Административно-правовые формы управленческой деятельности. Административно-правовые акты управления

10.1. Понятие и сущность административно-правовых форм

Форма управленческой деятельности – внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых должностными лицами органов государственного управления в целях осуществления предоставленных им полномочий как субъектами исполнительной власти и вызывающих определенные последствия.

Если такие управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

Форма – это не сами управленческие действия или управление, а его внешний вид, она оформляет содержание управления внешне (в виде акта управления, устного приказа, жеста и т.д.).

10.2. Классификация форм управленческой деятельности

Виды форм управленческой деятельности

по характеру действий

по целенаправленности

по способу выражения

правовые

неправовые

внутренние

внешние

словесные (письменные и устные)

конклюдентные

10.3. Правотворческая (нормоустановительная) деятельность органов исполнительной власти

10.4. Правоприменительная деятельность и ее виды

Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную власть, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т.е. разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает в себя: установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве), уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование, принятие по делу решения (индивидуального акта), исполнение акта.

По содержанию и свойствам правовых норм правоприменительная деятельность делится на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, других субъектов в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности делятся на внутренние и внешние. Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления делятся на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

Единственный приемлемый способ выражения правотворческой деятельности – словесный. Результат правотворчества субъектов исполнительной власти – нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем документально-содержательном ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности – индивидуальный письменный акт-документ.

Широко используется и устный способ (устные приказы, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может выражаться и при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права. Воля субъекта управления может выражаться в жестах сотрудника ГАИ, регулирующего движение транспорта и пешеходов.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы выражения организационных и материально-технических действий. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления, они также должны соответствовать целям и задачам управления.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Организационные мероприятия осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям относят, например, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий увеличиваются.

В целом эффективность управленческой деятельности зависит от умелого сочетания правовых и неправовых форм этой деятельности. Что же касается реализации исполнительной власти, то она возможна лишь в административно-правовой форме (за исключением внутриорганизационной деятельности, которая может быть выражена в обеих формах), ибо исполнительная власть не может быть выражена в инструктажах, совещаниях, семинарах и т.д.

10.5. Понятие и юридическое значение правовых актов управления

Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Отличительные черты правовых актов управления
	возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач и функций этой власти выражают волю государства, влекут юридически значимые последствия
	издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявлениями
	носят подзаконный характер
	императивны: содержат в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата
	определяют правила должного поведения в сфере управления
	должны быть надлежащим образом оформлены для придания им формы правового акта
	могут быть в установленном порядке опротестованы или обжалованы
в случае несоблюдения содержащихся в них юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны

Наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Такие акты обладают признаками управленческих действий, являются официальными документами, оформляются в виде приказов, решений и т.д. Эти акты называются техническими нормативными актами. Кним относятся: государственные и межгосударственные стандарты, правила техники безопасности, государственные строительные нормы и правила, формы государственной статистической отчетности и указания по их заполнению и т.д.

Издание государственным органом правовых актов управления, влекущих юридические последствия, отличает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещание, показ передового опыта, инструктирование и т.д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений – свойства правового акта, позволяющие отграничить его от других актов. Акт управления может содержать предписания о создании новых правовых норм, об изменении или отмене ранее действовавших и т.д.; содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-либо из таких актов.

Характер юридических последствий каждого акта управления зависит от места органа, издавшего акт, в системе органов государства, от выполняемой им при издании акта управленческой функции.

Акты управления – волевые акты. Они выражают волю органа управления. В актах управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа.

Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Издавая правовые акты, органы исполнительной власти выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда властный характер актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний.

Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления. Например, заключение органами государственного управления гражданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными. Властный характер присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания.

Властный характер актов управления не означает, что государственные органы, издающие их, действуют вне всяких рамок, только по своему усмотрению. Одним из незыблемых принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления, он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку их издания.

В отдельных, предусмотренных законом случаях акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда.

Анализ характерных признаков актов управления позволяет сформулировать следующее определение.

Правовые акты государственного управления – это волевые, государственно-властные, в ряде случаев документально оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений.

Издание правовых актов управления в отличие от организационных мероприятий и материально-технических операций всегда направлено на получение юридического результата.

	юридическое значение актов управления
	могут служить основанием для издания иных актов управления (решение облисполкома на основании постановления Совета Министров Республики Беларусь)
	могут иметь юрисдикционный характер (постановления о наложении различных видов взысканий, иные результаты разрешения споров)
	могут служить основанием для возбуждения судебного дела (приказ об увольнении с работы)
	могут играть роль доказательств при рассмотрении некоторых категорий дел в суде и органах управления (постановления о привлечении к административной ответственности, подтверждающие повторность совершения правонарушения; приказ, подтверждающий, что должностное лицо находилось в отпуске, и т.д.)
	могут служить юридическим обоснованием для возникновения отношений, регулируемых нормами трудового, гражданского, земельного, финансового права (решение исполкома о выделении земельного участка)

Акты органов исполнительной власти имеют свою специфику и отличаются от законов, судебных актов и гражданско-правовых договоров.

Закон определяет круг отношений, регламентируемых актами различных государственных органов, устанавливает порядок издания, отмены, изменения и приостановления многих актов и их форму; служит источником для всех других государственных актов, в том числе и актов управления.

Отличие актов управления от судебных актов заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением правовой нормы. Акты управления издаются не только и не столько в связи с нарушением правовой нормы, с их помощью решается широкий круг вопросов, возникающих в ходе повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Судебные акты издаются на основании закона и правосознания судей. В соответствии с Конституцией судьи независимы и подчиняются только закону. Следовательно, ни один орган государства (должностное лицо) не вправе обязать суд принять по какому-либо делу то или иное решение.

Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать в себе новые правовые нормы.

Судебные акты принимаются в особом, установленном законом процессуальном порядке. Процедура их принятия, формы, порядок вступления в силу, отмены и приостановления строго регламентируются нормами закона. Порядок издания, вступления в силу, приостановления и отмены актов управления иной и регламентируется не только законами, но и актами управления. Судебные акты принимаются в коллегиальном порядке. Большая часть актов управления принимается на основе единоначалия.

Акты управления – односторонние властные действия, а гражданско-правовой договор – результат взаимного соглашения двух (или нескольких) субъектов. Лишь в отдельных случаях изданию акта управления предшествует взаимное соглашение сторон – участников будущих административно-правовых и иных отношений, например, при издании приказа о зачислении на должность в государственное учреждение. Но в этих случаях соответствующие правоотношения возникают не с момента соглашения сторон, а с момента вступления в силу акта управления.

За незаконный акт управления ответственность, как правило, несет орган или должностное лицо, издавшее такой акт. При заключении гражданско-правового договора обе стороны несут равную ответственность.

10.6. Виды административно-правовых актов государственного управления

Виды правовых актов управления в зависимости от юридических свойств
Нормативные		Ненормативные
важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Нормативные акты излагают нормы права, с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются нормы, действовавшие ранее, и т.д. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является способом выражения и закрепления государственной воли		· распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь; · распоряжения председателей палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь; · распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь; · акты прокуратуры и прокуроров, за исключением нормативных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь; · акты органов записи актов гражданского состояния

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения).

Важнейшее свойство нормативного акта – его правотворческое назначение.

Одним из основных признаков нормативных актов является возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в них предписаниями индивидуально-неопределенных субъектов, т.е. отсутствие конкретного адресата.

Нормативные акты не только обладают определенными свойствами, но с их непосредственным участием осуществляются:

· уточнение и детализация норм, содержащихся в законодательных актах;

· проведение в жизнь различных социально-экономических программ;

· закрепление типовых правил поведения в сфере государственного управления;

· определение организационно-правового статуса конкретных звеньев исполнительной власти;

· установление необходимых ограничений, запретов, предоставление специальных прав и специальных обязанностей, реализуемых в сфере государственного управления;

· защита определенных прав и свобод граждан и др.

Многообразие нормативных правовых актов позволяет классифицировать их по различным основаниям.

1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена.

2. По правовым последствиям. Не все акты вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это дает основания делить акты на основные и вспомогательные. К вспомогательным актам можно отнести те, которые, не изменяя действующей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содержащие поручения нижестоящим органам издать соответствующие нормативные акты. Причем нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те из них, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

Индивидуальные акты – это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юридических фактов: порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Отличительная особенность данного вида актов – их индивидуальный характер – свойство, давшее название виду. Его признаки заключаются в конкретности предписаний, адресации их персонально определенным субъектам, регулировании конкретных отношений, однократности реализации (применения, исполнения) и др.

Каждый индивидуальный акт управления один раз разрешает конкретное управленческое дело (вопрос). Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивидуальные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполнению содержащихся в них предписаний, например, приказ начальника, содержащий кратковременное поручение подчиненному сотруднику, постановление о применении штрафа.

Правовыми последствиями индивидуальных актов управления может быть возникновение не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения.

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.). Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользования определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами по отношению к одному конкретному лицу.

В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные.

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т.д.). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная группа актов управления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.).

Классификация актов управления по органам, их издающим
декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь		постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей государственных комитетов)		приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций
	постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра		решения местных исполнительных комитетов и местных администраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций)

Президент Республики Беларусь уполномочен издавать декреты, указы и распоряжения.

В статье 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дается следующее понятие декрета Президента Республики Беларусь – это нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений.

Учитывая, что декретами Президента Республики Беларусь могут решаться и управленческие вопросы, отдельные из них являются одновременно и правовыми актами управления.

Виды декретов Президента Республики Беларусь
декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий		временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости по собственной инициативе или по предложению Правительства

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих: изменение и дополнение Конституции, ее толкования; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики и сохраняют силу закона, если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от половинного состава обеих палат Парламента).

Декретами регулируются различные стороны государственной и общественной жизни, они всегда нормативны. В соответствии с Законом «О Президенте Республики Беларусь» декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.

Указы Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы.

Указами Президента регулируются вопросы о структуре органов исполнительной власти и другие вопросы, связанные с функционированием данной ветви власти, а также с осуществлением Президентом руководящих функций в отношении Правительства. Указы по юридической силе находятся ниже, чем декреты.

Распоряжения Президента Республики Беларусь не являются нормативными правовыми актами, если иное не предусмотрено Президентом; имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Используя данную форму управленческой деятельности, Правительство на практике осуществляет исполнительную власть. Постановления могут быть как нормативные, так и индивидуальные.

Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

Акты Правительства обязательны на всей территории Республики Беларусь. Их юридическая сила больше по сравнению с актами, принятыми иными, подчиненными ему органами государственного управления.

Совет Министров принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров могут быть отменены Президентом Республики Беларусь.

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Они являются актами индивидуального характера. Кроме того, по результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра и его заместителей решения могут приниматься в форме протоколов, указаний, поручений. Эти правовые акты являются только индивидуальными, они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить.

Акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются в форме постановлений и приказов.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений. Принимаемые министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, иные нормативные акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами. Совет Министров утверждает указанные акты, подготовленные министерствами, а министры – подготовленные структурными подразделениями министерств. Приказы министров могут содержать как предписания конкретного характера, так и юридические нормы, т.е. быть ненормативными и нормативными. Инструкции же министерств всегда нормативные акты. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, а акты органов государственного управления, подчиненных Правительству, – Советом Министров Республики Беларусь.

Классификация актов органов исполнительной власти по другим основаниям
По сроку действия		По территории действия		По характеру компетенции органов, издающих акты
· бессрочные (с неопределенным сроком действия); · срочные; · временные		· акты управления, действующие в масштабе всей страны; · акты управления, действующие в масштабе административно-территориальной единицы		· акты общего управления; · акты отраслевого управления; · акты межотраслевого управления

10.7. Требования, предъявляемые к актам управления и последствия их несоблюдения

Важнейшее условие юридической силы правового акта – его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к его юридическому содержанию и порядку издания.

Можно выделить три группы требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти.

группы требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти
Общие требования законности		Дополнительные (специальные) требования		Требования организационно-технического характера
требования о том, чтобы акт управления был издан полномочным органом в пределах его компетенции, в интересах граждан и государства, в соответствии с законом и его целями, в форме и порядке, определенных законом		требования, которые вытекают из общих критериев правомерности акта, но предъявляются лишь к определенной группе актов управления		требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство

Виды дефектности правовых актов управления
Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами		Ничтожные акты управления – это такие акты, которые в силу своей противозаконности не порождают юридических последствий с момента их возникновения, так как их юридическая несостоятельность настолько очевидна, что они не подлежат исполнению

10.8. Действие актов управления

10.9. Административно-правовой договор

Термин «административно-правовой договор» в настоящее время в законодательстве не употребляется (чаще используется понятие «соглашение»). Роль такого договора в деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) дискуссионна. Несмотря на ряд объективных причин, в административном праве нет единого подхода к договорным связям в сфере государственного управления. Существуют различные определения административно-правового договора.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: