Теория государственного устройства

При подготовке вопроса следует изучить теоретические подходы к определению понятия «государственное устройство». Термин в литературе используется в двух смыслах: в широком – как понятие, охватывающее круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройство всего государства (социально-экономической и политической основы государства, основы правового статуса граждан, территориального устройства государства, системы государственных органов); в узком - для характеристики территориальной организации государственной власти (вопросы внутреннего деления территории государства на составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями)[148]. С.А. Авакьян понимает под государственным устройством внутреннюю структуру государства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, их взаимоотношения и предлагает рассматривать государственное устройство как в статике (в плане конституционно-правового закрепления), так и в динамике (как практику государственного строительства)[149]. А.В. Малько определяет форму государственного устройства как элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения органов государства с органами его составных частей[150].

По форме государственного устройства государства делятся на простые (унитарные) и сложные (империи, федерации и конфедерации). С точки зрения распределения власти в центре и на местах основными являются федеративная и унитарная. Унитарное государство – это простое, единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц (области, города, районы и т.д.), не обладающих признаками государственного суверенитета. Его существование зависит от воли унитарного центра[151]. Иногда унитарное государство предоставляет своим территориям статус автономий, расширяя его права по сравнению с обычными административно-территориальными единицами. Как и субъекты федерации, автономии (области, республики) часто наделяются признаками государственности (не только административной, но и определённой политической самостоятельностью). Студентам нужно раскрыть статус автономий, привести примеры, рассмотреть причины их создания, а также определить фактический статус РСФСР и СССР.

В государственно-правовой науке федерация (от латинского foederatio - «объединение, союз») трактуется как форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью; «единое союзное государство, созданное на основе добровольного объединения государств и национальных образований»[152].

Затем необходимо изучить теоретические подходы к определению федерации (С.А. Авакьян, В.Е. Чиркин, М.В. Баглай, О.Г. Румянцев и др.), учитывая доминирующее мнение о том, что федерация строится на основе союза, соглашения или договора между заинтересованными государственными и подобными им образованиями[153].

В науке конституционного права федерации различают: по способу правового регулирования (договорные, конституционно-договорные и конституционные); исходя из соотношения статуса субъектов и их отношений с центром (симметричные и ассиметричные); по характеру взаимоотношений федерации с субъектами (централизованные и децентрализованные); по степени централизации (интеграционные и деволюционные); по способу распределения компетенции (дуалистические, кооперативного федерализма) и др. Студентам нужно определить особенности таких федераций и привести примеры.

Затем необходимо сравнить понятия «федерация» и «федерализм, выявив общее и частное, учитывая при этом, создатели общей теории федерализма усматривали в нем демократическую форму государственного устройства, обеспечивающего совместное решение вопросов жизнедеятельности образующих единое государство субъектов, поддержание мира между членами федерации, преодоление конфликтов между ними и центральной властью, гарантирующего права и свободы человека и гражданина. В соответствии с этой концепцией формировались названные понятия, научное значение которых с определенными различиями дается в работах отечественных и зарубежных ученых и словарях. В них федерализм рассматривается как одна из форм государства с утвержденной системой главных принципов организации и функционирования. Федерация - тип реальной государственной организации, соответствующей всем принципам федерализма и являющейся воплощением его философии. Иначе говоря, федерализм отражает теорию специфичной формы государственного устройства, а федерация - реальный институциональный механизм ее создания и функционирования[154]. Таким образом, если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой формой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма.

Студентам рекомендуется сделать сравнительный анализ признаков унитарных и федеративных государств и привести примеры, а также различных моделей федерализма («американский федерализм», «канадский федерализм», «российский федерализм») с характерными признаками и принципами.

2. Государственное устройство РФ: понятие, принципы, особенности

При подготовке вопроса следует исходить из того, что Конституция РФ рассматривает федерацию в России не только как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя. Федерализм в России является, по мнению Е.И. Козловой, государственной организацией национальных отношений[155]. Аналогичную позицию высказывает и Д.Л. Златопольский: «главная цель создания РФ состояла в том, чтобы она стала государственным средством разрешения национального вопроса»[156].

Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных её демократической сущностью, которые являются исходными началами территориального устройства самой Федерации и её субъектов (ст. 5 Конституции): государственная целостность; равноправие и самоопределение народов; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами федерации; равноправие субъектов. С.А. Авакьяна, к принципам относит принцип построения РФ на сочетании национально-территориального и территориального начал[157]. Принципы государственного устройства России взаимосвязаны, они способствуют успешному государственному строительству в нашей стране.

На основе классификации федераций рекомендуется определить Россию по способу правового регулирования; исходя из соотношения статуса субъектов; по характеру взаимоотношений между федерацией и субъектами; по степени централизации; по способу распределения компетенции и др.). Поскольку по этому вопросу нет единого мнения ученых, студенты должны высказать свою обоснованную позицию по этой проблеме.

3. Модель федеративного устройства России: история и современность

При изучении вопроса следует учесть, что в своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа: 1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 гг.); 3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года. Российская Социалистическая Республика в 1918 г. была провозглашена федеративным государством, до этого была унитарным. Затем следует остановиться на некоторых аспектах данной проблемы:

1) РСФСР относительно недолго была самостоятельным государством: в 1922 г. РСФСР, Украина, Белоруссия и Закавказская республика создали СССР. С этого времени и многие десятилетия РСФСР развивалось лишь как одна из союзных республик в составе Союза ССР, подпав под опеку не только государственных, но прежде всего партийных органов.

2) Роль СССР в развитие союзных республик (в том числе и РСФСР): вхождение России в состав другого государства, утеря ею суверенитета затормозили её развитие как реальной жизнеспособной федерации. Сложная, многоуровневая система организации власти в СССР отдавала крайне мало места для самостоятельности РСФСР[158].

3) Несмотря на наличие слова «федеративная» в названии, в тот период практически отсутствовали юридические признаки федерации, поскольку все они были перенесены на уровень Союза. Не было даже ясности, кто субъекты федерации и как разграничиваются полномочия между ними.

4) Постепенное приобретение РСФСР признаков федерации: а) избрание Совета народных депутатов РСФСР по территориальным и национально-территориальным округам; б) преобразование Верховного Совета РСФСР в постоянно действующий двухпалатный орган (1989 г.).

5) В 90-х гг. укрепляется положение России в составе СССР, после прекращения существования которого, она приобретает характер независимого государства (Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» (12.06.1990 г., О денонсации Договора об образовании СССР от 12.12.1991 г.).)

6) В 1992 г. в России сформировалась принципиально новая модель федеративного устройства: ее субъекты созданы как по национально-территориальному, так и территориальному принципу. 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был включен в качестве составной части в Конституцию РФ, что явилось началом современного этапа развития федеративного устройства России.

Долгое время в РСФСР не было ясности – кто же субъекты РСФСР как федеративного государства: бесспорно, ими были автономные республики; субъектами РФ стали считать автономные единицы области (из пяти четыре преобразованы в республики: Адыгейская; Карачаево-Черкесская; Горно-Алтайская; Хакасская) и автономные округа. Затем возникла идея считать субъектами крупные территориальные единицы (края, области и города федерального значения). Таким образом, субъектами РФ были провозглашены: республики (государства); национально-территориальные (автономные) и территориальные образования.

Рассматривая вопрос о современной модели федерации в Рос­сии, следует принять во внимание то, что это конституционная федерация, поскольку первостепенную роль в ре­гулировании федеративных отношений играют Конституция РФ и федеральные законы.

4. Предметы ведения и полномочий: понятие, содержание