Главная

Популярная публикация

Научная публикация

Случайная публикация

Обратная связь

ТОР 5 статей:

Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия

Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века

Ценовые и неценовые факторы

Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка

Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы

КАТЕГОРИИ:






Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией




Еще в XVI в. начинается интенсивный рост территории Российского государства. Качественным образом меняются как размеры территории, так и состав населения, который становится все более разнообразным. Россия во все возрастающей степени

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центррегионы

становится полиэтническим и поликонфессиональным государством. Все это требует от государства внедрения принципов региональной политики, позволяющих учесть интересы вновь приобретенных территорий и обеспечить достаточно жесткий конт­роль. Данная задача становится актуальной при Иване Грозном — с присоединени­ем Казанского, а затем Астраханского ханства, частей распавшейся Золотой Орды. Казань была покорена в 1552 г., Астрахань — в 1556 г.

Надо помнить, что первая потребность в ассимиляции иноэтнических пе­риферий возникла значительно раньше, в связи с присоединением новгородских территорий во второй половине XV в. В рамках этого процесса в составе Москов­ского государства оказались финно-угорские народы — карелы, коми, коми-пер­мяки, ханты, манси, саамы, отчасти — удмурты. Кроме того, присоединение Ряза­ни в начале XVI в. означало вхождение в состав Московского государства части мордовских этнических земель.

Однако в отношении иноэтнических новгородских и рязанских земель до­вольно эффективно работала технология христианизации: присоединяемые народы или уже были православными, или оставались язычниками, и тогда центр исполь­зовал распространение православия для укрепления территориального единства (яркий пример из русской истории — христианизация коми и коми-пермяков).

По мере расширения территории Москва апробировала на своей этнической периферии модель обмена политической лояльности местных элит, признания ею российского подданства на сохранение привилегий в области локального самоуп­равления, религии и экономики. В отдельных особых случаях автономию получал целый большой регион. Эта модель очень неустойчива, она зависит от уровня по­литических амбиций местных сообществ и их лидеров, экономического положения территории и уровня развития местной идентичности. Как показал опыт, разделить полномочия между центром и региональным иноэтническим сообществом, дого­вориться раз и навсегда оказалось невозможным, прежде всего — в случае наиболее крупных и развитых регионов. Попытки политической и культурной унификации этнических периферий стали другой традиционной моделью региональной поли­тики, к которой центр обычно и обращался при возникновении конфликта.

Российское государство использует два взаимодополняющих сценария уп­равления инородной периферией.

"Мягкий сценарий": вассальная зависимость и ассимиляция местных элит. Используется технология обеспечения лояльности местной этнической элиты, ко­торая получает возможность сохранить часть своих ресурсов (в том числе земель) и обрести военную защиту в обмен на признание новой верховной власти (сценарий, ранее апробированный на русских княжествах). Как правило, на местах сохраняет­ся власть местных князей, и их владения ассимилируются постепенно'.

12 Например, хантыйские и мансийские княжества, присоединенные к Москве в конце XV в., сохранялись до конца XVI в., а некоторые — до XVII в. Также интересна по-

4.1 Отношения "центррегионы "в средневековой России

• "Жесткий сценарий": покорение территории и военно-административное
.правление.
Формируются новые институты централизованного управления, при­
званные обеспечить территориальную целостность и обеспечить проведение на но-
зых территориях общегосударственной политики. Жесткие технологии чаще ис-

зуются в отношении более крупных и устойчивых государственных образова­ний, где требуется провести ускоренную ассимиляцию''.

Возникают две противоположные модели административно-территориаль­ного деления на нестабильных инокультурных перифериях:

создание автономного региона;

создание особенно жесткого централизованного управления.

Политика России в отношении населения инородных периферий выглядит, таким образом, очень противоречивой. С одной стороны, характерно либеральное отношение государства к периферии, ее элите и культурным традициям. Русские политики утверждали, как например, посланник И. Новосильцев, что "наш госу­дарь не враг ислама". Поэтому различные народы присягали на верность России, признавали себя вассалами, получали царские грамоты о защите, а их элита пере­ходила на царскую службу, становилась частью российской элиты. С другой сторо­ны, обеспечение интересов русской элиты и православия, как правило, все равно выходило на первый план. Переход с уровня местного князька на уровень поли­тика государственного уровня фактически требовал принятия православия, что делалось из карьерных побуждений на протяжении многих веков.

Новый серьезнейший вызов этнополитического характера в российской ре­гиональной политике был связан с постепенным поглощением территорий разва­лившейся Золотой Орды. На этом этапе впервые Москва стала решать проблему инкорпорации территорий с совершенно иным конфессиональным субстратом — мусульманским. Поэтому ордынский "региональный вызов" одновременно стал и первым мусульманским вызовом для российского центра, заставляя его работать над пересмотром региональной политики.

Тенденция к ассимиляции татарской элиты прослеживается практически с самого начала отношений между русскими и татарами. Как результат в русской элите постоянно растет татарская прослойка. В рамках прежней территориально-политической системы Золотой Орды радикально меняется система координат.

пытка создания вассального Ливонского королевства в 1570—1578 гг. на прибалтийских землях. Однако инкорпорировать западно-христианскую Прибалтику, даже предложив ей полную политическую и культурную автономию, на том этапе Москва еще не смогла.

13 За взятием Казани последовало основание там православного храма, в то время как митрополит Макарий и влиятельный поп Сильвестр разрабатывали планы установле­ния в Казани христианства. Была основана Казанская епархия, которую возглавил яркий деятель Русской православной церкви Гурий. Казанские ханы — пленники Утемыш и Яди-гар были крещены (последний и стал через некоторое время царем Симеоном). В Казань был назначен царский наместник — князь Александр Горбатый, затем Петр Шуйский.

113ак.624 321

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центррегионы "

Ранее русские земли, как уже говорилось, представляли собой автономную пери­ферию Золотой Орды. Теперь Москва становится наиболее мощным центром этого пространства, что влечет за собой попытки подчинения прежних ордынских зе-

мель.

Принципиально важный сюжет связан с созданием на московских землях Касимовского царства, своеобразного национально-территориального удела, орга­низованного специально, чтобы стимулировать формирование лояльной татарской элиты. Как известно, сын казанского хана Улуг-Мухаммеда Касим получил Горо-дец-на-Оке (позднее — Касимов) в удел еще в 1452—1453 гг.: такова была награда за поддержку Василия Темного. Таким образом, на территории России создается первый прообраз национально-территориальной автономии. Причем по политиче­ским соображениям Касимовский удел сохранялся московским государями более двухсот лет — до XVII в.

Отношения с татарскими государствами, возникшими на развалинах Золо­той Орды, обычно развивались по модели "мягкого сценария", который, однако, обычно заканчивался жесткими действиями.

• Казанское ханство, возникшее в 1438 г., некоторое время находилось в неплохих отношениях с Москвой. После похода на Казань в 1487 г. при поддержке Москвы новым ханом стал Мухаммед Эмин, в 1518 г. после его смерти его место занял касимовский царевич Шах-Али. Развитие конфликта с Казанью, закончив­шееся военной операцией 1552 г., началось после свержения Шах-Али в 1521 г.

• Аналогично и более слабое Астраханское ханство, сложившееся в 1459— 1465 гг., в отдельные промежутки времени попадало под влияние Москвы. Так, в 1533 г. на фоне конфликта с Казанью с ним был подписан союзный договор. Це­лью похода на Казань 1554 г. была замена нелояльного хана Ямгурчея на лояльного Дервиша-Али. И покорение Астрахани в 1556 г. во многом объяснялось тем, что Дервиш-Али оказался ненадежным союзником.

• Находившееся к востоку от Казанского Сибирское ханство, появившееся в конце XV в., становится еще одним важным объектом московской экспансии Это ханство признавало себя вассалом Москвы в 1555 г., но в 1572 г. при хане Кучуме вступило с ней в конфликт. Его покорение Ермаком происходит в 1581 — 1582 гг.. окончательно сопротивление в этом регионе было подавлено к концу XVI в..

• Под частичным контролем Москвы находилась Ногайская Орда, созданная в степях Нижней Волги и Северного Кавказа еще на рубеже XIV—XV вв. Возникшие

14 Как раз в годы правления Ивана Великого символичное Стояние на Угре в 1480 г
как принято считать, положило конец русской зависимости. В то же время в борьбе за кон­
троль над бывшими территориями Орды Москва сталкивается с новым центром силы —
Османской империей.

15 Сибирское ханство занимало маленькую территорию за Уралом, а отнюдь не вс>:
Сибирь в ее сегодняшнем понимании.

4.2 Отношения "центррегионы "при династии Романовых

з результате ее распада Ногаи Большие (степи между Нижней Волгой и Яиком — нынешней р. Урал) неоднократно признавали вассальную зависимость от Москвы во второй половине XVI в. и в 1600 г.

• За рамками московского контроля осталось Крымское ханство, оказавшее­ся наиболее сильным и ресурсно обеспеченным осколком Орды и обычно действу­ющее в альянсе с мощной Османской империей.

Присоединение Казанского, Астраханского и Сибирского ханств резко усили­вает полиэтнический состав Российского государства. В его состав входят не толь­ко татары, но и еще целый ряд тюркских (башкиры, чуваши) и финно-угорских (марийцы, мордва, удмурты) народов.

Кроме того, экспансия Москвы в южные, предкавказские и предкаспийские степи приводит к формированию неустойчивых этнических периферий, признаю­щих себя вассалами Москвы, но реально сохраняющих автономию. Наряду с но­гайцами, в таком положении длительное время существует Кабарда — предгорная зона на Кавказе (вассальные отношения были оформлены в 1557 г., который счи­тается годом добровольного вхождения Кабарды в состав России). Однако инкор­порация Северного Кавказа реально завершилась только в середине XIX в.: на про­тяжении трех веков эта территория оставалась нестабильной геополитической зо­ной, и власть здесь была в руках местной знати.

4.2

Отношения "центр — регионы" при династии Романовых

4.2.1

Переходная военно-административная модель XVII в.

В XVII в., после утверждения на престоле династии Романовых Российское госу­дарство нуждалось в новой реформе отношений между центром и регионами.

Во-первых, Смута в значительной степени стимулировала недовольство тер­риторий политикой центра, оживила старые и создала новые обиды, усилила им­пульсы внутрирусской региональной самостийности, подавлявшиеся на протяже­нии многих десятилетий создания централизованного Русского государства [Пла­тонов, 1995].

Во-вторых, неуклонное расширение государства на Восток требовало каче­ственно новых подходов в работе с территориями. Огромное пространство нового освоения нуждается в очень серьезном контроле, и центр не может пойти на пре­доставление постоянно растущей периферии самоуправления.

¶11*

¶323

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

В-третьих, происходило постоянное усложнение этнокультурной структуры Российского государства. При этом технология культурной ассимиляции с помо­щью православной церкви во многих случаях была уже непригодной.

Логичным становится дальнейшее усиление централизованного начала в го­сударстве, причем уже в ущерб местному самоуправлению. Сохраняя и усиливая контролирующие инстанции, центр начинает сознательно ограничивать самоуправ­ление. Ведущую роль в управлении регионами приобретает военная власть, хотя бы потому, что ассимиляция новых, малознакомых территорий требует силового кон­троля. Институт воеводы интенсивно развивается и становится ключевым в регио­нальной власти XVII в. (см., например: [Вернадский, 19976]). Усиливается система адресного управления территориями из Москвы посредством приказов, отвечаю­щих за конкретные участки российской территории.

Главной тенденцией при Михаиле Романове и Алексее Михайловиче стано­вится милитаризация регионального управления, сращивание военной и админист­ративной власти — как реакция на перипетии Смуты и необходимое условие освое­ния иноэтнических периферий. Новый формат административно-территориально­го устройства предполагает, в частности, деление страны на разряды — военные ок­руга, управляемые воеводами с наибольшим статусом. Напротив, система местного самоуправления, сложившаяся при Иване Грозном, заметно теряет во влиянии. Са­мостоятельность сохраняют губные учреждения с губными старостами. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но в течение XVII в. теряют свою самостоятельность, подчиняются приказному и воеводскому управлению [Там же].

Одним из главных стимулов к формированию военно-административной модели региональной политики стало освоение Сибири. Покорение Сибирского ханства позволяет русским начать свой знаменитый колонизационный поход "встречь солнцу". В течение XVII в. обширная территория между Уралом и Тихим океаном оказывается под контролем Москвы.

В российской региональной политике возникает новый вызов — сибирский:

• территория государства становится беспрецедентно огромной для всей мировой истории;

• продолжается усложнение его этнокультурной структуры.

Как результат, именно на Востоке система разрядов получает наибольшее развитие. Число городов с воеводским управлением также постоянно увеличивает­ся. В центре вопросами развития Сибири занимается Сибирский приказ — наибо­лее мощный региональный приказ за все время существования данной системы.

Одновременно выстраиваются отношения с проживающими здесь народами с использованием уже привычных приемов. Наиболее крупные и развитые ино-этнические политии получают некоторую сугубо локальную автономию с сохране­нием власти в руках местных князей (пример Якутии)16. В некоторых случаях при-

16 В XVII». начинается еще один эксперимент — по созданию в составе России вас­сального Калмыцкого ханства. Тогда калмыки мигрировали в степные регионы, находив-

4.2 Отношения "центррегионы "при династии Романовых

нимаются официальные решения о принятии тех или иных народов в подданство,: других это происходит по факту,7,

В целом в лесной сибирской и дальневосточной зоне не было столь развитых государственных образований, как в Поволжье и Зауралье, и потому процесс асси­миляции местных политий был сравнительно легким. Русскую экспансию облегча-i периферийное положение этих территорий в системе культурных миров: здесь -рактически не было мусульман, а буддизм еще не успел распространиться (да и зпоследствии захватил лишь малую часть сибирских народов).

Еще одним "региональным вызовом" в XVII в. становится украинский вы­зов. Присоединив северные и западные окраины прежней Золотой Орды, а также открывшиеся за ними сибирские просторы, Москва продолжает решать еще одну важнейшую геополитическую задачу — по инкорпорации прежних территорий Ки­евской Руси, оказавшихся под властью Литвы и Польши18.

Решение этой задачи началось еще при Иване Великом, который на рубе­же XIV—XV вв. присоединил Верховские княжества (верховья Оки), Северскую землю и часть прежних смоленских земель. В 1514 г. Москва отобрала у Литвы Смоленск — прежний центр одного из ведущих княжеств, сложившихся на этапе распада Киевской Руси. В итоге при Иване Великом и Василии III под контролем Москвы оказались сразу два крупнейших субцентра прежней Киевской Руси — Чернигов и Смоленск. Однако эти земли были потеряны в годы Смуты, и первые Романовы усиленно решали задачу по их возвращению и дальнейшей инкорпора­ции прежних территорий Киевской Руси. В результате во второй половине XVII в. в составе России появилась еще одна нестабильная периферия — Украина (в виде Левобережной Украины и Киева). Украина стала частью Российского государства в результате решений собственной элиты (Переяславская рада 1654 г. о воссоедине­нии Украины с Россией) и побед России в войне с Польшей, признавшей москов­скую юрисдикцию над этими территориями.

Но нестабильность отношений Украины с Москвой была обусловлена изме­нением этнополитической ситуации на этих землях, постепенным формированием украинского этноса и осознанием украинцами своих региональных и национальных

шиеся на границах России. Переход в русское подданство дербетских тайшей (часть кал­мыцкой верхушки) происходил еще при Василии Шуйском. В 1657 г. все калмыцкие тайши признали свое русское подданство. Оформление вассальной административно-территори­альной единицы произошло в 1664 г., и Калмыцкое ханство существовало до 1771 г.

17 Еще один интересный прецедент — использование Касимовского удела для укреп­ления отношений с элитами покоренных территорий. В 1614 г. Михаил Романов назначил касимовским царем Арслана, старшего внука прежнего сибирского хана Кучума, того самого, с которым воевал Ермак. Однако затем Касимов за ненадобностью был ликвидирован. В 1653 г. касимовский царь Сеид Бурган перешел в христианство, но продолжал возглавлять регион до своей смерти около 1679 г. Затем два года Касимовым управляла его мать Фатима, после ее смерти царство прекратило свое существование.

Ig Как известно из истории, прежняя Киевская Русь постепенно поделилась на мос­ковскую и литовско-польскую сферы влияния.

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центррегионы "

интересов (что не всегда учитывалось Москвой, исходившей из концепции этни­ческого и конфессионального единства славян прежней Киевской Руси). На на­чальном этапе Москва сохраняет на Украине определенную автономию — власть гетманов и традиционное деление на десять полков. Поэтому Украина становится частью России с особым статусом автономного региона. Центр, таким образом, использует тактику предоставления некоторым присоединенным территориям по­литической автономии.

Совершенно особой частью Российского государства остается Дон — степ­ной регион на Юге страны. Дон — еще одна неустойчивая и полуавтономная пе­риферия, где на основе преимушественно пришлого славянского населения скла­дывается совершенно особое казачье сообщество. В начале XVII в. Москва уста­навливает политический контроль над Доном, который признает центральную власть. Но местная вольница сохраняет свои традиции, самосознание остается хо­рошо выраженным, остается традиционная власть в лице атаманов. Поэтому фак­тически Дон является на этом этапе автономным регионом.

В целом система военно-административного и ведомственного управления начинает захватывать Европейскую часть России. Главным поводом была необ­ходимость охраны неустойчивых западных границ от поляков и шведов, с которы­ми велись постоянные войны, а также удержания новоприобретенной Украины. Но при этом данная система начинает восприниматься как эффективная для всего государства.

Так, в течение XVII в. непрерывно растет число разрядов в ядре Российского государства. Например, из состава Московского разряда отпочковываются новые разряды, в результате чего сам Московский разряд сокращается до границ Москов­ского уезда. Первые западные разряды были пограничными — Украинский, Смо­ленский, Новгородский, Белгородский, Севский или Северский. Здесь воеводская система управления была наиболее адекватной вызовам времени. То же касается и Казанского разряда, занимавшегося проблемами инкорпорации прежнего Казанско­го ханства. Однако появляются внутренние разряды, наряду с Московским — Рязан­ский, Тамбовский, Владимирский, т.е. военные округа становятся важнейшей и об­щераспространенной формой административно-территориального деления России.

Ближе к концу XVII в. военно-административная модель, создававшаяся в опытном режиме, была систематизирована. Страна практически целиком подели­лась на разряды с воеводами во главе. Систематизация была проведена с помощью табели о рангах, которая определила управленческие уровни. Первый уровень со­ставили начальники военных округов — разрядов, второй — уездные управляющие.

Потребность в сохранении определенного баланса между центром и регио­нами остается, тем не менее, необходимым условием нормального развития госу­дарственности.

4.2 Отношения "центррегионы "при династии Романовых

• Можно подметить интересную особенность, отличающую земские соборы XVII в. от аналогичных мероприятий XVI в., — резкое увеличение регионального представительства [Вернадский, 19976].

• Центр привлекает на свою сторону новые региональные элиты. Интерес­ный пример — официальное обращение Михаила Романова за финансовой помо-лью к ведущим региональным лидерам того времени — Строгановым.

• Центр лояльно относится к сохранению самоуправления в тех русских ре­гионах, где оно было укоренено. Самоуправленческие начала сохраняются прежде всего на Русском Севере, где для этого были исторические предпосылки, осозна­ваемые государством. Здесь по-прежнему существует крестьянский мир, а также волостной сход с выборными органами власти. Однако компетенция местного само­управления сужается: волостной суд, например, подчиняется надзору воеводы и за­нимается незначительными вопросами.

В то же время подавление регионального начала приводит к бунтам. Класси­ческие примеры русских региональных бунтов, беспощадных, но вполне осмыслен­ных по своей географии, связаны как раз с XVII в., с именами Ивана Болотникова и Степана Разина. Центром нестабильности становятся территории относительно нового освоения на юге России и в Поволжье. Все бунты получают поддержку на фронтирном Дону и успешно распространяются в сторону Центра и вверх по Волге.

Рост государственной территории вызывает споры о пересмотре его админи­стративного деления и вновь реанимирует тему большей самостоятельности регио­нов. В этой связи очень интересен возникший при слабом царе Федоре Алексеевиче нереализованный проект аристократической федерации. Было предложено разде­лить царскую державу на несколько государств, управляемых боярами в ранге цар­ских наместников (Сибирь, Казань, Новгород и др.). При этом наместники должны были навечно поселиться и, соответственно, принять во владение эти обширные пространства.

4.2.2

Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)

Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр прово­дил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправ­ление было свернуто. В то же время многочисленность воевод разного статуса, плохо выстроенные отношения между ними и отсутствие должного контроля за их деятельностью резко снижали эффект от такого управления. Система допускала тотальную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимо-

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

сти от города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих правил регионального управления и регламента. Центр руководил деятельностью воевод посредством наказов, которые при этом давали им большую самостоятель­ность. Типичным окончанием царского наказа воеводе было следующее: "Делать по ему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет приго­же и как Бог вразумит" [Шмурло, 1999, с. 381].

Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принци­пиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIII—XIX вв., стали:

создание регулярного административно-территориального деления;

создание в регионе подконтрольной центру администрации;

отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах);

отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).

Все эти вопросы были актуальны на всем протяжении правления Романовых с начала XVIII по начало XX вв., определяя баланс отношений "центр — регионы" и направления региональной политики имперской власти [Медушевский, 1990].

Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г.'9 Административно-территориальный формат оказался крупномасштабным: огромная территория была поделена лишь на восемь губерний. Учреждение губерний яви­лось важнейшим первым шагом при создании в России системы регулярного АТД.

Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра управляющего губернией означал консолидацию региональной власти в одних ру­ках (и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что опре­делило еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность управления по вертикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентиро­ванной системой воеводских правлений [Институт губернатора..., 1997]. Одновре­менно стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний практически сов­пало с ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, по­скольку государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом особое значение.

Во-вторых, не следует считать институт губернатора простым инструментом имперской централизации. Российские власти понимали необходимость сбаланси­рованной системы в отношениях центра с регионами. Поэтому, будучи по опреде­лению институтом централизованного управления, институт губернатора был

Подробное исследование эволюции АТД в России см.: |Тархов, 20011.

4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

наделен важнейшей для регионов функцией — ответственностью за региональное развитие.

В-третьих, была сохранена асимметрия, предполагающая использование бо­лее жесткой военно-административной модели для политически наиболее важных и потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были на­значены просто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернато­ры, выполнявшие функции военного управления.

В России появляется не просто институт губернатора, но институт регио­нальной администрации, подотчетной центру и одновременно ответственной за региональное развитие. В компетенции этого института находится текущее управ­ление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы (сбор податей) и др. Формируется и совершенствуется общепринятая структура региональной администрации.

В соответствии с моделью баланса центральных и региональных интересов региональные начальники представляются чиновниками, ответственными за поло­жение дел в своем регионе и использующими свою личную инициативу для улуч­шения этого положения. Интересен наказ воеводам, вышедший в 1719 г. (воеводы на том этапе управляли провинциями — частями губерний). В этом наказе воево­дам дается поручение заниматься распространением просвещения, развитием про­мышленности, торговли, науки, медицинских, благотворительных заведений.

Институт губернатора (равно как и воеводы в провинции) в петровской мо­дели региональной политики предусматривал не просто централизованное управ­ление, но и его дополнение функциями регионального развития в региональных интересах (которые соответствовали и общегосударственному интересу, поскольку речь шла об инновационном развитии страны в логике петровских реформ).

Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пути децентрализации петровская модель предполагала развитие самоуправления в виде выборных лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях того времени может с оговорками приравниваться к региональному самоуправлению. Начинается очень сложный многолетний процесс, когда государство то допускает такое само­управление на местах, то частично его свертывает.

Главным институтом регионального самоуправления (в указанном понима­нии) становится участие региональной элиты в работе судебной власти и админи­страции, прежде всего — через своих выборных представителей. В петровской мо­дели для этого создавались институты ландратов, ландрихтеров и земских комисса­ров [Ерошкин, 1968].

Первая попытка введения элементов дворянского самоуправления на местах предпринята еще в 1702 г. одновременно с отменой губных старост. Их дела были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без учета мнения которых воевода не мог принимать свои решения. Повторный указ по этому поводу вы-

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центррегионы "

шел в 1705 г. Однако эта попытка оказалась слишком слабой и не была реализована на местах в силу незаинтересованности воевод.

После введения губерний Петр I предпринимает новые попытки усиления регионального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития страны и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами. Начинаются неуверенные и непоследовательные эксперименты государства в сфе­ре самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних уровнях адми­нистративно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях продвигается тяжело. С одной стороны, имперский центр никогда не был уверен в целесообраз­ности самоуправления на уровне ATE первого порядка. С другой стороны, консо­лидация региональных интересов, в отличие от локальных, выглядела слабой.

Во-первых, на уровне региональной администрации институт губернатора был сбалансирован институтом ландратов выборных губернаторских советников из числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с 1713 г.). Чуть позже для ландратов была найдена удобная территориальная форма их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности управления их решили разделить на доли. Ландраты с 1715—1716 гг. стали началь­никами долей.

Институт ландратов можно считать новой важнейшей попыткой создания регионального самоуправления. Это был выборный институт (разумеется, выбира­ли только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. По петровскому указу губернатор должен был вести себя с ландратами "не яко властитель, а яко президент" (т.е. председатель). Однако, как уже говорилось, эксперименты Рома­новых в области самоуправления всегда были неуверенными. Проработав всего не­сколько лет, институт ландратов был ликвидирован. По сути, на его месте был вос­создан институт назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями, на которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором уровне АТД (прежние доли) появилось централизованное управление (через губер­нии и входящие в их состав провинции).

Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично админи­стративной) власти, также развивающийся на началах выборного дворянского са­моуправления, — ландрихтеры (институт появился в 1719 г. одновременно с отме­ной ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ланд­рихтеры занимались судом на местах, межеванием, а также замещали губернатора в его отсутствие и исполняли его поручения. Выборные ландрихтеры занимались су­дом на местах, который был временно изъят у губернаторов и воевод. Однако ин­ститут ландрихтеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный суд, которым руководил обер-ландрихтер, был передан воеводе.

В-третьих, государство формирует локальный уровень самоуправления, кото­рый оказывается наиболее востребованным и относительно устойчивым. На местах

4.2 Отношения "центррегионы "при династии Романовых

создается институт земских комиссаров, которых выбирают дворяне. В компетен­цию земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы (по­душная подать и связанная с этим перепись крестьян), т.е. на нижнем уровне проис­ходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские комисса­ры выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов (дистрик­тов) — ATE третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.

Примечательна неустойчивость губернского административно-территори­ального деления, поскольку оно тоже носит экспериментальный характер. Создав ограниченное число очень крупных губерний, центр сталкивается с проблемой не­возможности эффективного управления внутри каждой такой губернии. Поэтому уже при Петре I проводится частичное разукрупнение губерний через создание сначала долей, а затем провинций. В 1719 г. появляется система двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернато­ров и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и неясным разграничением полномочий.

Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского само­управления. На уровне городов самоуправление должно было развиваться быстрее, поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала реаль­ная, осознанная потребность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно перенимал царь Петр I. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональ­ной политики появляются сначала земские избы, а потом на европейский манер — магистраты. Институт централизованного управления в лице городового воеводы был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать за всю территорию провинции.

Заметим, что в ситуации с городским самоуправлением, да и региональной политикой в целом, в России часто проявлялось структурирование территории не только на отдельные ареалы, но и на узловые районы с их внутренними противоре­чиями и различиями "центр — периферия". Возникали ситуации, когда одни орга­ны власти имели юрисдикцию только на территории городов, а другие — на терри­тории прилегающей периферии (уезд за вычетом города и т.п.).

Реформа городского самоуправления проведена Петром I задолго до всех прочих реформ в области региональной политики и вообще одной из первых. Пер­вым институтом городского самоуправления в соответствии с петровской рефор­мой стал институт выборных бурмистров и земских изб. В 1699 гг. посадские люди (т.е. горожане) были изъяты из ведения воевод и московских приказов. В качестве института самоуправления в городах создали земские, или бурмистерские, избы. Бурмистры избирались элитными группами городского населения (купцы, ремес­ленники, мелкие торговцы) и поочередно занимали пост президента — главы го­родского самоуправления.

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центррегионы "

Компетенция земских изб включала местные вопросы городского торгово-промышленного класса, прежде всего сбор налогов и ведение дел (повинностей). Центр сразу взял на себя функцию контроля за городским самоуправлением. Для этого в Москве была создана головная Бурмистерская палата (с 1700 г. — Ратуша) со своим президентом и 12 бурмистрами. Эта структура занималась общей коорди­нацией городских земских изб. Она играла роль центрального финансового учреж­дения и одновременно занималась вопросами московского посада.

Первая попытка создания городского самоуправления, как и многие замыслы Петра I, оказалась временным экспериментом. На следующем шаге, после созда­ния губерний земские избы потеряли во влиянии и превратились в фактически под­чиненные губернаторам финансовые канцелярии. Центральная Ратуша стала лишь региональным московским учреждением.

Центральная власть решила заново провести эксперимент, и с 1720—1724 гг. начинается история нового городского института — магистратов. Во главе магистрата стоял президент, в его состав входили 2—4 бурмистра и 2—8 ратманов. Все эти долж­ности были выборными: избирали первостатейные горожане. В компетенцию маги­стратов входил широкий круг местных вопросов — гражданские и уголовные судеб­ные дела, полиция, городское хозяйство и финансы, развитие купечества и ману­фактуры. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность обозначили в качестве важнейших вопросов магистратской компетенции.

Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши в 1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге,20 Главный магистрат. Его задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструк-циями, руководство выборами, надзор за выполнением магистратами администра­тивно-полицейских и судебных функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от обид и притеснений, содействие развитию город­ских ремесел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные решения магистратов [Ерошкин, 1968, с. 93]. Члены Главного магистрата назначались царем.

Таким образом, при Петре I был создан принципиально новый баланс отноше­ний "центррегионы" в связи с учреждением новых политических институтов.

• С одной стороны, обеспечен более высокий уровень централизации че­рез ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и региональ­ных приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в

20 Перенос столицы в Петербург в 1713 г. влечет за собой появление еще одного тер­риториального противоречия — между "исторической" столицей Москвой и новой — Пе­тербургом. В России возникает феномен "двух столиц".

4.2 Отношения "центррегионы "при династии Романовых

централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи с соз­данием в 1719 г. двухуровневой системы "губернии — провинции".

• С другой стороны, Петр 1 активно, хотя и не вполне последовательно со­
действовал развитию децентрализации и самоуправления региональных элит того
времени. Учет региональных интересов был предусмотрен внутри системы централи­
зованного управления (ответственность губернаторов и воевод за региональное раз­
витие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов в
административном управлении и судебной власти (ландраты и ландрихтеры). Наибо­
лее устойчивые тенденции в сторону децентрализации заданы на местном уровне —
в округах (земские комиссары) и городах (земские избы, затем магистраты).

На самом деле ситуация в отношениях между центром и регионами была еще сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой для собствен­но русского этнического ядра. Но при Петре I Россия начинает официально назы­ваться империей. Расширение территории с этого момента становится менее мас­штабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конф­ликтный характер.

Главной тенденцией XVIII—XIX вв. становится расширение Российского государства:

• на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель;

• на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в При­черноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Имперская модель расширения российской территории означает:

• вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами силы в Евразии — европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что ведет к рос­ту нестабильности в пограничных регионах, которая нередко поддерживается внеш­ними центрами силы;

• новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с при­соединением западно-христианских и мусульманских народов, а также восточных христиан с развитой собственной идентичностью.

Соответственно это ставит перед центром сложнейшую задачу по поддержа­нию баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным количест­вом внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий без сохранения за ними той или иной автономии оказывается зачастую невозможным или, при попытках подавления интересов региональных сообществ, ведет к острым конфликтам. Начинаются резкие колебания между "мягкими" и "жесткими" сце­нариями инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманент­ную нестабильность в системе.

В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и прак­тически любая русская модель региональной политики (а также как практически

Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

любая имперская модель), допускала асимметрию территориально-политического устройства. В привилегированном положении оказалась присоединенная в те вре­мена Прибалтика, регион западно-христианской культуры. Формально прибалтий­ские территории не имели автономии. Но реально центр относился к ним по-особому. Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор большую роль в России начинает играть остзейское дворянство. Здесь были сохра­нены привилегии дворянства и бюргерства, их собственное управление и суд (ланд-штадт). При русском генерал-губернаторе находились два советника (регирунгсрат) от местных дворян. Региональная элита в лице остзейских дворян собиралась на свои ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, прокуратуры. В прибалтийских городах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды, и эти города являлись образцом для развития городского самоуправления на ос­новной территории России.

В то же время в случае Украины проводилась иная характерная политика, на­правленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены после смерти Скоропадского. Зато с 1722 г. стала функционировать Малороссийская коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизованное учреж­дение, ведающее вопросами управления определенной нестабильной территорией.

4.2.3






Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:

vikidalka.ru - 2015-2024 год. Все права принадлежат их авторам! Нарушение авторских прав | Нарушение персональных данных