ТОР 5 статей: Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы КАТЕГОРИИ:
|
Факторы, определившие историю государства всеобщего благосостояния в XX столетииЭ. Бриггс рассматривает феномен государства всеобщего благосостояния в исторической перспективе. Он задается вопросом, почему государство, в отличие от прочих агентов социальной политики, берет на себя основную ответственность за решение социальных проблем? Ответ на этот вопрос далеко не прост, и, согласно исследователю, чтобы найти его решение, нужно углубиться в историю. На основе проведенного анализа Бриггс выделил пять факторов, которые определили судьбу государства всеобщего благосостояния в XX столетии. Во-первых, общее изменение отношения к бедности, которое сделало Закон о бедных XIX в. неприменимым в демократических обществах. Во-вторых, изучение бедности в рамках широкомасштабных социальных обследований обусловило не- 48 3.1. Факторы, определившие историю государства... обходимость проведения социальной политики. В-третьих, была выявлена тесная связь между политикой благосостояния и решением проблем занятости. В-четвертых, развитие теории благосостояния и связанных с ней учений. И, в-пятых, воздействие рабочего движения на содержание и характер законодательства всеобщего благосостояния1. Первые два фактора Бриггс рассматривает во взаимосвязи. Исследования британских социологов-эмпириков, филантропов, таких как Ч. Бут, Б.С. Роунтри и др., показали, что большое количество бедных людей были бедны не по своей вине, а из-за противоречий рыночной системы. Бенджамин Сибом Роунтри одним из первых провел различия между «первичной» и «вторичной» бедностью, он был сторонником политики благосостояния, которая простирается от пенсий по старости до денежных пособий семьям, от обеспечения граждан жильем со стороны государства до контролирования условий труда на фабриках. Проекты, которые он пытался воплотить в разные периоды своей жизни, стали основными составляющими государства всеобщего благосостояния. Программы Роунтри не были социалистическими, и на протяжении всей жизни он оставался либералом. Основной принцип его либерализма: общество не может позволить себе «расточительства», индивидуального и социального. При этом Роунтри признавал, что корни бедности лежат не в индивидуальной безответственности или неспособности выбраться из нищеты, а в ошибочной социальной установке. Бедность — это не вина бедных: это вина общества. Обществу следует что-то делать с бедностью исходя из ее размеров, охвата (Роунтри обращает внимание на цикличный характер бедности в семьях), ответвлений и последствий2. Исследования бедности в последней четверти XIX столетия проводились не только в Великобритании, но и в других странах Европы и в США. Ограничения систематической благотворительности были замечены во многих странах. В Великобритании и Швеции (двух странах с яркой историей благосостояния) почти одновременно шли жестокие споры о законах о бедных. В Швеции Закон о помощи бедным 1871 г. был раскритикован Швед- 49 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... ской ассоциацией оказания помощи бедным, которая была сформирована во время проведения Общего шведского конгресса по Закону о бедных 1906 г. Годом позднее правительство создало комитет для подготовки нового законопроекта о помощи бедным. В Великобритании в 1905 г. была назначена Королевская комиссия по законам о бедных. В ходе ее работы были рассмотрены основные проблемы и необходимые мероприятия социальной политики и социального контроля. Хотя новое законодательство довольно медленно внедрялось в обеих странах, было принято множество сопутствующих законов, а также осознана потребность в так называемом «установленном минимуме цивилизованной жизни». Главным препятствием для принятия этого минимума была «вынужденная массовая безработица» (третий фактор из пяти определивших судьбу государства всеобщего благосостояния в XX столетии), с которой столкнулись европейские страны. Это был феномен мирового масштаба, который исказил законы о бедных и системы социальных услуг в большинстве стран. В Великобритании — первой стране, где было введено страхование на случай безработицы в виде компенсации (1911, значительно расширено в 1920), — система оказания помощи рухнула в условиях Великой депрессии 1929-1933 гг. Страховые выплаты, связанные со взносами, были строго ограничены, проходили активные дебаты о том, какие средства применять в этой ситуации, что выявляло крайние различия между социалистами и их оппонентами. В Европе вводились расширенные схемы оказания помощи безработным. Помощь осуществлялась либо по страховке (так, Швеция ввела в 1934 г. страхование по безработице, субсидируемое государством), либо в виде пособий. Использовалась практика общественных работ, обеспечиваемых государством. Эти программы проводились в США и Канаде. В Новой Зеландии государство также принимало участие в организации социального обеспечения (после возвращения правительства лейбористов в 1935 г.). Акт об общественной безопасности 1938 г. включал список услуг здравоохранения, пенсионных пособий, которые рассматривались как смелый эксперимент. По отзывам Международной организации труда, новозеландский акт 1938 г. «больше, 50 3.1. Факторы, определившие историю государства... чем любой другой закон, имел направленное практическое значение для защищенности общества и глубоко повлиял на ход составления законодательства в других странах»3. Законодательная деятельность, связанная с проблемами социальной защищенности, поднимала множество важных вопросов: например, каковы отношения между «негативной» социальной и «позитивной» экономической политикой, какова сущность и степень ответственности государства? Четвертый и пятый факторы также связаны между собой. Во всех развитых индустриальных странах происходило движение в сторону так называемого «индустриального улучшения». Оно сопровождалось появлением учений о «человеческих отношениях», «менеджменте благосостояния», промышленной и трудовой психологии. Эта «управленческая революция», согласно Бриггсу, ускорила тенденции создания «капитализма благосостояния»4. Что же касается пятого фактора (воздействие рабочего движения на содержание и характер законодательства всеобщего благосостояния), Бриггс пишет, что понятие «благосостояние» далеко не сразу стало восприниматься так, как оно воспринимается сейчас в контексте определенного типа государства. Это слово (благосостояние), скорее всего, вызывало возмущение среди рабочих. В рамках государственных схем решения социальных вопросов в таких странах, как, например, Франция и Италия, обязательные социальные расходы (например, процент от заработной платы, подлежащей обложению налогом) остаются основным источником затрат на благосостояние. В Великобритании правительство считается наиболее эффективным институтом для управления программами, гарантирующими получение заработной платы или обеспечение услуг. В Соединенных Штатах Америки скорее не от государства, а от бизнеса ожидается обеспечение населения сетью услуг благосостояния. Общество в США склонно искать способ организовать обеспечение услугами с наименьшим вовлечением государства. Обращение к государственному вмешательству в любом случае обусловлено необходимостью обеспечить права граждан как на равенство, так и на защищенность. В течение периода между двумя мировыми войнами, когда экономические и социальные 51 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... условия были очень тяжелыми, требовались меры по обеспечению благосостояния, и они принимались в соответствии с различными положениями о регулировании и управлении5. Итак, Вторая мировая война, согласно Бриггсу, побудила перейти от «минимума» к «оптимуму» в обеспечении социальных услуг. Немецкий исследователь И. Альбер выделяет пять этапов развития государства благосостояния в Западной Европе: 1-й этап — предыстория (1600—1800). Центральная идея «государства благосостояния» — политический контроль над бедными; 2-й этап — начало (1800-1914). Центральная идея — введение социального страхования для интегрированных рабочих, объединенных в профсоюзы; 3-й этап — расширение (1918-1960). Главная цель — предоставление социальных услуг как элемент гражданства; 4-й этап — ускорение (1960-1975). Главная цель — улучшение качества жизни; 5-й этап — замедление (1975 - н.в.). Происходит смешение государственной, ассоциативной и частной ответственности6. На первом этапе были приняты законы о бедных, причем пособия по бедности выплачивались ограниченному кругу лиц и только в безвыходных случаях: получение таких пособий считалось крайне унизительным. Бедность воспринималась как результат безответственности и неспособности самого человека устроить свою судьбу. В конце XIX в. в ряде стран были приняты программы социального страхования, предприняты попытки решения проблемы нищеты не отдельного человека, а определенных категорий населения. В Германии в 1883—1889 гг. О. фон Бисмарк впервые в истории учредил систему компенсации потери заработка вследствие болезни, трудовых увечий, инвалидности, естественного износа рабочей силы в связи с достижением преклонного возраста посредством обязательного для всех рабочих промышленности социального страхования, которое финансировалось за счет взносов предпринимателей, рабочих, а также государственных субсидий. \ \ 52 3.1. Факторы, определившие историю государства... В 1906-1914 гг. в Великобритании были проведены социальные реформы, равные по значимости реформам Бисмарка. В 1908-1911 гг. введено государственное социальное страхование по болезни, старости, инвалидности и впервые в капиталистических странах — по безработице для некоторых отраслей промышленности. В центре внимания оставалась проблема сохранения общественного порядка. Программы социальной помощи имели выборочный характер. Главная цель состояла в интегрировании рабочего класса в капиталистическую экономику и государственную систему. Объем расходов по программам социальной помощи во всех европейских странах был ниже 5% ВНП7. Длительный этап развития представлений о правах человека (до 1917 г.), который можно в целом именовать либеральным, сменился новым, в котором появляются социалистические идеи. Период осознания того, что дикая эксплуатация при неконтролируемой конкуренции может привести к серьезным катаклизмам, продлился до времени Великой депрессии 1929—1933 гг. Программы социального страхования, принятые после кризиса почти во всех развитых странах, охватывали не только рабочих и служащих, но и лиц свободных профессий. Возросли расходы на медицинскую помощь и образование, а также на строительство дешевого жилья. Предоставление услуг по всем этим программам стало рассматриваться как один из элементов гражданских прав. Произошло увеличение объема расходов на социальные программы. Перелом в социальной политике западных стран обозначился в 1940-е годы. Пришло понимание необходимости последовательной системы социального обслуживания, которая смогла бы гарантировать достаточно высокий уровень жизни всем гражданам. В годы Второй мировой войны был принят ряд документов, повлиявших на развитие теории и практики социального государства: Атлантическая хартия, Филадельфийская декларация Международной организации труда и доклад У. Бевериджа, представленный правительству Великобритании в 1942 г. Их появление было обусловлено потребностью в «социальном мире» в годы войны и после ее окончания. Эти документы рассматривались в качестве базы для социальной деятельности государства в послевоенный период в целях предотвращения социальных катаклизмов. 53 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... Атлантическая хартия 1941 г. содержала указания на необходимость сотрудничества между странами и для достижения более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня и социального обеспечения. В Филадельфийской декларации 1944г. сформулированы требования полной занятости, введения минимума заработной платы, принятия всемирных программ социального обеспечения и распространения их на всех нуждающихся, улучшения условий труда. В докладе У. Бевериджа «Полная занятость в свободном обществе», с которым он выступил в английском парламенте в 1942 г., изложены основные принципы, на которых необходимо строить государство благосостояния: общедоступность и адекватность; граждане должны «от колыбели до могилы» находиться под защитой государства и иметь гарантированный уровень дохода, необходимый для поддержания жизни в случае потери дохода, старости, болезни и т.п. и основанный на обязательных отчислениях от заработной платы. Гражданам предоставлялось право обеспечивать себе более высокий доход с помощью иных (помимо социального) видов страхования8. Исходя из рекомендаций Бевериджа, лейбористское правительство на протяжении 1944—1948 гг. приняло ряд законодательных актов, на основе которых возникла единая система социального обеспечения, охватившая все население. Была создана институциональная структура современного государства благосостояния. Создание всеобъемлющей системы социального обслуживания в Великобритании и других развитых странах было продиктовано экономическими и социальными потребностями усложнившегося индустриального общества, давлением народных масс, политическими расчетами правящих кругов. В 1950—1960-е годы модель государства благосостояния становится господствующим типом западной социальной политики. Характерным примером построения такой модели является развитие экономики послевоенной Западной Германии9. Итак, становлению государства всеобщего благосостояния способствовали различные социальные, экономические и политические факторы. Государство всеобщего благосостояния и как концепция, и как политическая система прошло длительный путь развития. Однако целостное теоретическое обоснование и 54 3.2. Концептуальные истоки политики государства... реальное воплощение эта концепция обретает во второй половине XX столетия, о чем и пойдет речь в последующих параграфах. 3.2 Концептуальные истоки политики государства всеобщего благосостояния Великобритания и план социального обеспечения У. Бевериджа Из истории вопроса Великобританию часто называют первопроходцем в области теории и практики социального реформирования. Английский исследователь С. Миллер утверждает, что именно с возникновением индустриального общества (с его высокой концентрацией городского населения, развитием усовершенствованных транспортных средств, потребностью в образованной рабочей силе и с национализированной политической и административной системой — наряду с проблемами быстрых темпов роста и расколом традиционных семейных и общинных систем социальной поддержки и социального контроля) государство, которое к тому моменту было британским, обрело либо способность, либо склонность к развитию сферы современной социальной политики и институтов10. Страна встретила XIX в. множеством серьезных и требующих срочного решения социальных проблем, связанных со стремительной урбанизацией, ростом городского населения и т. д. Социальные проблемы решались нелегко. Попытки Эдвина Чедвика и его соратников по реформам основать институты помощи бедным, а также институты контроля над ними наткнулись на резкое сопротивление тех, кому пришлось бы платить за это посредством налогов на доход с недвижимого имущества. С подобным противостоянием столкнулись и реформы здравоохранения и образования". Великобритания постепенно расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования. Закон о 55 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... 3.2. Концептуальные истоки политики государства... всеобщем начальном образовании был принят в 1870 г. Эта общественная сфера также была развита и расширена в годы перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстрировала все преимущества образования для рабочих. По мнению британцев, никто не сделал больше для утверждения основ «государства благосостояния» в Великобритании, чем Дэвид Ллойд Джордж, неоднократно занимавший пост премьер-министра страны. Англичане помнят его как автора Закона о пенсиях по старости, принятого в 1908 г., — первого шага в создании системы социальной помощи; для реализации этого закона в 1909 г. было введено прогрессивное налогообложение. По инициативе Ллойд Джорджа в 1911 г. был принят «Билль о национальном страховании», в котором предусматривалось наряду с другими видами страхование по безработице. В отличие от системы страхования Бисмарка в Германии, данный закон предусматривал более значительный финансовый вклад со стороны государства. По мнению английского политолога Дж. Григга, Ллойд Джордж был истинным основателем социального государства в Англии12. К началу Первой мировой войны Великобритания обладала обширным штатом чиновников на местном и центральном уровнях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областями обороны и охраны правопорядка и затрагивала социальное обеспечение (включая предоставление жилья), образование, а также промышленность и торговлю. Война 1914-1918 гг. усилила тенденцию государственного участия в решении социальных проблем, но эта деятельность была приостановлена в связи с осложнением послевоенной экономической обстановки в стране. К 1939 г. — началу Второй мировой войны — в Великобритании оставалось значительное число нерешенных социальных проблем13. В XX в. идеи социального реформаторства в Англии развивали Р. Тоуни, У. Беверидж, Т.Х. Маршалл, Р. Титмасс. Ричард Тоуни, один из идеологов английского лейборизма, занимавшийся проблемами социального равенства, опирался на англиканские убеждения, в основе которых лежит христианский идеализм. Тоуни считал, что привилегии господствующего класса невозможно оправдать, так как они порождены произвольными различиями, опирающимися на приобретенное или унаследо- ванное богатство. Такие различия, согласно Тоуни, означают отрицание истины, что все люди в равной степени незначительны в глазах Бога и в равной степени дети греха. Идеи Тоуни нашли выражение в его деятельности по обеспечению доступа трудящихся к образованию. Между Первой и Второй мировыми войнами Тоуни был автором программ Лейбористской партии по вопросам образования, он предложил включить общественные школы в общегосударст-ч венную систему образования, опираясь на принцип равенства всех людей в вопросах как веры, так и доступности образования. Дальнейшее развитие социальной политики в Великобритании связано с деятельностью председателя одного из комитетов, Британского парламента Уильяма Бевериджа. Беверидж Уильям Генри (Beveridge, William Henry) (1879-1963) родился в Рангпуре (Индия, ныне Бангладеш), образование получил в Англии. В начальный период учебы в Байллиол-колледже Оксфордского университета изучал астрономию, затем занялся юриспруденцией. В 1902-1909 гг., будучи научным сотрудником кафедры гражданского права одного из колледжей Оксфордского университета, увлекся экономикой и социологией. В 1905-1908 гг. — член Совета Лондона по безработице, председатель Комитета по трудоустройству безработных. В 1906-1908 гг. сотрудничал с «Morning Post», затем поступил на службу в министерство торговли, а в 1909 г. — назначен директором биржи труда и введен в правление департамента занятости. В 1916г. работал вторым секретарем в министерстве продовольствия, а спустя 3 года был назначен постоянным секретарем этого министерства. В 1919 г. возведен в рыцарское достоинство. В 1919-1937 гг. —директор Лондонской школы экономических и политических наук, в 1934—1944 гг. — председатель Постоянного комитета по страхованию от безработицы, в 1941 г. — заместитель министра в министерстве труда. С 1937 г. — член Британской академии, в 1940-1944 гг. — президент Королевского экономического общества. В июне 1941 г. назначен председателем Комитета по социальному страхованию и соответствующим службам. 1 декабря 1942 г. парламенту был представлен доклад, в котором содержался план достижения «полной занятости». В целом план Бевериджа был принят с энтузиазмом. В 1946 г. лейбористское правительство воплотило в нормативных актах 56 57 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... многие из рекомендаций этого документа. В октябре 1944 г. избран в палату общин и оставил преподавательскую работу в Оксфорде. В том же году стал одним из вице-председателей Либеральной партии, а в 1946 г. получил титул барона. В 1942 г. Беверидж подготовил документ «Социальное страхование и смежные службы»14, известный также под названием Отчета Бевериджа. Принятие этого документа стало одним из серьезных шагов на пути формирования современной социальной политики и положило начало построению социального государства и государства всеобщего благосостояния в Великобритании. Беверидж был опытным и знающим государственным деятелем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ содержал не только предложения по страхованию, но и примерный проект развития всей системы социального обеспечения в послевоенные годы. Отчет Бевериджа рассматривался его автором как часть «всеохватывающей политики социального прогресса» и предусматривал реорганизацию всей системы социального обеспечения через расширение социального страхования вплоть до охвата им почти всех граждан государства, а также через гарантию единого национального среднего дохода, которого хватало бы на скромное поддержание жизни. Ядром плана Бевериджа была тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. Предусматривались создание безвозмездной, доступной всем гражданам государственной системы здравоохранения, контроль заработной платы и цен, постепенное устранение частной собственности на средства производства и другие меры15. Приведем некоторые выдержки из указанного документа: «300. Сфера социального обеспечения. Термин "социальное обеспечение" используется здесь для обозначения обеспечения доходов, заменяющих заработки, если их поступление прерывается в связи с безработицей, недееспособностью, несчастным случаем, и выплачивающихся в виде пенсий по старости, пособий в связи с потерей кормильца, для покрытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением брака. Прежде всего обеспечивается хотя бы минимальный уровень дохода. Пре- 58 3.2. Концептуальные истоки политики государства... доставление материального обеспечения рассчитано на то, что период прерывания получения заработка не будет долгим. 301. Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только на основе следующих принципов: а) пособия на детей выплачиваются вплоть до достижения ими 15 лет, для учащихся — 16 лет; б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества; в) сохранение рабочих мест, т. е. избежание массовой безработицы. 302. Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению»16. Собственно уже эти три параграфа дают представление о значимости данного документа. В приведенном фрагменте текста сконцентрирована основная программа реформирования социальной деятельности государства. Проект государственного вмешательства Отчет Бевериджа (наверное, самый известный документ в истории социальной политики) мгновенно привлек к себе внимание Лейбористской партии, лидеры которой присоединились к национальному правительству У. Черчилля. «К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, в том числе и полную занятость»17. ' Политика полной занятости и создание государственной системы медицинского обслуживания также фигурировали в системе социального страхования, предусмотренной Бевериджем. Одобрение им этих мер повысило влиятельность прогрессивных деятелей, которые боролись за их принятие, и разработчиков, которые симпатизировали таким идеям. 59 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... При этом проект Бевериджа был далек от существовавших социалистических моделей. Он не был эгалитарным (лишь в той мере, как и любой план, предполагавший введение государственного минимума и определенное перераспределение, необходимые для сокращения разницы между гражданами с максимальным и минимальным доходами). Это был проект государственного вмешательства, который должен был не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и т. д., но и улучшить общее благосостояние Великобритании. Более того, в нем подчеркивалось, что обязанности государства ограниченны и необходимы добровольные действия. Социальные реформы начались еще до окончания Второй мировой войны с Закона об образовании (1944) и Закона о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в решении социальных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством К. Эттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы вкратце рассмотрим далее, а также ряд менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и проч. В соответствии с Законом о государственной службе здравоохранения (1946) была сформирована почти бесплатная государственная система здравоохранения, финансировавшаяся из общих налоговых отчислений (с небольшим вкладом государственного страхования, что подчеркивало связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике служба объединяла местные власти и систему благотворительных больниц, являясь более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Государственная служба здравоохранения ставила своей целью предоставление доступного медицинского обслуживания всем гражданам. Закон о государственном страховании (1946) непосредственно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая предоставляла помощь пенсионерам, больным, безработным и людям, попавшим в другие непред- 60 3.2. Концептуальные истоки политики государства... виденные обстоятельства. Как и Закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и систематизировал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанными ранее. Закон о государственной помощи (1948) дополнял государственное страхование государственной помощью, которая задумывалась как подстраховка для тех, кого могла не учесть система пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости. Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования, даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, а вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия пыталась добиться полной занятости населения страны с целью обеспечить его благосостояние. Великобритания не была оригинальна в выборе данного курса, органично вписавшись в международное экономическое и политическое урегулирование послевоенного времени18. В речи, произнесенной в британском парламенте, Беверидж настаивал на социальном страховании как выходе (своеобразной панацее) из сложной социальной ситуации. Предложенные им рекомендации были построены на трех основных принципах: 1) опыт прошлого должен быть умело использован в разработке предложений для будущего, однако важно ориентироваться не только на привычные в прошлом интересы; 2) социальное страхование должно рассматриваться лишь как часть социальной политики, нацеленной на социальный прогресс. Оно поможет бороться с нуждой, однако остаются еще болезни, невежество и безделье; 3) социальное обеспечение должно быть достигнуто посредством сотрудничества между государством и человеком: государство отвечает за безопасность, оставляя простор для возможности и ответственности каждого индивида19. Беверидж утверждал, что борьба с нуждой требует усовершенствования государственного страхования от потери заработков. То, что (несмотря на страхование) многие безработные, боль- 61 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... ные, старые или одинокие люди не имеют адекватного дохода на пропитание согласно существующим стандартам, означает, что предлаемая страхованием помощь или недостаточна, или предоставляется на неприемлемых для людей условиях. Ни одна из довоенных страховых выплат не соответствовала прожиточному минимуму. И хотя пособия по безработице были достаточно высокими, выплаты по болезни и нетрудоспособности, пенсии по старости и для вдов были значительно ниже прожиточного минимума для кормильцев и тех, кто не имел высоких заработков. Поэтому существовавшую систему страхования надо было усовершенствовать по следующим направлениям: распространить страхование на тех, кто пока был его лишен, включить в страховку новые риски и повысить выплаты. При этом доходы необходимо регулировать как в периоды заработков, так и при их отсутствии. Если, например, платить пособие на детей только во время прерывания доходов, это приведет к тому, что многодетным семьям выгодно будет не работать. Основным методом социального страхования должно было стать обязательное социальное страхование, как государственное, так и добровольное, одной из основ которого должно быть пособие на детей. Должно быть введено обязательное медицинское обслуживание, а также осуществлены меры по предотвращению массовой безработицы. План основывался на диагностировании человеческих нужд. При этом одним из важнейших факторов должен был стать анализ процессов рождаемости и смертности. Изучение этих процессов помогло сделать два вывода: во-первых, предположить, что в будущем доля людей, ныне считаемых людьми пенсионного возраста, значительно возрастет; во-вторых, низкие показатели воспроизводства населения означали, что уже в ближайшем будущем численность населения могла заметно снизиться. Это определяло важность следующих мер: увеличение возраста выхода на пенсию, забота о детстве, поддержка материнства. Обеспечение, необходимое для людей пожилого возраста, составляет наиболее активно возрастающую долю расходов в социальном страховании. Основная идея плана состояла в том, что- 62 3.2. Концептуальные истоки политики государства... бы предоставить адекватное пенсионное обеспечение в течение ближайших 20 лет всем гражданам, включая тех, кто уже будет нуждаться в это время. Главная особенность плана социального страхования — это схема страхования на случай прерывания или прекращения заработков, а также введение специальных трат в связи с рождением, женитьбой и смертью. Схема строится на шести основных принципах: 1) общая ставка прожиточного минимума (главный фундаментальный принцип предлагаемого плана). Независимо от получаемого прежде дохода в критический момент все граждане должны иметь возможность удовлетворить базовые нужды; 2) общая тарифная ставка вкладов — подразумевает, что для обеспечения равной защиты должны быть равные вклады; 3) унификация административной ответственности, все вклады будут вноситься в единственный фонд социального страхования; 4) адекватность пособий, которые должны обеспечивать возможность существования без иных доходов; 5) всеобщность. Социальное страхование не должно оставить без внимания ни один риск, который широко распространен и угрожает всем гражданам; 6) классификация. Социальное страхование должно охватывать всех граждан, однако необходимо учитывать специфику образа жизни отдельных групп. Таким образом, план охватывал всех граждан вне зависимости от уровня доходов, но подразумевал четкую классификацию по объему обеспечения. Население было разделено на четыре основных класса трудоспособного возраста и два дополнительных: I — служащие (их нормальная занятость предполагала службу по контракту), II — «доходно» занятые (предприниматели и «независимо занятые»), III — домохозяйки (замужние женщины трудоспособного возраста), IV — незанятые люди трудоспособного возраста (значительная их доля — студенты). Два других класса составляли люди, не достигшие трудоспособного возраста (V) и перешагнувшие пенсионный порог (VI). 63 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... VI класс должен был обеспечиваться пенсией после окончания трудовой деятельности, V класс — детскими пособиями, выплачиваемыми из городской казны. Четыре других класса следовало застраховать в соответствии с особенностями их жизни и деятельности. Для представителей всех классов нужно было обеспечить медицинское обслуживание и компенсацию расходов на похороны. Каждый человек, относящийся к классам I, II и IV, должен был платить страховой взнос по единому страховому документу каждую неделю (или в иной определенный промежуток времени). Что касается представителей I класса, наниматель также должен был внести вклад, добавляя вторую печать на тот же документ и вычитая соответствующую долю из зарплаты таких служащих. Вклады различались между классами согласно получаемым доходам и были более высокими для мужчин (чтобы обеспечить класс домохозяек). Зависящий от простых условий вклада, каждый представитель I класса мог получать пособие по безработице и нетрудоспособности, пенсию по достижении соответствующего возраста, медицинское обеспечение и компенсацию расходов на похороны. Для представителей II класса были предусмотрены те же выплаты, за исключением пособия по безработице и нетрудоспособности в течение первых 13 недель после ее наступления. IVкласс обеспечивался всем, кроме выплат по безработице и нетрудоспособности. Взамен пособия по безработице представителям всех классов (за исключением I класса) предоставлялось пособие на обучение для обеспечения возможности заработать, если по каким-либо причинам прежние заработки стали невозможны. Предоставление пособий на материнство, выплаты вдовам и выплаты пенсий по возрасту обеспечивались всем женщинам, относившимся к III классу, с учетом вкладов их мужей. В дополнение к пособиям по материнству домохозяйкам, имевшим оплачиваемую работу, предоставлялся 13-недельный оплачиваемый отпуск, что позволяло им не работать до и после родов. Пособия по безработице, потере трудоспособности, пенсия по достижении пенсионного возраста (по истечении 20-летнего переходного периода) предоставлялись по одинаковой ставке независимо от предыдущего дохода. Эта ставка была призвана обес- 3.2. Концептуальные истоки политики государства... печить нормальное существование человека, что бы с ним ни случилось. Предполагалась объединенная ставка для мужа и незанятой жены; если жены нет или она получала зарплату, ставка была ниже. При отсутствии жены, но наличии детей выдавалось специальное пособие на зависимых членов семьи. Пособие по материнству для работающих женщин могло быть предоставлено по более высокой ставке, чем для безработных и нетрудоспособных. За этим исключением, пособия для мужчин и женщин были одинаковыми. Нетрудоспособность, возникшую в результате несчастного случая на производстве или болезни, предполагалось оценивать (как любую другую нетрудоспособность) в течение 13 недель; если же человек оставался нетрудоспособным по истечении этого срока, ему назначалась специальная пенсия. Пособие по безработице постоянного размера следовало выплачивать до тех пор, пока человек оставался безработным, однако в большинстве случаев подразумевалось посещение трудовых или учебных центров. Пенсии по достижении пенсионного возраста выплачивались только после прекращения трудовой деятельности. Пенсионный возраст у мужчин наступал по достижении 65, у женщин — 60 лет. Размер пенсии был тем больше, чем позднее человек прекращал трудовую деятельность. Хотя постоянные пенсии больше не гарантировались вдовам трудоспособного возраста без иждивенцев, для всех вдов предполагалась выплата временного пособия по более высокой, чем по безработице, ставке, сопровождаемого по мере необходимости пособием на обучение. Для вдов, имевших на обеспечении детей, предоставлялось дополнительное к детским пособие, адекватное необходимой на пропитание сумме. Для уже находившихся на пенсии вдов гарантировался статус-кво. Необходимое медицинское обслуживание планировалось обеспечить всем гражданам. Согласно предлагаемой схеме страхования каждый гражданин трудоспособного возраста должен был внести посильный вклад в поддержание социальной стабильности. В таком случае каждый был бы застрахован от возможной нужды. Все принципиально значимые выплаты должны были обеспечиваться человеку по необходимости долго. 65 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... Беверидж отмечал, что государство не должно считать, что с помощью выплаты пособий оно освободится от необходимости обеспечивать занятость и здоровье нации. Кроме того, государство не может устраниться от прямой помощи индивиду после проверки его средств, так как никакое страхование не сможет защитить всю нацию, кто-то всегда останется за бортом. Описанная схема страхования предполагала внесение вкладов. Отличие этой системы страхования от схемы добровольного страхования в том, что государство берет на себя заботу по определению страховых ставок и размеров выплат. Основная цель социального страхования — обеспечение минимального дохода несмотря ни на что. По этой причине государство сталкивается с некоторыми сложностями. Во-первых, минимальные человеческие потребности — вопрос дискуссионный. Кроме того, цены повышаются. Но то, что взносы и выплаты определяются государством, означает наличие у него инструмента приведения социального страхования в соответствие с новыми условиями. Обеспечение социальной безопасности в государстве — задача более сложная, чем обеспечение государственного социального страхования, и предполагает комбинирование трех методов: социального страхования для основных нужд, государственной помощи в особых случаях и добровольного страхования. Иначе говоря, хотя социальное страхование является важнейшим пунктом, оно не может и не должно быть единственным способом обеспечения социальной безопасности. По образному выражению С. Миллера, знаменитый Отчет Бевериджа выдвинул Великобританию в число законодателей в области теории государства социального страхования20. Отчет Бевериджа оказал серьезное влияние на развитие социальной политики в Великобритании середины 1940-х годов. Он вызвал бурный отклик и реакцию, широко обсуждался по обе стороны океана. Приведем мнение одного из современников Бевериджа — А.Д.К. Оуэна. Оуэн отмечал ясность и логичность предложенного Беве-риджем плана. Одним из его достоинств Оуэн считал значительную экономию на административных расходах вследствие объ- 66 3.2. Концептуальные истоки политики государства... единения всех функций социального страхования взамен агентств разных уровней. По мнению Оуэна, такие изменения могли бы привести к облегчению жизни граждан, преодолению бедности и возникновению новых социальных институтов21. В качестве достоинств плана Оуэн выделяет: предложение реального воплощения в жизнь идеи о необходимости обеспечения достойного существования всех граждан; значительную свободу индивидов в выборе механизмов обеспечения себе дополнительного страхования, превышающего минимум; стимулирование занятости и спроса на простые блага; пособие на детей — не только разумный метод борьбы с детской бедностью и регулирования рождаемости, оно также способствует тому, чтобы пособия по безработице и нетрудоспособности не снижали стимулы к работе; тезис «чем дольше человек остается на работе по достижении пенсионного возраста, тем выше будет его пенсия» позволяет надеяться на то, что пожилые люди будут дольше работать; передача всех функций социального страхования одной организации будет способствовать его эффективности. Вместе с тем Оуэн видит и недостатки плана: доклад отрицает возможность финансирования социального страхования с помощью перераспределения доходов, что было бы возможно, если страховые взносы собирались аналогично подоходному налогу; общий прожиточный минимум не учитывает значительных различий в стоимости ренты в разных областях. Было бы разумно разделить выплаты по областям; тезис «пособие должно выплачиваться так долго, как необходимо», может привести к тому, что расходы будут неразумно велики. Кроме того, такой принцип приведет к снижению мобильности населения: поскольку у людей пропадет стимул к переезду, они будут надеяться найти работу на том же месте22. Отметим, что независимо от этих и иных недостатков, которые критики находили в плане социального обеспечения, Бе-вериджу удалось сделать главное — создать стройную и внутренне непротиворечивую концепцию, направленную на защиту инте- 67 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... ресов каждого члена общества. План Бевериджа был использован в социальной деятельности послевоенных правительств Бельгии, Дании и Нидерландов, при создании современной системы социального обеспечения Швеции, послужил моделью при обсуждении вопросов социально-политического развития и в послевоенной Германии23. Модели социальной поддержки: Беверидж и/или Бисмарк Современные исследователи обращаются к наследию Бевериджа и противопоставляют предложенную им модель социальной поддержки так называемой модели Бисмарка24. И.А. Григорьева (Санкт-Петербургский университет, Россия) отмечает, что в результате обширной дискуссии о том, как минимизировать число моделей социальной политики, было высказано мнение, что «идеальными типами (в духе М. Вебера) можно считать "модель Бисмарка" и "модель Бевериджа" с ориентацией соответственно на приоритет прав работника и приоритет прав человека»25. Модель социальной политики Бисмарка (Bismarckian model) получила название благодаря социальной политике, проводимой германским правительством под руководством канцлера О. фон Бисмарка. В результате применения модели была введена обязательная система социального страхования для работающих в промышленности. Эта система включала их обеспечение в случае болезни (1883), несчастных случаев на производстве (1884), по инвалидности и старости (1889). Сейчас модель Бисмарка применяется в Германии, Австрии, Бельгии, Франции и Италии. Основанная на социальном страховании, взносах работодателя / служащего по найму, она предоставляет выплаты работающим, которые обусловливаются удовлетворительной историей отчислений в страховой фонд, обеспечивает пособием в зависимости от размера заработка. Противопоставляя модели Бисмарка и Бевериджа, исследователи отмечают, что «социальная политика Бисмарка связана с поддержанием дохода служащих, в то время как социальная политика Бевериджа нацелена на предотвращение бедности»26. Данные модели сопоставлены Дж. Боноли ниже в табл. 3.1. 68 3.2. Концептуальные истоки политики государства... Модели социальной политики О. фон Бисмарка и У. Бевериджа Таблица 3.1 Источник: BonoliG. Classifying Welfare States... Основными характеристиками модели Бисмарка являются: максимальный учет природы трудовых отношений. Предназначение обязательного социального страхования состоит в сохранении для застрахованных работников достигнутых уровня и качества жизни, социального статуса при наступлении социальных рисков. Размер страховых взносов и выплат ориентирован на замещение заработной платы при наступлении страховых случаев, а также на предоставление качественной медицинской помощи и реабилитационных услуг. Необходимой предпосылкой стабильного функционирования социального страхования является договорное профессиональное и межотраслевое регулирование заработной платы; оптимальное сочетание интересов субъектов правоотношений — личной ответственности работников и работодателей, их солидарной взаимопомощи, что воплощается в распределении страховой нагрузки между работниками и работодателями на паритетной основе, при этом размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа; организация социального страхования по отдельным видам социальных рисков в форме товариществ взаимного страхования, 69 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... в которых ключевую роль играют работодатели и работники. Их полномочные представители определяют размеры страховых тарифов, формируют политику по созданию страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организуют процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков); сочетание универсального и дифференцированного подходов при определении финансовой нагрузки и размеров страховых тарифов. Первый выражается в одинаковых для всех категорий занятых размерах отчислений на социальное страхование, второй — в гибких тарифах, позволяющих компенсировать затраты, связанные с различными последствиями социальных (профессиональных) рисков в зависимости от вредности или опасности условий труда, а также состояния (качества) используемой рабочей силы27. Таким образом, социальное страхование, организованное по модели Бисмарка, основывается на профессионально-трудовой социальной солидарности, что позволяет аккумулировать крупные финансовые ресурсы, обеспечивающие гарантии предоставления качественной медицинской и реабилитационной помощи, высокий уровень страховых выплат (пенсий и пособий). Данная модель характеризуется демократичностью управления и прозрачностью финансовых потоков. Товарищества взаимного страхования действуют на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под государственным правовым контролем. Гармоничное сочетание экономической деятельности и социального благополучия граждан достигается благодаря «культуре страховой солидарности», которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства благосостояния. Основными характеристиками модели Бевериджа являются: трехуровневый тип социальной защиты, закрепляющий за государством обязанности предоставления базовых гарантий социальной защиты всему населению, за работодателем — социальное (профессиональное) страхование наемных работников (в котором частичное участие принимает работник), за работником — дополнительное личное страхование; ориентация государственных социальных гарантий на прожиточный минимум, дополнительного профессионального стра- 70 3.2. Концептуальные истоки политики государства... хования — на замещение (компенсацию) заработка, дополнительного добровольного личного страхования — на реализацию работниками своих личных возможностей в интересах собственной социальной защиты; обеспечение государством трех базовых условий жизнедеятельности населения — государственного здравоохранения, предоставления равных возможностей для воспитания детей семьям с разными доходами (пособия на детей) и предотвращения массовой безработицы28. Многие современные авторы обращаются к этим двум моделям и опираются в своих исследованиях на данный подход29. Вопросы теории государства всеобщего благосостояния в работах Т.Х. Маршалла Научная биография и основные идеи Томас Хемфри Маршалл — выдающийся английский социолог, один из основоположников современного понимания социальной политики, чьи труды во многом определили развитие теории государства всеобщего благосостояния во второй половине XX столетия. В 1944—1950 гг. Маршалл — руководитель отделения социальной науки Лондонской школы экономики и политической науки, в 1956—1960 гг. — директор Департамента социальных наук ЮНЕСКО, в 1959-1962 гг. — президент Международной социологической ассоциации. Оставив преподавание, Маршалл продолжал активную научную деятельность, в частности публикуясь в «Журнале по социальной политике»30. Российский социолог В.Г. Николаев отмечает, что в своих работах Маршалл стремился ответить на вопрос о том, какова природа особого типа общества, сложившегося на Западе в XX в., и какие изменения в структуре «западных» обществ, произошедшие в Новое время, привели к его появлению. Как социолог, Маршалл/ искал эти изменения в сфере социальной стратификации. Как историк, он попытался проследить эти изменения, взяв в качестве материала британскую социально-политическую историю Нового времени. Это сочетание интересов — к социальной стратифика- 71 Глава 3- Формирование теории государства всеобщего благососпъ ояния... ции и к социальной истории (прежде всего истории социальной политики) — придает социологии Маршалла своеобразие31. Особый тип общества, сложившийся сегодня на Западе, Маршалл определил как «дефисное», «многосложное» общество (hyphenated society). Это общество, в котором соединяются три компонента: капитализм, демократия и благосостояние (welfare). Эти компоненты не вполне гармонируют друг с другом; между лежащими в их основе принципами могут регулярно возникать конфликты. С одной стороны, это делает указанный тип общества анемичным. С другой стороны, это же придает ему характерную динамичность, способность к развитию и живучесть. Внутренняя динамика такого общества определяется постоянным восстановлением равновесия между принципами, относящимися к трем" указанным компонентам. Основные баталии при этом развертываются в сфере социальной политики. Подобное определение природы современного западного общества подразумевает невозможность его редукции ни к «капитализму», ни к «демократии», ни к «благосостоянию». Сам Маршалл предлагает называть его «демократическим welfare-капитализмом». «Генезис этого типа общества, — пишет Николаев, — Маршалл связывает с развитием прав гражданства, которое происходило в западном (прежде всего англосаксонском) мире в Новое время. Права гражданства включают в себя три категории прав: гражданские, политические и социальные. Согласно Маршаллу, развитие этих трех компонентов прав гражданства не обязательно происходит хронологически равномерно и одновременно. Так, в Великобритании комплекс гражданских прав в целом сформировался в XVIII в., развитие политических прав пришлось на XIX в., а социальные права получили серьезное развитие в XX в. вместе с доктриной и практикой "государства благосостояния"»32. Основная работа Маршалла — «Социальная политика в XX веке» — была опубликована в 1965 г. Социальной политике посвящены его книги «Социология на распутье» (1963) и «Право на благосостояние» (1981), а также множество статей, опубликованных в ведущих социологических журналах. В 1950-е годы в Великобритании социология как академическая дисциплина только начинала свой стремительный рост, набирала популярность, а предмет социальной политики и управления 72 3.2. Концептуальные истоки политики государства... преподавался факультативно или встречался во вступительных частях дипломных работ аспирантов по социальной работе. Лишь немногие социологи читали курс социальной политики и управления на первых курсах в университетах. Маршалл стал преподавателем кафедры социологии, когда ему было почти 40 лет. В 1925 г. он был назначен в Лондонскую школу экономики научным руководителем по социальной работе. По признанию Маршалла, тогда он еще ничего не знал об этом предмете и в своих первых работах обращался к социальной политике в историческом контексте33. Социальную политику Маршалл рассматривал как самостоятельную дисциплину, неразрывно связанную с социологией. Он считал, что «ядро этой зарождающейся дисциплины базируется не на общей теории общества» и «использовании социологических методов», а на культивировании дисциплинарного подхода к исследованию социальных феноменов. Он определял этот подход как «совокупность знаний, концепций, образов мысли, накопленного опыта, которые, словно искусство диагностики врача и судебных навыков адвоката, с одной стороны, индивидуальны, а с другой — коллегиальны»34. Кафедра, которой Маршалл руководил в Лондонской школе экономики, в течение длительного времени была центром преподавания социальной политики и социальной работы. В 1950-е годы Маршалл отходит от преподавания. На кафедре его сменяет Р.М.Титмасс(1956). В 1967 г. была создана Ассоциация социального управления, которая привлекла к работе представителей множества общественных наук. Ассоциация выпускала «Журнал по социальной политике». Это время можно рассматривать как серьезную веху на пути становления социальной политики как научной дисциплины и области исследований. На пути к государству всеобщего благосостояния Т.Х. Маршалл в фундаментальной работе «Социальная политика в XX веке» обращается к вопросу общественного благосостояния и роли государства в преодолении нужды и социального неравенства. 73 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... Во второй главе этой работы Маршалл анализирует ситуацию в экономике, политике, идеологии, рассматривает события рубежа XIX-XX вв., погружает читателя в политические дебаты, знакомит с проводившимися научными исследованиями, столкновением научных идей и разрешением споров, воплотившимся в понимании необходимости общей договоренности, разработки и проведения социальной политики, включенности государства в решение социальных вопросов всего общества и проч.35 Развитие событий определил кризис, который поразил экономику западных стран в последней четверти XIX в. В Великобритании это случилось в то время, когда конкуренция со стороны зарубежных производителей заставила британских промышленников усомниться в том, вправе ли их страна все еще называться «мастерской мира». Кризис сопровождался невиданной ранее массовой безработицей. «Еще в 1882 г., — пишет Маршалл, — несмотря на сгущающиеся облака, The Spectator того времени мог написать: "Британия в целом никогда не была столь спокойной и уравновешенной. Ни один из классов не противостоит обществу или государству: не существует неудовлетворенности, казна полна, накопления капитала огромны". В скором времени, однако, безработные организовали митинг в Гайд-парке, а в 1886 г. Хайд-мэн — лидер марксистского крыла социалистических сил — выступил перед огромной толпой на Трафальгарской площади, в то время как Джон Берне, размахивая красным флагом, кричал: "Когда мы поднимем восстание, вы присоединитесь к нам". За этим последовали бунты, аресты, судебные преследования и — самое главное — оправдательные вердикты по ним. Активы Фонда для безработных, которые долгое время были весьма ограничены, через 4 дня после восстания выросли с 3 тыс. до 20 тыс. фунтов, а через 2 недели составили 60 тыс. фунтов. Это было ярким подтверждением степени общественной сплоченности»36. Аналогичный кризис в США наступил немного позднее (1894—1898). Доля безработных в отраслях промышленности и транспорта поднялась с 5% до максимального значения — 16,7%, и депрессия характеризовалась как чрезвычайно серьезное и тяжелое событие. Страна испытала серьезнейшее потрясение. Люди повсюду стали предчувствовать наступление поворотного момента в развитии нации. 74 3.2. Концептуальные истоки политики государства... Произошедшее потрясение заставило по-новому относиться к социальным проблемам. В соответствии со старыми представлениями основная причина социального недовольства и неудовлетворенности связывалась с особенностями самого человека, его индивидуальным ущербным состоянием и обычно определялась как моральная слабость. При этом мысли о существовании внеличностных причин дополнялись значительным сопротивлением, поскольку это напрямую указывало на наличие существенных внутренних дефектов в самой системе. Шок, сопровождавший события массовой безработицы, разрушил эти сопротивления. Все видели, что безработные на Трафальгарской площади не были ни инвалидами, ни бездельниками. Напротив, это событие носило внеличностный характер и обозначалось безработицей, словом, которое буквально недавно было введено в оборот. Сразу после описанных ранее событий произошли знаменитые забастовки match girls и докеров 1888—1892 гг. И на этот раз недовольство выражалось мужчинами и женщинами, чей труд был востребован, тем не менее они оказывались бессильными перед теми условиями крайней бедности, на которые обрекла их действовавшая на тот момент экономическая система37. Маршалл отмечает, что по своей сути эти стычки были не просто событиями, а открытиями. Они осветили новые факты, касавшиеся условий жизнедеятельности неквалифицированных работников. И это совпало по времени с другими открытиями еще более широкого масштаба. Они врывались в общественную жизнь все с новой впечатляющей силой из разных направлений одновременно. Самыми знаменитыми, хотя и не первыми, источниками нового просвещения были исследование Ч. Бута, посвященное изучению жизни населения Лондона, первый том которого появился в 1889 г., и подробное исследование жителей Йорка С. Роунтри, изданное в 1902 г. Эти книги имели огромный успех, а факты, приведенные в них, немедленно вошли во всеобщее употребление и, как установленные истины, цитировались в самых высоких кругах. В качестве иллюстрации Маршалл приводит слова влиятельной тогда работы Л.Ч. Монея «Богатство и бедность»: «Мы знаем, благодаря точным научным исследованиям г. Роунтри и г. Ч. Бута, что приблизительно треть нашего населения находится на грани голода»38. Немного позднее, в начале 75 Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... своей кампании по социальному реформированию, Ллойд Джордж был столь же решителен. Бут и Роунтри, по его словам, «выявили порядок вещей, присущих особенно городам, который было бы трудно преувеличить даже для вечно недовольных и лишь разглагольствующих ораторов. В этой стране есть 10 миллионов людей, год за годом переносящих пытку выживания, испытывая недостаток даже в предметах первой необходимости»39. Второй источник новой информации, к которому историки часто обращаются, пишет Маршалл, это сообщение военных властей (1904) о высокой норме отклонений (по медицинским и физическим основаниям) у новобранцев. Основной вывод, естественно, заключался в том, что физическое состояние населения ухудшилось. Было настоятельно рекомендовано обратить пристальное внимание на такие проблемы, как перенаселение городов, загрязнение атмосферы, недоедание, недостаточный медицинский осмотр школьников. Третье разоблачение касалось тяжелых отраслей промышленности. Газета «Daily News» организовала в 1906 г. исследование отраслей тяжелой промышленности. В докладе о результатах этого исследования были представлены подробные сведения о продолжительности рабочего дня, заработной плате рабочих тяжелой промышленности (главным образом женщин и детей), перечислялись виды работ, выполнявшихся ими, описывались условия труда, помещения, в которых трудились рабочие. Маршалл пишет, что эффект был ошеломляющим. Для тех, кто обладал информацией и знал факты, ситуация была достаточно тревожной. Еще в 1885 г. Королевская комиссия сообщила, что, хотя усовершенствование размещения бедных за предыдущие 30 лет было значительным, «зло перенаселения, особенно в Лондоне, было все еще общественным скандалом и приобретало в определенных окрестностях угрожающий характер». В 1900 г. премьер-министр обращался к Консервативной партии с тем, что «они должны направить всю власть, которой они только обладают, на преодоление сложившейся ситуации, которая является действительно скандальной... Я искренне и настоятельно говорю тем, для кого мое мнение имеет хоть какой-нибудь вес, что вопрос, который должен занять их внимание больше, чем любая другая социальная проблема, — вопрос обеспечения адекватного и здорового жизнеобеспечения для рабочих классов»40. 76 3.2. Концептуальные истоки политики государства... Автор подводит итог, отмечая, что все эти данные в сумме оказались вполне достаточными для проведения серьезных изменений в политической сфере и требующими новых и более решительных действий. Стало очевидным, что предыдущее поколение лишь обозначило, почувствовало присутствие острых социальных проблем, но не осознало их значимости в полной мере. Их искреннее беспокойство касалось не всего общества, а лишь его маргинальных слоев. Новая ситуация потребовала пересмотра прав гражданина и обязательств государства перед ним41. Характеризуя общественно-политическую ситуацию этого времени, Маршалл ссылается на книгу Дисэя «Закон и общественное мнение в Англии» (1905). Согласно автору книги, 1865— 1900 гг. можно назвать «периодом коллективизма», где коллективизм (многими трактуемый как социализм) определяется как совокупность мнений, с одобрением принимающая вмешательство государства (даже в ущерб индивидуальной свободе) с целью обеспечения благосостояния для всех людей без исключения42. Согласно Маршаллу, это — широкое определение, охватывающее практически все направления социальных реформ, которые обозначились на стыке веков. Для всех них была характерна предпосылка к тому, что государство должно нести ответственность (в той или иной мере) за благосостояние «всех людей без исключения». При этом государство наделено властью, позволяющей ему вмешиваться (в той или иной степени) в личную свободу и экономическую независимость, для того чтобы обеспечивать их. Новизна этой идеи заключалась в тотальном расхождении с бытовавшим ранее взглядом на то, что государство должно было помогать только бедным и обездоленным, и эта его деятельность никоим образом не должна была касаться обычной жизни остальной части общества. Именно так большинство людей понимали социализм. Целью радикалов в это время, по словам Дж. Чемберлена, было формирование правительства, «в котором все должны сотрудничать, для того чтобы обеспечить каждому человеку его естественные права, его право на существование и справедливое владение им. Мне будут говорить завтра, что это социализм... конечно, это социализм. Закон об оказании помощи неимущим — социализм; закон об образовании — социализм; <...> и каждый доброжелательный акт законодательства, посредствам которого общество Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния... стремилось освободиться от обязанностей и обязательств в отношении бедных, является социализмом»43. Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:
|