ТОР 5 статей: Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы КАТЕГОРИИ:
|
И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВАББК 65.9920 326 ПРЕДИСЛОВИЕ
Рецензенты: доктор экономических наук, профессор В.Н. Овчинников, доктор юридических наук, профессор Ю.М. Прусаков Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, доп. и перераб. — Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. — 512 с. (Серия «Учебный курс») В курсе лекций профессоров Северо-Кавказской академии государственной службы рассматриваются актуальные аспекты становления и развития теории государственного управления и проблемы ее реализации в современной России. Особое внимание уделено объективным законам, принципам и механизму действия государственного управления, его взаимодействию с местным самоуправлением, развитию российского федерализма. Курс лекций предназначен для студентов, слушателей, аспирантов и преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, экономистов и юристов. ББК 65.9920 18ВК 5-241-00534-Х Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., 2005 Оформление: издательский центр «МарТ», 2005 Оформление: ИКЦ «МарТ», 2005 Предисловие Государственное управление — наука и искусство. Эта истина — дитя ушедшего XX в., одним из крупнейших достижений которого явилось создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным правителям — великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей. Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» — участников создания американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина, В.И. Ленина и др. Выдающийся вклад в создание теории и практики современного управления, в том числе государственного, внесли современные американские ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что Соединенные Штаты создали искусство и науку управления большими организациями и экспортировали свой опыт во все страны земного шара. Американская система управления является эталоном для всего мира [1]. Возможно, и так, и, скорее всего, именно так, если речь идет о менеджменте — теории и практике управления производственными организациями, трудовыми коллективами и другими формами совместной деятельности людей. Что же касается государственного управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой политической системе и различным политическим режимам свойственны многочисленные переменные, обусловливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами. Общие объективные закономерности политической и административной деятельности государства не являются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она — синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками. Доминирующим же аспектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной стране, в частности в России. Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество переживают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-демократической системы, причем заполняется он и авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммунистическое — антикоммунистическое) остается парадигмой политического мышления власть имущих. Безграмотность в государственных органах — явление не редкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество, — отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности. Теория государственного управления в ее российском варианте — на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марксистско-ленинские идеи, на основе которых разрабатывались концепции государственного управления, большинством современных российских авторов, занятых этими проблемами, отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубежных концепций. Словом, кризис в теории государственного управления — бесспорный факт. Достаточно сказать, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (принятого в июне 1999 г.) основные понятия, используемые для целей закона, — «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов Российской Федерации» — раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование (курсив наш. — Авт.) которых отнесено Конституцией «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти». Во многих новейших публикациях, в том числе в учебниках по теории государства и права, административному праву, управление зачастую не относится к числу функций государства, а является, по мнению авторов, одной из форм осуществления функций — это управленческая или исполнительская деятельность органов исполнительной власти [2]. Между прочим, русский ученый, юрист В.М. Хвостов в 1914 г. писал о таких функциях «верховной власти», как «местное и центральное управление», что объективно отражало традиционную роль Российского государства [3]. Мы, как и некоторые другие современные авторы, рассматриваем в данной работе управление как одну из основных функций государства, а категорию «государственное управление» — как основное понятие соответствующей теории. Концепция государственного управления, развиваемая в работе, включает методологическое требование разграничения функций рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления. Современная политическая теория отвергает известное представление о государстве как «ночном стороже» (сформулированное некогда немецким социалистом Ф. Лассалем) и этатистскую позицию, согласно которой государство управляет всеми проявлениями общественной жизни. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политико-правового института. Между тем уместно подчеркнуть истинность мысли, высказанной еще молодым социологом П.А. Сорокиным в 1919 г., об условиях, определяющих масштаб вмешательства государства в общественную жизнь. «Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства разумной государственной власти»[4]. Актуальность ее сохраняется и поныне. Различие уровней общности социальных потребностей, интересов и целей общественных субъектов определяет многообразие целей и видов государственного воздействия на общественные процессы: политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование, военное вмешательство с целью подавления конфликтов, угрожающих безопасности государства и общества. Высшим уровнем управления является политическое руководство, объектом которого выступает социальная система в целом и само государство как политическое сообщество граждан. Повседневная оперативно-исполнительская деятельность государственных органов — это административно-государственное управление. Категория государственного управления в широком ее толковании не сводится ни к одному политическому руководству (как это трактовалось в советской литературе), ни только к административно-государственной деятельности. В структуре государственных институтов развитых стран, включая Россию, высшие органы власти являются и органами политического руководства и административного управления (органы исполнительной власти). Попытки отделить органы государственного управления от политического руководства не имеют объективной основы. Они построены на «политико-административной дихотомии», характерной для некоторых современных зарубежных школ управления. Проявление «политико-административной дихотомии» в теоретических работах российских авторов и в практической деятельности государственных органов объясняется стремлением уйти от тотальной политизации государственного управления, что было типичным для советской системы. Не следует, однако, отождествлять государственное управление с менеджментом, для которого политика — вне управленческого процесса. Уходя от вульгаризированной политизации управленческого процесса, не следует впадать в другую крайность: сводить государственное управление к административно-исполнительской деятельности, оставляя за «бортом» политическое руководство. Приоритет политики как стратегического целеполагания в государственном управлении — это один из его принципов. Административно-государственные решения любого уровня разрабатываются, принимаются и реализуются в рамках тех или иных политических стратегий. В том числе решения, связанные с регулированием негосударственного сектора экономики. Роль государственной политики в управлении велика в условиях переходного периода развития страны. Теория государственного управления, как и любая иная социально-политическая наука, выявляет и объясняет объективные законы управленческого процесса; формулирует идеальные модели способов управленческих воздействий государственных субъектов на управляемые объекты, т.е. принципы управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управления, так и типом государственного строя и уровнем социально-экономического, политического и культурного развития общества. Для России такими факторами являются: переходное состояние политической, экономической систем и социальной структуры общества, а также политической и правовой культуры правящего слоя и населения. В современной теории управления доминирует концепция демократизации управленческого процесса, акцентируется перспектива перехода от традиционных бюрократических стилей администрирования к антибюрократическим, предполагающим нарастающее участие в управлении управляемых. Для России эта проблема приобретает особо важное значение, так как вызвана необходимостью решения задачи построения демократического правового государства. Сложность же проблемы объясняется тем объективным противоречием, с которым сталкиваются государственные органы при создании новой общегосударственной системы управления. Восстановление управляемости общественными процессами предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание достаточно жесткой единой вертикали государственной власти. Вместе с тем эффективная управляемость формируется на демократической основе, сочетающей централизацию власти с децентрализацией. Отсюда — особо важная роль для нашего многонационального и многоконфессионального общества создания эффективной системы федерализма: и как формы государственного устройства, и как принципа государственного управления. В условиях, когда государственный сектор в экономике и других сферах жизни перестал быть единственным и нарастает влияние частного (негосударственного) сектора, когда постепенно укрепляются институты гражданского общества (самоуправления), на первый план объективно выдвигается проблема эффективности государственного управления. Это, по сути дела, проблема его конкурентоспособности. В США, например, она теоретически осознана и практически решается с обоюдополезными результатами [5]. В нашей стране на уровне государства она еще в полной мере не осознана, хотя и находит все большее понимание. Именно на повышение эффективности государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы направлены реализуемые сейчас в России административная реформа, реформы государственной службы, местного самоуправления, судебная реформа. Острота проблемы эффективности государственного управления продиктована всем комплексом составляющих системного кризиса в стране. Преодоление его возможно лишь путем повышения эффективности государственного управления. Решение всех других проблем — политических, социально-экономических и прочих — объективно связано с эффективностью управляющей деятельности органов государственной власти. Такой подход находит все большее понимание у авторов учебников и монографий последних лет [6]. Предлагаемая читателю книга не претендует на освещение всех многочисленных проблем, относящихся к теории государственного управления. Авторы испытывали некоторые трудности при написании данной работы, в частности: а) отсутствие устоявшегося объекта исследования — конструкции новой системы государственного управления российским обществом, переходный характер политической, экономической систем, социальной структуры общества, его идеологии и культуры; б) смена теоретико-методологических парадигм в российском обществознании. Мы посвятили свою книгу анализу прежде всего теоретически и методологически значимых, с нашей точки зрения, проблем теории государственного управления, составляющих ее основу. Книга написана на основе лекций, прочитанных в Северо-Кавказской академии государственной службы [7], и других научно-исследовательских разработок. Авторами использованы материалы научных конференций по проблемам государственного и муниципального управления, проводившихся в СКАГС в последние годы [8]. 2-е издание подготовлено к выпуску В.Г. Игнатовым. литература 1.Современное управление. Т. 1. — М., 1997. С. 13. 2. Мату зов Н.И., Малъко А.В. Теория государства и права. —М., 1997. С. 75. 3. Хвостов В.М. Верховная власть государства. Теория государства и права: Хрестоматия. — М., 1998. С. 344-345. 4. Сорокин П.А. Эффективность деятельности государства. Теория государства и права: Хрестоматия. — М., 1998. С. 342. 5. См.: Эффективность государственного управления. — М.,1998. 6. См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. — М., 2004; Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. — М.: ЮНИТИ, 2002; Глазунова Н.И. Государственное управле ние: Учебник. — М.: Муниципальный мир, 2004; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002; Пикулъкин А.В. Система государственного управления: Учебник. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. — М.: Экономика, 2002. См.:3еркин Д.П. Основы политологии. — Ростов н/Д, 1997; Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. — Ростов н/Д, 1998; Игна тов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России (1990-е годы). — Ростов н/Д, 1998; Ашин А.К., Понеделков А.В., Игнатов В.Г„ Старостин А.М. Основы политической элитологии. — М., 1999; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. — Ростов н/Д, 2001; Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современных условиях. — Ростов н/Д, 2001; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. — Ростов н/Д, 2003; Государственная служба. Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. — М. — Ростов н/Д: ИКЦ «МарТ», 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное управление в России и его реформирование: история и современность. — Ростов н/Д, 2004; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Изд 2-е, доп. и перераб. Учеб. пособие. — Ростов н/Д, 2003 и др. 8. См.: Кризис власти / Материалы симпозиума. — Ростов н/ Д: СКАГС, 1994; Рациональность и государственное управление /Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1995; Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Вып. 1—3 / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1996; Проблемы легитимации власти и социальное управление / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1996; Власть и управление. Вып. 1—4 / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1997; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1999; Партии и партийные системы в современной России и послевоенной Германии. — М. — Ростов н/Д, 2004; Властные элиты современной России в процессе политической трансформации. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004, и др.
Глава 1 ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:
|