Государственная служба Российской Федерации

Охотский Е.В.

0-92 Государственное управление в современной России: учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. Моск. гос. ин-т межд. отношений (ун-т), международный ин-т управле­ния. - М.: МГИМО(У) МИД России, 2008. - 548 с.

ISBN 978-5-9228-0334-2

В учебно-методическом комплексе Государственное управле­ние в современной России представлены базовые научно-теорети­ческие и прикладные аспекты современного понимания государ­ственного управления, его целей, принципов, структуры, ресурсно­го обеспечения, особенностей реализации в современной России. Автор обращает внимание на проблемы объектно-субъектного вза­имодействия государства и общества, влияние формы государства на характер и действенность управляющего воздействия. Специ­альными разделами представлены сюжеты, касающиеся государ­ственной гражданской службы, технологий принятия управленчес­ких решений, обеспечения законности, путей преодоления бюро­кратизма и коррупции в государственном и муниципальном управлении.

По каждой теме даны планы семинарских занятий и соответст­вующая литература, вопросы и рекомендации по проведению про­межуточного контроля и оценки остаточных знаний обучающихся.

По своему содержанию предлагаемое издание полностью соот­ветствует требованиям государственных образовательных стандар­тов и современных инновационных подходов к организации и со­держанию учебного процесса в высшей школе. Рассчитано на сту­дентов, аспирантов и преподавателей, всех тех, кто интересуется проблемами государственного управления, менеджмента и права.

ББК 67.401

ISBN 978-5-9228-0334-2

© Московский государственный институт

международных отношений (университет) МИД России, 2008

© Охотский Е.В., 2008

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России» ………………………………………………………………………........................... 7

Тема 1

Государственное управление, его природа и социальная сущность ………................ 24

1. Управление, его сущность и структура..........................................................................…..25

2. Социальная природа государственного управления.......................................................... 33

3 Виды государственного управления..................................................................................... 38

Тема 2

Объективные условия и субъективные факторы государственного управления...... 45

1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления...................................................................................................................................................... 46

2. Субъективный фактор государственного управления, его структура и качественные характеристики........................................................................................................................... 54

3. Организованность субъективного фактора и его влияние

на качество государственного управления ……………………………………..................... 60

4. Ресурсное обеспечение государственного управления..................................................... 63

5.Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления.......... 70

Тема 3

Системные характеристики государственного управления............................................ 83

1. Система государственного управления: понятие и структура.......................................... 84

2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления................................ 94

3. Типичное и уникальное в государственном управлении................................................... 98

4. Цели государственного управления....................................................................................103

5. «Древо целей» управления как система.............................................................................111

6. Принципы государственного управления..........................................................................115

Тема 4

Государственно-управленческая деятельность.................................................................125

1. Государственно-управленческая деятельность, ее сущность и отличительные черты.125

2. Формы управленческой деятельности................................................................................131

3. Методы и средства управленческой деятельности государства.....................................135

Тема 5

Государство как субъект управления общественными процессами.............................150

1. Сущность и основные черты государства как субъекта управления..............................151

2. Функции государства...........................................................................................................158

3. Функциональная система государственного управления................................................166

4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функцио­нирующей системы государственного управления...........................181

Тема 6

Влияние формы государства на характер и действенность государственного управления...............................................................................................................................192

1. Форма государства, его структура и признаки..................................................................193

2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления................................................207

3. Национальный компонент в государственном управлении............................................ 226

4. Политический режим и стиль государственного управления…………………………...231

Тема 7

Организационная структура (механизм) государственного управления.....................242

1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования...................................................................................................................243

2. Основные структурные элементы механизма государственного управления на федеральном уровне.................................................................................................................256

3. Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней....................................................................................... 272

4. Принцип разделения власти в механизме государственного управления......................281

5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления ………................................287

Тема 8

Государственная служба Российской Федерации

в системе государственного управления …………………………………………………311

1. Государственная служба, ее статус и функции

в системе государственного управления................................................................................312

2. Структура и организационно-правовые основы государ­ственной службы....................317

3. Принципы служебной деятельности..................................................................................331

4. Система прохождения государственной службы...............................................................338

5. Управление государственной службой..............................................................................342

Тема 9

Разработка, принятие и реализация государственных управленческих решений.....349

1. Управленческое решение и его социальная сущность......................................................350

2. Виды и структура управленческих решений.....................................................................359

3. Государственные управленческие решения: виды, свойства, отличительные черты....366

4. Разработка управленческого решения, его принятие и доведение до исполнителей... 380

5. Организация исполнения государственно-управленческих решений............................ 389

Тема 10

Законность в государственном управлении......................................................................400

1. Смысл законности в государственном управлении..........................................................401

2. Обеспечение правопорядка и законности в государствен­ном управлении................... 409

3. Законность, правопорядок и управленческая дисциплина..............................................422

4. Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности.................................................................................................428

Тема 11

Кадровое обеспечение государственного управления....................................................440

1. Персонал государственного управления: содержание, структура, качественные характеристики..........................................................................................................................441

2. Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления.................................................................................................................................448

3. Основные характеристики кадров государственной гражданской службы................... 465

4. Кадровое обеспечение дипломатической службы.............................................................481

Тема 12

Эффективность государственного управления...............................................................492

1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия................................................................................................................................493

2. Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления..................................................................................................................................508

3. Критерии эффективности управленческих органов и должностных лиц………………516

4. Противодействие коррупции - ведущий фактор повышения эффективности государственного управления..................................................................................................524

Заключение.................................................................................................................................542

ВВЕДЕНИЕ

Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»

Государственное управление - великое искусство реализа­ции государственной власти в определенных целях и интересах. Это универсальный и объективно необходимый элемент соци­альной действительности и неважно, с каких методологических позиций (цивилизационных или формационных, идеалистичес­ких илиматериалистических, метафизических или диалектичес­ких, позитивистских или неопозитивистских) исследуются свя­занные с ним общественные отношения, процессы и явления. Подходы, оценки и выводы, конечно, будут разные, но суть го­сударственного управления, как реального общественного явле­ния, от этого не меняется. Однозначно и другое: содержание, формы и методы государственного управления определяются конкретно-историческим условиями экономического, социаль­но-политического и культурно-национального развития данно­го общества, особенностями политической и правовой культуры народа, профессионализмом и интересами правящей элиты, формой государственного устройства и государственного прав­ления, сложившимся режимом властвования.

Естественно, что с изменением государственного строя меня­ется и система государственного управления, ее принципы и це­левая направленность. Именно такая трансформация не так дав­но произошла и в нашей стране. Изменения затронули не только внешние организационно-технологические, а прежде всего, глу­бинные аспекты государственного устройства и государственно­го управления. Изменения произошли на сущностном формационно-концептуальном уровне. Практическую реализацию полу­чили апробированные в мире идеи рыночной экономики,

политического и идейного плюрализма, федерализма, разделе­ния власти. Страна пошла по пути разрушения партийно-совет­ской системы командно-административного управления, отка­залась от монопольной руководящей роли КПСС и ее мобилиза­ционных методов властвования, взяла курс на построение демократического правового социального государства в форме президентской республики.

Стала очевидной неэффективность соединения законодатель­ной и исполнительной ветвей власти, пагубность отсутствия дей­ствующего на профессиональной основе парламента, политичес­кой ангажированности судебной системы, всевластия государ­ственного аппарата, декларативности самоуправления. И самое главное - конституционно провозглашено, что отныне высшей ценностью для государства является человек, его права и свобо­ды, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональ­ный народ, который осуществляет свою власть как непосредствен­но, так и через органы государственной власти и местного само­управления.

Все это оказало, и сегодня, оказывает, существенное влияние на качество государственного управления, на функционирова­ние органов государственной власти и должностных лиц, госу­дарственного аппарата в целом.

Тем не менее, задача дальнейшего развития и совершенство­вания системы государственного управления по-прежнему оста­ется актуальной. Причем как с теоретико-методологической, так и практически-прикладной точек зрения. Многие ее слабости пока не преодолены и негативно отражаются на жизни страны и каждого человека. Не случайно Президент Российской Федера­ции практически в каждом своем послании Федеральному Со­бранию возвращается, как он говорит, к центральной пробле­ме — эффективности государства. Причем указанная проблема­тика в его устах звучит все более тревожно, особенно, если это касается коррупции, безответственности и бюрократизма чинов­ников, непрофессионализма государственного аппарата.

Потребность в серьезном улучшении властно-управленческой деятельности очевидна, и эта задача не может быть успешно ре­шена без соответствующей научной проработки всего комплекса проблем государственного управления, без теории государствен­ного управления и ее профессионального усвоения теми, кто за­нят или готовится к работе в структурах государственной власти и местного самоуправления.

Тем более, что система государственного управления, как и любое другое общественное явление, содержит в себе множе­ство противоречий, которые являются источником ее постоян­ного развития и совершенствования. Речь, прежде всего, идет о противоречиях а) между стремлением к стабильности системы государственного управления и необходимостью ее постоянного критического переосмысления, движения по пути обновления аппарата, овладения более эффективными методами управленчес­кой деятельности; б) между объективным характером управления и субъективными формами его осуществлениями; в) между тем, что значительная часть кадров государственного управления, будучи в целом достаточно квалифицированной, очень часто оказывается неспособной эффективно работать в условиях рын­ка, демократических свобод, политического и идеологического плюрализма.

Сложность состоит также и в том, что термин «государствен­ное управление» характеризует не только особую сферу полити­ко-административной деятельности, но и отрасль научных зна­ний, и учебную дисциплину, и специальность работника. Этим и определяется место государственного управления в науке и си­стеме социального управления. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что наука государственного управления - достаточно молодая, хотя интерес к ее проблематике возник еще в далекой древности. Многие ее аспекты получили глубокое осмысление и соответствующую интерпретацию еще в период Античности (Сократ, Аристотель, Платон, Цицерон), когда вопросы управле­ния начали изучаться применительно к социально-политичес­ким системам.

Крупным шагом вперед в понимании государственного уп­равления отмечена эпоха Возрождения. Итальянский ученый и политик Никколо Макиавелли впервые стал трактовать госу­дарственное администрирование в технологическом ключе. Его основой он считал власть и силу принуждения. Для Макиавелли специалист в области государственного управления - это, как сейчас говорят, эксперт, предлагающий полезные рецепты обла­дателю государственной власти. С его точки зрения «государь» при определенных обстоятельствах, особенно если нависает угроза государству, может отступать от добра и для осуществле­ния свой власти использовать любые средства, вплоть до обмана и жестокости. Но при этом предупреждал, что такими методами «можно стяжать власть, но не славу».

Куда более эффективным и достойным Макиавелли считал управление, основанное на личной доблести, дальновидности и осмотрительности, стремлении делать добро людям. Завоевы­вая доверие и уважение сограждан, государство должно быть ще­дрым и одновременно бережливым, внимательно следить за тем, чтобы не совершать ничего такого, что могло бы вызвать нена­висть или презрение подданных - общество не прощает непо­стоянство, легкомыслие, барство и нерешительность властей.

Одновременно в науке развивается и другая концепция властвования, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи Просвещения зало­жили основы конституционализма и теории разделения властей на базе «сдержек и противовесов». Параллельно развивается кон­цепция либерального государственного управления, главный принцип которой - не человек для государства, а государство для человека. Абсолютной ценностью признается свобода лично­сти, а эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно оно обеспечи­вает интересы человека, выполняя функции обеспечения обще­ственного порядка и стабильности общественного развития.

Первой серьезной работой в области государственного управ­ления, созданной на собственной концептуальной основе, стали изданные в 1845 г. во Франции «Очерки об администрации» Александра Франсуа Вивьена. Эта работа послужила основой для создания во Франции специализированных министерств, разра­ботки закона о государственных служащих и процедур их набора, проведения деконцентрации аппарата.

Системный анализ административной концепции государ­ственного управления представил немецкий философ Макс Ве­бер. Его классические труды «Протестантская этика и дух капи­тализма» (1904-1905 гг.), «Хозяйство и общество» (1921 г.), тео­рия «социального действия» заложили основы современного по­нимания государственного управления. Им исследованы сущ­ность государства, основные формы реализации власти на основе традиционного, харизматического и «легального» господства. Идеальным воплощением легального господства он считал раци­ональное право и рациональную бюрократию, предупреждал, что единственным действительным ограничителем «всевластия» бю­рократии является закон, частная собственность и гражданское общество.

В конце XIX - начале XX вв., т.е. в период, по выражению Ф.Энгельса, «господства юридического мировоззрения», изуче­ние проблем государственного управления осуществлялось в пределах науки административного права. Государство стало рассматриваться в качестве организации, представляющее наро­ду услуги управленческого характера. В 1808 г. Ч. Боннин опубли­ковал «Административный кодекс». В нем получили обоснова­ние 68 принципов государственного управления, четко проводи­лась разделительная линия между политикой и государственным администрированием, обосновывалась необходимость высокого профессионализма государствоведов и управленцев.

Крупный вклад в становление науки государственного управ­ления внес французский ученый и хозяйственник Анри Файоль, который в книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) одним из первых разработал принципиальные основы современ­ного научного управления, рекомендовал шире применять в практике управления рекомендации теории организации (осо­бенно в части планирования, координации и контроля). Базисом эффективного управления А. Файоль рассматривал дисциплину, единство руководства, ответственность, справедливое вознаграж­дение за труд, прочность корпоративных отношений.

Американский ученый и политик Вудро Вильсон в своем «Ис­следовании управления» (1887 г.) представил управление как ме­ханизм реализации государственной власти, обосновал необхо­димость деполитизации управленческой деятельности, возмож­ность осуществления публичного управления с использованием элементов хозяйственного менеджмента и НОТ. Тем более, что

к тому времени они достаточно хорошо были разработаны в на­учном и прикладном планах его соотечественниками Ф.У. Тейло­ром, Э. Мэйо, Г. Эмерсоном, Г. Фордом. Широко использовались предложения о необходимости отбора работников на основе все­сторонней оценки их профессиональной пригодности, исполь­зования дифференцированной оплаты труда, хронометража про­изводственных процессов, расчленения и рационализации тру­довых приемов, оптимизации распределения обязанностей между менеджерами и остальными работниками.

Отдавая должное предшественникам, тем не менее, мы кон­статируем, что настоящее развитие теории научного управления началось только в период научно-технической революции, когда в практическую плоскость был поставлен вопрос о рационализа­ции трудовых процессов и грамотно обоснованного государствен­ного администрирования. Основы такой теории были заложены под влиянием реальных достижений социализма и потребностей в конструктивном решении кризисных проблем «великой эконо­мической депрессии» тридцатых годов XX века. Практической реализацией соединения государственной власти с управленчес­кими знаниями стал «новый курс» Ф.Д. Рузвельта. Именно его политика стала практическим воплощением гибких механизмов взаимодействия государства и рыночных экономических струк­тур, государственного регулирования и свободной жизнедеятель­ности людей, государства и гражданского общества.

В России до 1917 г. также господствовала школа администра­тивного права, в границах которой исследовались проблемы го­сударственного управления. Им были посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения», А.И. Васильчикова «О самоуправлении», А.С. Алек­сеева «Начала современного правового государства и русский административный строй», В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи». Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова, прежде всего его «Всеобщая организационная наука (тектология)» предвосхи­тили многие идеи кибернетики и общей теории систем.

Существенный вклад в развитие теории государственного управления внесли К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин и их еди­номышленники, рассматривающие социальные процессы и явления с позиций классового диалектико-материалистического понимания государства, как механизма защиты интересов экономически и политически господствующих классов. Государ­ственные общезначимые дела анализировались ими через приз­му классовых критериев и социальных интересов правящих кру­гов (экономически господствующих классов, правителей и элиты как государственно-монополистической верхушки общества).

В советские времена проблемы государственного управления исследовались в контексте внедрения в управленческую деятель­ность элементов научной организации труда. Под флагом НОТ (научная организация труда) вокруг таких видных наших ученых, как А.К. Гастев, И.М. Бурдянский, НА. Витке, П.М. Керженцев, Е.Ф. Розмирович, С.Г. Струмилин стали формироваться первые отечественные школы управления, изучались общие проблемы организации труда и управления на научных основаниях. В каче­стве предмета управленческой науки предлагалось считать про­блемы кадров и развития трудовых коллективов, стимулирова­ния труда, организационного проектирования, оптимизации управления на основе «человеческих отношений».

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление обществознания, соприкаса­ясь, но не сливаясь, с «соседствующими» научными направлени­ями. Одно из таких направлений - общая теория социального управления была представлена в трудах В.Г.Афанасьева, К.И. Варламова, Д.М. Гвишиани, А.М. Омарова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Слепенкова, В.Г. Смолькова. Другое - управление произ­водством - объединило исследователей и практиков, академиче­скую и вузовскую науку в рамках специальностей «Экономика и управление» и «Менеджмент». Государственное управление как самостоятельная отрасль науки была представлена работами пра­воведов Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Курашвили, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова. Ими широко исследованы общие и частные вопросы государственного управления, его принципы, функции, организационные структу­ры и технологии.

Но, в целом, процесс становления науки управления в на­шей стране по сути только начинается и характеризуется на­стойчивым поиском пригодной для России парадигмы госу­дарственного управления. XXI век требует новых форм общест­венного устройства и межгосударственных отношений. Это, в свою очередь, актуализирует задачу разработки теории госу­дарственного управления в форме комплексного научного зна­ния, «охватывающего» как универсальные, так и сугубо нацио­нальные, «самобытные» закономерности управленческой дея­тельности.

Нельзя не учитывать и тот факт, что проблематикой государ­ственного управления занимаются ученые самых различных отраслей знаний - философы, историки, юристы, управленцы, политологи, социологи, психологи, экономисты, системщики, специалисты в области математики, кибернетики и информа­ционных технологий. Причем каждый исследует проблемы госу­дарственного управления в своей собственной системе «научных координат»:

философы, анализируя проблемы управления, основное внимание уделяют осмыслению сущности самоуправляемых свойств общества, диалектики в управленческой практике це­лей и средств, сознательного и бессознательного, упорядоченно­го и разнообразного;

политологи, изучая политику как особое общественное уп­равленческое явление, обращают внимание на закономерности, формы и методы реализации государственной власти. Для них государственное управление - это практическая политика, пред­ставляющая «целеориентированную комплексную и организо­ванную совместную деятельность индивидов и их групп по леги­тимному разрешению общественных проблем при руководящей и интегративной роли институтов государственной власти на ос­нове использования коллективных ресурсов общества»;

историки исследуют проблемы государственного управления в ретроспективном плане, что позволяет не только знать, но и ис­пользовать исторический опыт государственного управления в современных условиях;

социологи управление представляют как сложный механизм взаимоотношений между обществом и государством, между классами, сословиями, социальными слоями, этнонациональными и профессиональными группами. Социология исследует, как управление воспринимается обществом и как отражается на сознании и поведении человека, как общество воздействует и влияет на власть и систему государственного и муниципально­го управления;

экономисты - анализируют хозяйственно-экономическое содержание государственно-управленческих отношений, прин­ципы и особенности административного менеджмента;

юристы - исследуют сущность, принципы, организационные основы, правовые механизмы и организационные формы госу­дарственно-управленческого воздействия. Но это вовсе не озна­чает, что государственное управление поглощается общей и спе­циальными теориями государства и права, скажем, конституци­онным, административным или другими отраслями права. Это самостоятельная отрасль обществоведческих знаний;

социальные психологи - исследуют источники и формы ин­дивидуальной, коллективной и общей доминирующей воли, обосновывают структуру и процедуры согласования интересов и повседневных устремлений людей, предлагают различные мо­дели управления «человеческими отношениями», стремятся до­казать возможность управления общественными организмами аналогично тому, как это делает человек, обладающий разумом, нервной системой, психикой, волей, характером;

математики и кибернетики управленческую тематику рас­сматривают как важнейший прикладной аспект изучения и мо­делирования биологических, технических и социальных связей, отношений и информационных потоков с помощью ЭВМ и ис­пользованием сложного математического инструментария. Ака­демики В.М. Глушков и А.Н. Колмогоров определяли кибернети­ку как науку об общих закономерностях восприятия, сохранения, преобразования и использования информации в сложных управ­ляющих системах. Позже начала складываться и социальная ки­бернетика.

Теория государственного управления, таким образом, носит комплексный междисциплинарный характер. Каждая наука «вы­свечивает» свой собственный аспект общей проблемы, междис­циплинарный же подход позволяет синтезировать полученные зна­ния, представить даже самое сложное и противоречивое явление как целостность во всем богатстве его черт, свойств и элементов.

Комплексность научного познания породили множество раз­личных управленческих теорий, в том числе бихевиористскую, структурно-функциональную, либеральную, социал-демократи­ческую, командно-административную, теорию «человеческих отношений». Но главное все-таки кроется в другом - между на­учными знаниями и конкретной социальной практикой не долж­но быть разрыва. Управление становится реальной движущей си­лой только при условии, если общество, накопив достаточный объем научных знаний, способно не на словах и политических лозунгах, а на деле воплотить эти знания в конкретные практи­ческие дела.

Значимость управленческих знаний трудно переоценить. Да­же несмотря на то, что в наше время управленческая наука, в из­вестной мере, действительно «утратила оптимистическую веру в возможность упорядочить мир человеческих отношений». Не­редко можно услышать мнение о тотальном кризисе управления, о том, что на смену оптимистическим взглядам на управляемое социальное развитие пришла «теория катастроф». В нашей стра­не появилось немало теоретиков либеральной школы, которые доказывают, что государственное управление вообще не нужно, что «рынок сам все поставит на свое место», что следует реши­тельнее отказываться от «патерналистской роли государства».

Да, действительно, многие теории сознательного конструиро­вания общественных систем (прежде всего коммунистические) потерпели поражение. С огромными трудностями человечество борется с экстремизмом и международным терроризмом, нацио­нализмом и религиозной нетерпимостью, бедностью и мораль­ной деградацией. Но это вовсе не означает, что наступил «кризис управления». Скорее справедливо другое: сегодня, не в меньшей степени чем прежде, человечество нуждается в добротной науч­ной теории государственного управления, способной ответить на самые острые вызовы нового времени.

В нашей стране наука государственного управления постепен­но занимает все более прочное место как самостоятельное науч­ное направление и специальный учебный предмет. Объектом ее рассмотрения является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муници­пального управления как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.

Предметом являются сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, ме­тоды и правовые основы взаимоотношений государства (как субъ­екта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различ­ных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфе­ре, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления.

В последние годы в России вышло немало монографий, бро­шюр, научных статей, учебников и учебно-методических посо­бий, специально посвященных вопросам конституционного права и государственного управления. Заметное место среди них занимают публикации Г.В. Атаманчука, Ю.К. Краснова, Р.В. Енгибаряна, Г.Л. Куприяшина, А.В. Пикулькина, Р.Г. Пихоя, В.А. Прокошина, А.И. Соловьева, В.Е. Чиркина, Ф.И. Шамхалова, Б.С Эбзеева. В трудах указанных и других авторов дано опре­деление «государственного управления», исследуются его структура, признаки и отличительные черты, свойства и правовые ме­ханизмы. Анализируются принципы и закономерности построе­ния и функционирования государственных управленческих си­стем, основные направления их развития. Российской академией государственной службы издана «Энциклопедия государствен­ного управления в России» в четырех томах.

В работах Р.У. Айбазова, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, М.М. Телемтаева6 исследуется сущ­ность и содержание властных государственно-управленческих от­ношений, их институционально-структурная, функциональная и коммуникативная составляющие. Управленческая деятельность представлена как процесс разработки, принятия и реализации го­сударственно-управленческих решений, как органическая сово­купность специальных форм и методов управленческой деятель­ности. Тут же исследуются основы государственного системного управления, политико-идеологические, организационно-административныеи профессионально-интеллектуальные факторы, влия­ющие на формирование целостности этого управления.

Правовые аспекты государственного управления предметно представлены в монографиях и учебных издания по социальному управлению и административному праву ученых-юристов, соци­ологов и политологов А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.И.Лукьяненко, А.В. Оболонского, Е.В. Охот­ского, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, В.А. Сулемова.

Для студентов МГИМО и других вузов, специализирующихся на международной проблематике, особый интерес представляют публикации по вопросам дипломатической службы и участия российского государства в регулировании международных от­ношений.

Немалый научный и практический интерес представляет ис­следования Г.К. Ашина, И.А.Василенко, О.Е. Петрунина, СВ. Пронкина, других отечественных и зарубежных ученых, по­священные изучению зарубежного опыта построения систем го­сударственно-административного управления, особенно с точки зрения его применения в условиях современной России.

Тем не менее, следует признать, что в современной науке пока не сложилось окончательной точки зрения на предмет, структуру, цели и задачи курса государственного управления. В основу данно­го издания положена концепция государственного управления, раз­рабатываемые на протяжении более трех десятилетий научно-аналитические конструкции и положения профессором Г. В. Атаманчуком. Автор разделяет его научно-концептуальные походы и выводы, исходит из того, что государственное управление:

- это, хотя и самостоятельная отрасль научных знаний, тем не менее, является неотъемлемой составной частью науки социаль­ного управления в целом. В учебнике представлены научная ин­терпретация и сравнительный анализ понятий «управление», «управленческая деятельность» и «управляющее воздействие».

Управление рассматривается как результат (итог) управленчес­кой деятельности, который может быть созидательно-конструк­тивным и разрушительным, развивающим и тормозящим, ре­форматорским и революционным, нравственным и безнравствен­ным, злонамеренным и добропорядочным;

- это комплексное знание, включающее в себя соответствую­щие управленческо-методологические аспекты фундаменталь­ных общественных наук - философии, истории, юриспруден­ции, социологии, менеджмента, политэкономии и др. На их основе обосновывается понятие «система государственного управления» - единство и взаимосвязь органов государственного управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействии, их сохраняют, изменяют или развивают.

Такой подход положен в основу учебного курса государствен­ного и муниципального управления, который на протяжении ря­да лет нами совместно с профессором Г. В. Атаманчуком читается в Международном институте управления МГИМО(У) МИД Рос­сии и других вузах столицы.

Предметом рассмотрения являются общественные отноше­ния, складывающиеся в процессе реализации властных управ­ленческих полномочий государства. Курс раскрывает наиболее важные вопросы сущности, организации и функционирования системы государственного управления, поможет в изучении про­цессов целеполагания, организации и государственного регули­рования жизнедеятельности общества. В учебнике обосновыва­ется идея о том, что главным объектом внимания государствен­ного управления выступает человек, его интересы и потребности, права и свободы, его многоплановая и разнообразная деятель­ность по производству и воспроизводству материальных и духов­ных ценностей, т.е. всего того, без чего невозможно существова­ние человеческого общества вообще.

Наука включает в себя также научное обобщение мирового опыта государственного строительства, прежде всего того, что является типичным и, в принципе, подлежащим «имплантирова­нию» в российскую систему государственного управления. Это касается, прежде всего, таких ценностей, как права и свободы че­ловека и гражданина, демократия, парламентаризм, законность, рыночная экономика, гражданское общество.

Как и любая другая наука, теория государственного управле­ния ставит свои цели:

- дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет изучения, его проблематика и методы;

- прагматическую, в соответствии с которой обучающиеся получают знания для решения практических проблем управле­ния в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасно­сти, упорядоченности и динамичного развития общества;

- теоретическую, реализация которой помогает обучающе­муся познать сущность и принципы государственного управле­ния, организационные и функциональные управленческие взаи­мосвязи, представить пути повышения его эффективности.

Методы изучения - ретроспективный анализ и сравнительное правоведение, структурно-функциональный, институциональ­ный, политолого-социологический.

Практическое назначение курса - формирование у обучаю­щихся прочных знаний, умений и навыков, необходимых для профессионального исполнения соответствующих служебных обязанностей.

Задачи курса:

□ анализ природы, сущности, закономерностей и принципов го­сударственно-управленческой деятельности в различных сфе­рах жизнедеятельности общества;

□ изучение функций и ресурсного обеспечения управленческих функций государственных структур в соответствии с их ком­петенцией и полномочиями;

□ уяснение особенностей организации и функционирования го­сударственных органов как субъектов государственно-управ­ленческой деятельности;

□ изучение целей и основных системных характеристик, форм и методов государственно-управленческого воздействия;

□ изучение основных условий и факторов эффективности госу­дарственного управления;

□ формирование профессионального мышления, умений пра­вильно толковать и применять полученные теоретические знания.

В МГИМО(У) этот курс рассчитан на один семестр. Его изу­чению отводится 80 часов учебного аудиторного времени: лек­ции - 36 часов, групповые семинарские занятия - 36 часов, кон­сультации - не менее 4 часов на одну учебную группу. На прове­дение промежуточного контроля знаний в форме письменных контрольных работ - 4 часа. Завершается изучение экзаменом.

В основу настоящего издания положена утвержденная в МГИМО(У) программа учебного курса, в которой учтены но­вейшие научные достижения в области управленческой науки и требования, предъявляемые к организации и содержанию учеб­ного процесса в условиях включенности университета в Болонский процесс и его перехода к международным стандартам в сфе­ре оказания образовательных услуг.

* * *

По вопросам вводной части курса рекомендуется провести се­минар, на котором рассмотреть вопросы, касающиеся истории, объекта, предмета, метода и источниковой базы курса.

Семинар

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: