Неформальные институты как результат рациональных действий

Вместе с тем открытые нарушения конституционно-правовых норм и постепенное смещение прерогатив законодательной и судебной властей в пользу исполнительной ветви в нелиберальных демократиях часто бывают обусловлены новой расстановкой политических, социальных и экономических сил. В этом случае неформальные институты, отвечающие доминирующим нелиберальным тенденциям молодых демократий, становятся не прямым следствием автократического наследия, а, скорее, итогом рациональных стратегий акторов. Речь идет о таких практиках, как персонализм, клиентелизм, всеобъемлющая коррупция или картели акторов, возникающие вне конституционных рамок. Это происходит прежде всего тогда, когда недавно возникшие демократии оказываются в экономическом, политическом и/или социальном кризисе и акторы вынуждены действовать в условиях высокой экономической и политической неопределенности. В ситуации неопределенности неформальные правила позволяют акторам снизить издержки непрогнозируемых акций. Для подобных ситуаций характерны, в частности, отсутствие у бюрократии технологий эффективного осуществления, толкования и санкционирования новых (установленных законом) правил, неспособность политических партий создавать стабильное большинство, неготовность парламентов, правительств и администраций действовать при рутинизации механизмов принятия решений, коррумпированность или беспомощность правовой системы. Когда неясно, насколько результативны новые демократические и конституционно-правовые институты, стимулы для создания неформальных правил оказываются особенно сильными, а затраты на действия, разрушающие нормы правового и конституционного государства, — особенно низкими.

Подобные правила могут установиться как вне рамок формальных институтов (“параллельные институты”), так и внутри них. Неформальные действия в рамках формальных демократических институтов позволяют акторам комбинировать выгоды от неформального устройства (исключение внешних акторов, гарантированность ожиданий и высокая гибкость при принятии решений) с выгодами формальных демократических институтов (демократическая легитимность) [Brie 1996, 1997]. В конечном итоге напряжение между формальными институтами и неформальными правилами может достичь такого уровня, что возникнут иные формальные правила, более соответствующие уже существующим неформальным практикам и отвечающие потребностям и интересам значимых акторов. В этом случае нелиберальные черты молодой демократии обретают (конституционно-) правовые формы: антиконституционализм становится пусть не легитимным, но легально санкционированным устройством. Дефектные демократии все более движутся в направлении открытой автократии.

Итак, формальные и неформальные правила можно определить и разграничить следующим образом. Формальные институты — это конституции, уставы, законы и административные нормы. Они детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Государственные институты гарантируют соблюдение формальных правил средствами убеждения (в идеале) или же угроз и санкций. К неформальным институтам относятся традиции, обычаи, моральные ценности, религиозные убеждения, сети и другие нормы общения долгосрочного характера. Если формальные правила возникают, изменяются и внедряются путем насаждения извне, неформальные вырастают на основе самоорганизующейся динамики социального взаимодействия. В случае формальных институтов установлением и внедрением правил, а также преследованием за их нарушение, занимается государство. Неформальные институты, напротив, генерируются социально. Неодинаковы и их притязания на значимость. Формальные институты претендуют на общую значимость, неформальные — лишь на партикулярную [North 1992; Brie 1996b]. Формальные процессы принятия решений протекают в бюрократизированных инстанциях и в соответствии с установленными процедурами. Неформальные — перемещаются из этих инстанций в параллельные структуры и осуществляются в виде “системы переговоров” участвующих акторов [Mayntz 1998: 59].

Неформальные правила политической игры существуют внутри и вне формальных институтов, устанавливающих границы для принятия обязательных решений. Общность неформальных кодексов и формальных (письменно кодифицированных) правил игры образует рамки политического взаимодействия. Эти рамки, как правило, известны его акторам и поэтому, по крайней мере временно, принимаются ими. Ключевое различие между дефектными и “функционирующими” демократиями связано не с наличием либо отсутствием формальных и неформальных институтов. Центральным является то, каким образом неформальные правила врастают в комплекс формальных институтов. Разница между двумя типами демократии заключается прежде всего в роли формальных и неформальных институтов, которая зависит от того, какие идеи, в каких контекстах и в какой мере определяют поведение акторов.

В либеральных конституционно-правовых демократиях обе формы институтов дополняют друг друга в том смысле, что формальные институты опираются на дополнительную поддержку институтов неформальных. Это придает формальным институтам демократии гибкость и эластичность, которые позволяют им приспосабливаться к требованиям общества и политического процесса. Такая деформализация процесса переговоров и трактовки правил не нарушает либерального конституционно-правового содержания демократии до тех пор, пока “только компетентные и легитимированные конституционно-правовым образом органы принимают окончательные решения”. Неформальные механизмы здесь “подпитывают” демократические институты, подкрепляя формализованные политические процедуры и реагируя на социальные изменения.

В дефектных демократиях неформальные правила и образцы подрывают и ограничивают порядок функционирования формальных, демократически легитимированных институтов. Они нарушают функциональные коды формальных институтов, искажают или вытесняют их как значимые процедуры и практики принятия решений. Неформальные институты внедряются в оболочку формальных институтов и заполняют ее согласно своей функциональной логике. На уровне принятия решений демократия тогда функционирует в соответствии с нелегитимированными неформальными институтами и правилами, которые находятся в противоречии с принципами демократического правового государства. Подобное замещение формальных и демократически легитимированных институтов неформальными правилами действий может осуществляться как сверху, так и снизу. Оно происходит сверху, когда избранная демократическим путем исполнительная власть расширяет свои прерогативы за счет конституционных сдержек и противовесов. Когда же слабое гражданское общество со слабо аккумулированным “социальным капиталом” [Putnam 1993], но высоким потенциалом насилия, взаимным недоверием и широким распространением коррупции и традиций клиентелизма пренебрегает институциональными правилами, лишает институты их влияния или “колонизирует” их в частных интересах, данный процесс идет снизу.

Это разделение не только аналитическое. Вместе с тем на практике неформальные ограничения “сверху” зачастую смешиваются с теми, что появляются “снизу”, и наоборот. Результатом такого смешения могут стать дефектные демократии, в которых сегменты политических элит сосуществуют с сегментами общества посредством неформальных, но стабильных символическо-клиентелистских связей. Конституционно предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными и частично либо временно утрачивают силу. В этом случае деформализация принятия политических решений лишает демос его суверенитета, гарантированного представительством.

Каково же будущее нелиберальных демократий? Мы видим три возможных варианта развития.

Сценарий регресса. Будучи заложником “цикла политических кризисов” [O’Donnell 1994], либеральное и конституционно-правовое содержание демократических норм и структур в дефектных демократиях все больше размывается. Одновременно усиливаются концентрация политической власти у исполнительной ветви, “повреждение” конституционно-правовых основ, а также “деформализация” формальных политических институтов. Хотя формально-демократическая оболочка сохраняется, важные политические решения принимаются за ее пределами. В качестве примера здесь можно привести случаи Перу (особенно после вступления в должность президента Фухимори в 1990 г.) и Беларуси (с 1994 г.). Если дело доходит до неформальных альянсов между демократически легитимированной исполнительной властью и антидемократически настроенной элитой, а общество переживает острый экономический, политический и социальный кризис, демократические силы сопротивления оказываются слабы. Это чревато соскальзыванием к открытой автократии. В подобном случае в нелиберальной демократии возникает нарастающая тенденцию к авторитаризму.

Сценарий стабильности. Дефекты демократии предстают более функциональными с точки зрения устойчивости системы, чем открыто авторитарный порядок господства. Это связано как со способностью правительства решать проблемы, так и с неразвитостью гражданской культуры и предпочтениями большинства властных элит. Переплетение формальных демократических институтов и неформально выросших демократических дефектов переходит в самовоспроизводящееся равновесие, что приводит к стабилизации status quo дефектной демократии. Стабильность сохраняется до тех пор, пока специфические дефекты демократии гарантируют господство властных элит и способствуют удовлетворению интересов поддерживающей систему части населения. Российская Федерация, Филиппины и Аргентина дают примеры реализации такого сценария.

Сценарий прогресса. Неформальные структуры в условиях демократии оказываются несовместимыми с формальными демократическими структурами и становятся помехой для выполнения властью общественных требований. Элиты постепенно привыкают к тому, что неформальные практики, ограничивающие демократию, все активнее уступают место постоянным, соответствующим конституции и прогнозируемым правилам и образцам принятия решений. Обозначенные нами как “дефекты” неформальные институты теряют свое влияние, и все большее внимание уделяется конституционно-правовым институтам. При данном сценарии “дефектная” демократия трансформируется в конституционно-правовую демократию. Вероятно, подобный позитивный сценарий может быть реализован в Бразилии, Южной Корее и Словакии (после Мечьяра).

Харлей Балзер (Джорджтаунский университет)

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: