним на межведомственном уровне;

обеспечение поэтапного перевода открытой архивной информации федеральных органов государственной власти в электронный вид;

обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти;

обеспечение основных потребностей федеральных органов государственной власти в компьютерах, серверах, периферийном оборудовании, локальных сетях, компьютеризированной телефонии, а также в базовом и прикладном лицензионном программном обеспечении;

применение сети Интернет в деятельности федеральных органов государственной власти;

увеличение доли программных продуктов отечественного производства, используемых в деятельности федеральных органов государственной власти.

Безусловно, на федеральном уровне наблюдается значительное продвижение в выполнении поставленных задач.

Неравномерно, эпизодически, в непредусмотренных объемах, но все же финансируется Федеральная целевая программа «Электронная Россия». Минэкономразвития РФ намеревается в конце нынешнего года внести на рассмотрение в Правительство России Концепцию электронного государства. Ее суть состоит в том, чтобы реформировать государственные системы учета с использованием возможностей ИКТ, раскрыть для граждан всю несекретную информацию государства. Для контроля за этими процессами предполагается ввести информационный аудит, оптимизировать госуправление на основе принципов подотчетности, прозрачности и оперативности. Концепция предусматривает непосредственный доступ граждан, компаний и государственных служащих к правительственной, правовой и другой актуальной информации на основе формирования и использования объединенных государственных информационных ресурсов.

По мере компьютеризации местных органов власти российскому гражданину достаточно будет зайти на сайт соответствующей организации и сделать запрос, чтобы получить необходимый ему документ: справку, лицензию, копию и т.д.

Минэкономразвития РФ предполагает сделать доступ к информации дешевым, быстрым, всеобщим.

Уже сейчас во многих субъектах Российской Федерации действует система «одного окна», внедряются другие технологии «электронного правительства» (особенно они развиты в г.Москве). Речь идет о том, чтобы эта практика была распространена на все уровни и ветви власти в России.

Концепция призвана решить еще одну серьезную проблему: используемые в существующих информационно-правовых системах информационные технологии в субъектах Российской Федерации часто просто не согласованы с федеральными и между собой, а качество телекоммуникационных услуг просто неудовлетворительно.

Естественно, что это существенным образом затрудняет взаимодействие органов государственной власти всех уровней. Отражается подобная ситуация и на специфике российской системы правовой информации, вызывая дополнительные трудности по ее формированию и распространению, а также непредвиденные затраты.

В то же время открытость, доступность информации не снимает проблему информационной безопасности. Развитие информационного обмена, услуг, реалии международных отношений, жесточайшая конкуренция в борьбе за сферы экономического и политического влияния потребовали четкого и детального регулирования правоотношений в этой сфере. Причем задача государства - сформировать оптимальный режим правового регулирования для сохранения баланса публичных и частных интересов, для обеспечения жесткого и надежного режима защиты определенной информации в сочетании с неприкосновенностью законных прав и интересов граждан.

Некоторые правовые аспекты информационной безопасности содержатся в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 10.01.2000 г.), а также в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, и в конкретизирующей ее Основных направлениях нормативного правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, одобренных на заседании Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по информационной безопасности (27 ноября 2001 г.). Данные документы создают концептуальную основу для комплексного и взаимоувязанного развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности.

В Доктрине впервые дана официальная оценка значимости и системной сущности информации: «Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации.

Под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства».

Доктрина служит основой для решения многих организационных политико-правовых задач в информационной сфере - таких, как:

формирование государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;

подготовка предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;

совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации;

установление ответственности должностных лиц, юридических лиц и граждан за соблюдение требований информационной безопасности;

развитие и совершенствование государственной системы защиты информации и системы защиты государственной тайны;

создание единой системы подготовки кадров в области информационной безопасности и информационных технологий.

В разделе 4 Доктрины, посвященном состоянию информационной безопасности в нашей стране и основным задачам по ее обеспечению, отмечается: "Ухудшается ситуация с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну". И это несмотря на то, что за прошедшие годы в стране произошла трансформация института государственной тайны из аморфного набора подзаконных актов, в подавляющем большинстве носивших закрытый характер, в достаточно стройный правовой институт, важную часть российской правовой системы.

Новый виток технологических успехов в информатике, наряду с открывающимися прогрессивными возможностями, рождает и новые угрозы безопасности.

Успешному решению проблем информационной безопасности Российской Федерации способствует действующая государственная система защиты информации, государственной тайны, системы лицензирования деятельности в области защиты государственной тайны и сертификации средств защиты информации. В первую очередь это касается органов исполнительно власти, связанных с управлением важнейшими отраслями народного хозяйства, от которых зависит устойчивость экономического развития и уровень национальной безопасности страны.

Вместе с тем, в целях развития и совершенствования нормативного правового регулирования защиты информации необходимо провести всесторонний анализ действующего законодательства на предмет выявления противоречий, недействующих и неэффективно действующих норм (например, сравнить соотношение норм федеральных законов "Об информации, информатизации и защите информации", "Об участии в международном информационном обмене", "О связи", с новой редакцией Таможенного кодекса РФ и др.). Достаточно сказать, что, помимо базовых законов, термин "государственная тайна" упоминается более чем в 100 федеральных законах и более чем в 400 подзаконных актах. Речь, в частности, идет о правовом режиме документированной информации с ограниченным доступом – информации, содержащей государственную тайну и конфиденциальной информации. Многие акты приравнивают эти правовые режимы, хотя они имеют различную правовую природу и различные правовые последствия.

Основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы обеспечения информационной безопасности в стране могут быть:

разработка и принятие программы законотворческой деятельности в области обеспечения прав на информацию и информационную безопасность;

создание правовых основ для развития государственной системы защиты информации, процессов формирования и использования информационных ресурсов Российской Федерации в органах исполнительной власти федерального уровня, субъектах Российской Федерации и в регионах.

Создание такой системы обеспечит сохранение национальных информационных ресурсов России и обеспечит ее равноправное вхождение в мировое информационное сообщество.

С этой целью необходимо правовое закрепление:

порядка формирования информационных ресурсов Российской Федерации;

перемещения информационных ресурсов и информационных технологий через таможенную границу Российской Федерации;

ответственности за неправомерное использование информационных ресурсов, составляющих национальное достояние, наносящих ущерб в промышленной, научно-технической и оборонной сфере или ущемляющих конституционные права граждан Российской Федерации;

порядка проведения официальной регистрации, экспертизы, сертификации и оценки информационных ресурсов, особенно ресурсов научно-технической информации и объектов интеллектуальной собственности;

прав и обязанностей субъектов, ответственных за сбор, обработку и предоставление доступа к государственным информационным ресурсам;

разрешения правовыми методами проблем обеспечения сохранности так называемого цифрового наследия в научно-технической, общественной и культурной сфере;

создание нормативно-правовой базы для развития системы страхования информационных рисков, направленных на гарантированное обеспечение страховой защиты интересов субъектов информационного рынка. Базовыми для этого могут стать правовые акты, регламентирующие вопросы защиты и страхования информационных ресурсов.

Кроме того, принятые более десяти лет назад основополагающие законодательные акты, регулирующие данную сферу, уже не отвечают современному состоянию общественных отношений, по отдельным вопросам вступают в противоречие с более поздними законодательными актами.

Так, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" дал правовую квалификацию многим новейшим (и ставшим в XXI в. основными) общественным отношениям в информационной сфере. Законом было введено такое понятие, как «государственные информационные ресурсы», подчеркнуты их открытость и общедоступность для пользователей. А на органы государственной власти возложена обязанность и ответственность за сбор, хранение и предоставление гражданам социально и экономически значимой информации по самым различным направлениям.

В то же время резкое снижение доли государственных информационных ресурсов, изменение их статуса не нашли отражения в Законе.

С целью создания условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства был принят Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене». К сожалению, по мнению многих специалистов, этот Закон практически не работает, в том числе из-за плохой согласованности с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации».

За прошедшее десятилетие современное информационное общество пополнилось такими новыми понятиями, как – «право на информацию», «Интернет», «правовая информатизация», «электронные: государство, правительство, средства массовой информации, торговля, документ, подпись, медицина и т.д.», «распространение печатной продукции и книгоиздательство», «защита прав журналистов», «информационная безопасность» и др., которые не в полной мере, а иногда и вообще не урегулированы законодательно.

Кроме того, действующие правовые документы необходимо гармонизировать с международными правовыми актами в сфере информационно-коммуникационных технологий. Это особенно важно в рамках предстоящего вступления России в ВТО, чтобы оказаться равноправным участником этой организации. С этой целью стоит еще раз обратиться к уже принятым международным актам с точки зрения целесообразности степени участия в них или ратификации Россией (имеются в виду Конвенция об информационном и правовом сотрудничестве, касающимся «информационных общественных услуг» (Москва, 4 августа 2001 г.); Окинавская хартия глобального информационного общества (Окинава, 22 июля 2000 г.)

На Всемирной встрече по вопросам информационного общества в декабре 2003 г. в Женеве были согласованы и определены приоритеты и вектор развития законодательства в данной сфере в контексте глобальных процессов. При этом установлены критерии становления информационного общества:

возможность для каждого гражданина создавать информацию и знания, иметь к ним доступ;

пользоваться и обмениваться информацией с тем, чтобы отдельные лица, общины и народы в полной мере могли реализовать свой потенциал;

использовать информацию и информационный обмен для устойчивого развития своих государств и повышения качества личной жизни на основе целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций.

План действий, принятый на Всемирной встрече, предусматривает, что к 2005 году все страны должны разработать национальные электронные стратегии. Ведущая роль в этом процессе отводится органам государственного управления. Гражданское общество призвано наладить диалог с органами государственного управления, сыграть важную консультативную роль в формировании национальных электронных стратегий.

Ключевым принципом построения открытого информационного общества названо укрепление доверия и безопасности при использовании ИКТ. При этом различается информационная безопасность и безопасность сетей. Вместе с защитой неприкосновенности частной жизни и прав потребителей они призваны составить основу для доверия со стороны пользователей ИКТ.

На Всемирной встрече был поднят вопрос о необходимости формирования, развития и внедрения глобальной культуры кибербезопасности в сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами и компетентными международными организациями. Это означает деятельность, направленную на предотвращение возможности использования ИКТ в целях, которые несовместимы с задачами обеспечения международной стабильности и безопасности и способны оказать отрицательное воздействие на целостность государственных инфраструктур, нанося ущерб их безопасности, включая предотвращение использования информационных ресурсов и технологий в преступных и террористических целях.

Одним из элементов благоприятной среды для формирования и существования информационного общества названо верховенство права.

Поэтому необходимо обновление действующей правовой базы и принятие целого ряда новых законов, которые позволят создать условия для дальнейшего развития ИКТ. Это проекты федеральных законов «Об информации, информатизации и защите информации» (новая редакция), «О праве на информацию», «Об информации персонального характера», законы об особых экономических зонах, законодательство в части выработки правовых механизмов деятельности технопарков, защиты интеллектуальной собственности.

В Комитете Государственной Думы по информационной политике сейчас находятся на рассмотрении такие законопроекты, как: «О документировании информации и документообороте», «Об электронной медицине», «Об электронной торговле», «Об электронном документе» и др. Их принятие в той редакции, которая бы соответствовала общемировым тенденциям и национальным интересам России, могло бы продвинуть наше государство в построении информационного общества, во вхождении его в единое мировое информационное пространство.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: