И.А. Бобренко, Н.В. Гоман

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Омский государственный аграрный университет имени П.А.Столыпина»

Проведен анализ практики применения критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и значительного ухудшения экологической обстановки, признаков неиспользования земельных участков с учетом ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством, деятельности на территории Омской области. Сформированы предложения по их изменению и методике практического применения.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, плодородие, критерии, правонарушение, почва.

Введение. Земля занимает особое место среди других природных ресурсов. В наибольшей мере ее уникальные особенности проявляются в сельскохозяйственном производстве. В этой связи сельскохозяйственное использование земель тесно увязано с мерами по сохранению и воспроизводству их плодородия, создающими необходимые условия для устойчивого развития аграрного сектора экономики и обеспечивающими продовольственную безопасность страны [5, 8].

В соответствии с Земельным Кодексом РФ [4], сельскохозяйственные угодья, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, получают приоритетное положение при эксплуатации и подвержены специальной охране. Важным механизмом, обеспечивающим целесообразное применение таких земель, является возможность принудительного изъятия ненадлежащим образом их используемых [6, 10]. Земельный участок может быть принудительно изъят у собственника в следующих случаях:

– если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки;

– если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Важным шагом по разрешению этой ситуации стало внесение комплексных изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [10], в частности, новая редакция п. 3 и 4 ст. 6. Согласно указанной редакции Постановлениями Правительством РФ устанавливаются конкретные Критерии существенного снижения плодородия земель, Критерии значительного ухудшения экологической обстановки, а также Признаки неиспользования земель [11-13]. Вместе с тем при применении данных показателей возникают трудности различного характера.

Цель исследований – проведение анализа практики применения критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаков неиспользования земельных участков с учетом ведения сельскохозяйственного производства в Омской области и оптимизирование перечня и методики применения критериев.

Задачи исследования: проанализировать применение критериев существенного снижения плодородия основных пахотных почв земель Омской области; оптимизировать перечень и методику применения критериев существенного снижения плодородия земель и значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаков неиспользования земельных участков с учетом ведения сельскохозяйственного производства.

Оценка состояния и использования земель по установленным критериям позволит дать современную оценку их агроэкологического состояния, уровня их плодородия с учетом региональных особенностей территории (природно-климатических условий, рельефа местности, гидрогеологических показателей и т.д.). Это позволит более своевременно реагировать с точки зрения рационального использования почвенного покрова той или иной территории, прогнозировать и выявлять развитие деградационных процессов и намечать мероприятия по восстановлению, сохранению и воспроизводству плодородия основных пахотных почв.

Результаты и обсуждение. Рассмотрим критерии и признаки неиспользования земель [11-13], а также некоторые возможные проблемы, связанные с их последующей реализацией. При этом следует учесть, что соответствующие критерии и признаки, с одной стороны, должны позволить эффективно применять предусмотренные законодательством меры воздействия к лицам, ненадлежащее использующим землю, а с другой стороны – исключить необъективный подход. Поэтому важны достоверные, поддающиеся перепроверке показатели, а также понятная процедура, которую целесообразно увязать с другими мерами контроля и учета земель.

Существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения является изменение числовых значений не менее 3 следующих критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли [12]:

- снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 процентов или более;

- снижение кислотности в кислых почвах (рН КCl) на 10 процентов или более;

- повышение щелочности в щелочных почвах (рН H₂O) на 10 процентов или более;

- снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 25 процентов или более;

- снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 25 процентов или более.

В Постановлении [12] приведено 5 критериев. Но если учесть, что кислотность и щелочность определяются величиной рН и одновременно эти два показателя для конкретной почвенной пробы не определяются, то, по сути, установлены всего 4 критерия, из которых для констатации снижения плодородия необходимо изменение числовых значений не менее 3 из них.

Согласно данным Управления Россельхознадзора по Омской области результаты правоприменения критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Омской следующие (табл. 1).

Таблица 1

Информация по практике применения критериев существенного снижения

плодородия земель сельскохозяйственного назначения Управлением

Россельхознадзора по Омской области (2013-2014 гг.)

При применении критериев существенного снижения плодородия на практике проявляются определенные проблемы:

- установить снижение 3-х показателей одновременно часто не удается;

- критерий по изменению рН (кислотность и щелочность) в принципе малоприменим из-за незначительных изменений при действии различных факторов на состоянии почвенного покрова;

- первый критерий применим только на пашне, т.к. определено как критерий «снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 процентов или более». При этом применение критерия для других видов сельхозугодий не конкретизировано;

- при использовании критериев по снижению содержания подвижного фосфора и обменного калия (мг/кг почвы) на 25 процентов и более могут быть сделаны не корректные выводы: изменение на такую величину данных показателей может происходить по не зависящим от собственника земли причинам - на эти показатели в значительной мере влияют погодные условия года (согласно многочисленным научным данным [1 - 3, 7, 9 и др.]);

- не указана доля от общей площади земельного участка, на которой должно произойти существенное снижение плодородия;

- не предусмотрена обязательность проведения собственниками, владельцами, пользователями (арендаторами) земельных участков агрохимических обследований земельным законодательством. В связи с чем не все землепользователи проводят агрохимическое обследования земель, что препятствует выявлению существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

- при применении критериев существенного снижения плодородия в
в результате нарушения технологии выращивания сельскохозяйственных культур (без восполнения выноса элементов питания внесением удобрений) существует проблема отсутствия данных начального уровня плодородия.

Выявлялись правонарушения, предусмотренные следующими
статьями КоАП РФ [6]:

- статья 8.6 – в части административных правонарушений, относящихся к самовольному снятию или перемещению почвы, уничтожению плодородного слоя почвы земель сельскохозяйственного назначения;

- статья 8.7 (часть 1) – невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых;

- статья 8.7 (часть 2) – невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.

Наиболее распространенное правонарушение – самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (например, в целях ее последующей реализации садоводам и другим землепользователям как средства улучшения почв, как удобрения, при прокладке трубопроводов и т.д.). Статья 8.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях [6] и ст. 254 Уголовного кодекса РФ [15] предусматривают санкции в случае порчи земли. Однако это ответственность лица, которое осуществляет указанные действия. Но ведь такое лицо может и не являться правообладателем соответствующего участка.

Процедура определения критериев существенного снижения плодородия не оговорена – отсылки к вышеназванному порядку учета показателей плодородия нет. Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения ведется согласно ст. 15 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [16].

Согласно действующему порядку [14], учет показателей плодородия осуществляется подведомственными Минсельхозу России центрами и станциями агрохимической службы, химизации и сельскохозяйственной радиологии, имеющими статус федеральных государственных учреждений. Учет ведется по каждому земельному участку, однородному по типу почв, занятому однородной растительностью в разрезе сельскохозяйственных угодий. Естественно, что оперативным такой учет быть не может: общие показатели, включая мощность гумусового горизонта, а также показатели, характеризующие развитие негативных процессов (эрозия, переувлажнение, засоление и т.п.), фиксируются 1 раз в 15 лет; более подвижные показатели, отражающие гранулометрический и химический состав почв, в том числе их кислотность, содержание органического вещества, наличие тяжелых металлов, пестицидов, а также закустаренность, залесенность и зарастание сорняками – чаще: раз в 5 лет (но некоторые показатели, например, плотность почвы, – также 1 раз в 15 лет) [8].

Но даже если исходить из того, что в правоприменительной практике за основу будут приняты данные учета, предусмотренного Законом о плодородии (обновляемые 1 раз в 5 или 15 лет), то установление факта существенного снижения плодородия и принятии мер по отношению к лицу, допустившему это, будет недопустимо долгим. Между тем зачастую действия, приводящие к существенному снижению плодородия, могут носить скоротечный характер.

Существует проблема смены собственника земли – усложняется поиск виновного в существенном снижении плодородия.

При этом лучшим интегральным показателем уменьшения плодородия является содержание органического вещества в почве - количество случаев, выявленных по данному критерию, совпадает с количеством случаев, выявленных по 3-м критериям (табл.).

Учитывая изложенное, целесообразно пересмотреть установленные Критерии существенного снижения плодородия и условия их применения в целях обеспечения эффективности контроля за состоянием земель сельскохозяйственного назначения.

Критериями значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения являются [11]:

- загрязнение почв химическими веществами, при котором суммарный показатель содержания в почве загрязняющих веществ, концентрация которых превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, равен или превышает значение 30. Указанный показатель определяется как сумма отношений фактического содержания каждого загрязняющего вещества, концентрация которого превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, к величине его норматива предельно допустимой концентрации;

- размещение отходов производства и потребления 1-4 классов опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 гектара и выше.

На территории Омской области по данным Россельхознадзора в 2013 и 2014 гг. отсутствовали результаты применения данных Критериев.

Одной из проблем использования Критериев ухудшения экологической обстановки является то, что они охватывают лишь случаи загрязнения почв химическими веществами, а также размещение отходов производства и потребления на площади более 0,5 га. При этом оба критерия количественно завышены.

Проблемой является и то, что загрязнение может происходить не по вине собственника.

Неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков [13]:

- на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;

- на сенокосах не производится сенокошение;

- на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка;

- на пастбищах не производится выпас скота;

- на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;

- залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка;

- залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов;

- закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.

Территориальным управлением Россельхознадзора по Омской области в 2014 г. выявлено 6 случаев применения Признаков неиспользования.

Данные признаки неиспользования земель можно разделить на две группы. Первая группа – это случаи, когда на таких землях не ведется сельскохозяйственная деятельность. Например, на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, на сенокосах – сенокошение, на пастбищах – выпас скота; не производятся работы по уходу за многолетними насаждениями и по уборке урожая. Вторая группа – это случаи, когда на основании состояния земельных участков можно сделать вывод о том, что оно ухудшилось вследствие нерационального землепользования. Например, засорение 30% площади сенокоса сорными травами, зарастание 30% площади сельскохозяйственных угодий лесом и кустарниками (на пашне – 15%), закочкаренность или заболачивание свыше 20% участка.

В отношении целесообразности и корректности ряда признаков можно отметить ряд проблем.

Существует сложность доказательства неиспользования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в течение 3-х и более лет подряд, по установленным законодательством признакам неиспользования. При этом:

- критерии №1, 2, 4, 5 не конкретизируются по площади, на которой не производятся соответствующие действия (не указана доля от общей площади);

- критерий «залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов» не логичен по сравнению с критерием «залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка», т.к. в первом случае залесенность и закустаренность распространяется медленнее, чем во втором;

- критерий «закочкаренность» не актуален, т.к. для образования кочек необходимо 20 лет и более и установление факта неиспользования участка наступит очень поздно;

- в Признаках неиспользования указаны виды сельскохозяйственных угодий, тогда как в кадастровых паспортах на земельные участки и свидетельствах о государственной регистрации права виды сельскохозяйственных угодий не указываются. Кроме того, сведения о видах сельскохозяйственных угодий земель сельскохозяйственного назначения не подлежат включению в государственный кадастр недвижимости;

- сложно определить процент залесенности и закустаренности сельскохозяйственного угодья, так как не всегда на местности четко определены границы земельного участка.

- отсутствуют законодательно утвержденные методики определения степени залесения и закустаренности, определения процента содержания сорных трав на культурных сенокосах в структуре травостоя, что не позволяет обосновывать экспертные заключений в суде.

- встречается практика переоформления земельных участков сельскохозяйственного назначения на иных лиц с целью пролонгации сроков освоения земельных участков, что представляет собой действенный механизм «ухода» от ответственности за ненадлежащее использование земельных участков.

Кроме того [8], в отличие от критериев снижения плодородия, где речь идет об отрицательной динамике, данная группа признаков (в частности, закочкаривание свыше 20% земельного участка) может применяться и в той ситуации, когда факт нерационального использования не просто не доказан, но и вообще отсутствует. Например, участок был на треть закочкарен; фермер, проведя культуртехнические работы на части участка, улучшил его, и закочкаренной осталась лишь четвертая часть. Но утвержденные признаки неиспользования земель позволяют принудительно прекратить его право на землю. Поэтому, что все признаки данной группы следует увязать с процессуально подтвержденными фактами ухудшения состояния земель по вине их правообладателей.

Ниже предлагаются критерии и перечень признаков с учетом решения проблем отмеченных выше.

Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения является изменение числовых значений не менее 3 следующих критериев:

- снижение содержания органического вещества в горизонте 0-20 см на 15 процентов или более;

- снижение кислотности в кислых почвах (рН КCl) на 10 процентов или более;

- повышение щелочности в щелочных почвах (рН H₂O) на 10 процентов или более;

- снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 40 процентов или более;

- снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 40 процентов или более.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: