Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.

Модель отношений "центр — регионы" в России в 1991 — 1993 гг. можно назвать постсуверенизационной. Ее формирование стало следствием позднеперестроечных процессов, яркой характеристикой которых явился "парад суверенитетов". В то же время, утвердившись у власти на волне дезинтеграционных процессов, Б. Ельцин должен был найти новый баланс отношений между центром и регионами, чтобы сохранить государственное единство и территориальную целостность страны.

Еще одним принципиально новым моментом стала ликвидация КПСС и те­перь уже полное исчезновение партийной вертикали. Соответственно требовалось создать новую систему управляемой из центра и устойчивой региональной власти.

Баланс отношений "центр — регионы" во второй половине 1991 г. был оче­видно смещен в сторону регионов. Суверенизация многих российских республик была реальным политическим фактором. У этого процесса имелись свои ограничи­тели, поскольку почти никто из республик не рассчитывал на международное признание и действительно независимый статус. В то же время уровень централи­зованного контроля в отношении этой части России был минимальным.

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

На этом этапе происходит фактическое отделение Чечни. Республика изби­рает своим президентом Д. Дудаева, который выступает с позиций сепаратизма. Российские законы практически не действуют на территории Чечни. Татарстан демонстрирует принципиальность, отстаивая свой суверенитет. На референдуме он принимает конституцию, не содержащую упоминанию о вхождении в состав Рос­сии, и избиратели Татарстана поддерживают такую формулировку, как признание Татарстана субъектом международного права. В целом в российских республиках создаются правовые основы для политического и экономического суверенитета, декларируется верховенство республиканских законов над российскими, консти­туции и местные законы входят в противоречие с российскими.

Глубокая регионализация развивается и в процессе укрепления горизон­тальных связей между регионами и региональными властными элитами. Еще с конца 1990 г. регионы заняты созданием межрегиональных ассоциаций.

В этой ситуации центр начинает создавать новые инструменты политиче­ского контроля за регионами, действуя в рамках достаточно узкого "коридора воз­можностей". Одним из важнейших решений становится создание института гу­бернатора (точнее — главы администрации), назначаемого президентом. Обещанные поначалу губернаторские выборы откладываются, на них объявляется мораторий. Губернатор выполняет функции первого лица в регионе и руководителя исполни­тельной ветви власти. По сути, областная администрация становится преемником прежнего исполкома совета народных депутатов, и показательно, что многие главы администраций до своего назначения работали председателями облисполкомов. Такая кадровая политика позволила Б. Ельцину привлечь на свою сторону влия­тельные группы региональной элиты и сохранить определенную преемственность, а следовательно, стабильность на региональном уровне. На этом этапе закладыва­ются основы модели отношений "центр — регионы", в которой основную роль играют отношения между президентом и губернаторами.

Правда, следует отметить, что назначение глав администраций производится только в краях, областях, автономной области и автономных округах. Лишь в этих типах субъектов федерации действует созданная Б. Ельциным новая властная вер­тикаль. В республиках назначения не производятся. Там действует своя выборная власть, сохранившаяся от советского периода, которая на протяжении ряда лет по­степенно сменяется президентской формой правления (проводятся выборы своих президентов). За рамками кадровой вертикали остаются и два города федерального значения, где еще в июне 1991 г. прошли всенародные выборы мэров.

Другим новым властным институтом становятся полномочные представители президента. Президент назначает их практически одновременно с главами админи­страций (причем назначения в республики почти не производятся, по крайней ме­ре на начальном этапе). Полпреды входят в структуру администрации президента и

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

полностью подчиняются федеральному центру. Их задача — контроль за политиче­ской ситуацией на местах, в том числе за деятельностью губернаторов и информи­рование президентской администрации о происходящих процессах. На должности полпредов обычно назначались "демократически" настроенные представители ме­стной элиты, депутаты, интеллигенция, которые отслеживали ситуацию в регионах с точки зрения новых, либерально настроенных слоев правящей элиты. В некото­рых случаях это, кстати, приводило к их конфликтам с губернаторами — выходца­ми из номенклатуры.

С конца 1991 г. в России отмечается некоторое выравнивание баланса от­ношений между центром и регионами в пользу центра. Оно особенно заметно в краях и областях, но мало затрагивает республики.

При этом центр принимает федеративную модель как данность, тем более, что отказ от федерализма способствовал бы дальнейшему выталкиванию республик из российского политического пространства. Важным решением становится новое констатирование федерации с помощью Федеративного договора, который был подписан 31 марта 1992 г. С формальной точки зрения подписание этого договора дало старт новой Российской Федерации. Однако оно усугубило проблемы асим­метрии. Подписание не одного, а трех договоров, по сути, поделило субъекты фе­дерации на три сорта — республики, края и области, автономную область и авто­номные округа. Причем Татарстан и Чечня договор не подписали вообще, а Баш­кирия сделала это с оговорками.

Следует отметить, что ни центр, ни региональная власть не отличались на том этапе единством: на всех уровнях шла политическая борьба. В центре прези­дент и исполнительная власть находились в остром конфликте с законодательной властью в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. Конфликт между ветвями власти характеризовал и ситуацию в большинстве регионов. Из­бранные в 1990 г. советы пытались сохранить свое преимущественное политиче­ское положение, в то время как центр поддерживал развитие института губернатора как своего опорного института в регионах.

Одним из следствий нестабильной ситуации стало развитие института вы­борных местных глав. В республиках центр не регламентировал этот процесс, и там проходили выборы президентов. В некоторых краях и областях в апреле 1993 г. прошли первые губернаторские выборы, назначенные местными советами, с чем вынужденно согласился центр (за исключением Челябинской области).

Развитие конфликтов на всех уровнях закончилось сентябрьско-октябрь-ским кризисом 1993 г. В результате этого кризиса советская власть была ликвиди­рована как на федеральном, так и на региональном уровнях. Назначенные губерна­торы в большинстве своем поддержали федеральный центр, подтвердив тем самым эффективность президентской вертикали.

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

6J.2

Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)

Новый этап в отношениях "центр — регионы" начинается после разгона советов в октябре 1993 г. На этом этапе отношения между центром и губернаторами обрета­ют новую завершенность.

Принципиальное значение имеют институциональные сдвиги, которые про­исходят параллельно на федеральном и региональном уровнях. В обоих случаях идет усиление исполнительной власти при симметричном ослаблении законодательной власти и, что принципиально важно, институтов парламентского контроля за ис­полнительной властью. В регионах формируется моноцентрическая система власти с губернатором во главе, которая является проекцией суперпрезидентской респуб­лики, складывающейся, по мнению многих аналитиков, на федеральном уровне.

Новые региональные законодательные собрания, избранные в конце 1993 — начале 1994 гг., имеют весьма ограниченные полномочия и в большинстве случаев попадают в зависимость от губернаторов. Центр с помощью Конституционного су­да фактически заблокировал попытки некоторых регионов ввести парламентскую модель правления, в соответствии с которой губернаторы избираются законода­тельными собраниями или хотя бы подотчетны законодательной власти.

Таким образом, влияние губернаторов в своих регионах продолжает усили­ваться. Контроль со стороны полпредов становится еще более слабым: фактически полпреды, а также практически все федеральные структуры в регионах попадают под неформальное, но весьма сильное влияние губернаторов. В то же время центр сохраняет вертикаль власти, не допуская пока перехода к выборности губернаторов. Первая серия губернаторских выборов проводится в порядке эксперимента только в декабре 1995 г., одновременно с думскими выборами.

Именно на этом этапе определяются институциональные основы отношений между центром и регионами, характерные для Российской Федерации. В декабре 1993 г. на референдуме была принята новая российская конституция, которая обо­значала основные параметры отношений "центр — регионы", в частности кон­ституционные принципы российского федерализма, о которых речь шла выше. Был создан новый политический институт — Совет Федерации, что привело к уси­лению регионального влияния на федеральном уровне. Возник новый баланс отно­шений между центром и регионами, несколько выправленный в пользу центра, с более стабильными отношениями, чем на предыдущих этапах.

В то же время этот баланс нельзя признать устойчивым. Формула отноше­ний "центр — регионы" лишь в первом приближении определяется конституцией, в то время как необходимые федеральные законы откладываются на потом. По­этому значительная часть отношений "центр — регионы" осуществляется в "серой зоне", где отсутствует должное правовое регулирование.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Складывается характерная модель, в соответствии с которой центр делится полномочиями, идет на уступки в обмен на политическую лояльность, которую де­монстрируют региональные руководители. Показательно, что конституция 1993 г. не предусматривает серьезные рычаги федерального вмешательства. Логика борь­бы за власть в России предполагала, что представители центра стремятся заручить­ся поддержкой региональных элит. Выиграв эту борьбу на том этапе и усилив институт президента на федеральном уровне, Б. Ельцин одновременно должен был идти на уступки региональным лидерам, тем самым "покупая" их лояльность.

В соответствии с этой логикой вступают в новую фазу отношения центра с республиками. С одной стороны, конституция 1993 г. установила принцип равенства субъектов федерации. С другой стороны, республики автономно развивали собст­венные властные институты и пользовались выгодами суверенизации, а точнее — тем, что центр мало вмешивался в их внутренние дела. Новой формой компромисса стало заключение договоров о разграничении полномочий между центром и субъек­тами федерации. На этапе 1994—1995 гг. они заключались только с республиками, и первой такой республикой стал Татарстан (февраль 1994 г.).

Таким образом, в совершенно особой сфере отношений между центром и республиками устанавливается свой новый баланс. В обмен на политическую ло­яльность и отказ от сепаратизма республики получают возможность в индивиду­альном порядке разграничить свои полномочия с центром, который идет на серьез­ные уступки. Фактически многие республики получают значительную часть не только совместной, но и федеральной компетенции. Договора противоречили кон­ституции и федеральному законодательству, но на это было принято "закрывать глаза". Зато с их помощью удалось решить вопрос о нахождении республик в со­ставе России, хотя и на особых условиях (фактически некоторые республики, начи­ная с Татарстана, получили всю полноту экономического суверенитета). В целом до­минирует тенденция к индивидуализации отношений между центром и регионами: в отсутствие строгого и единого федерального формата и необходимых федеральных законов отношения в значительной степени определяются конъюнктурными и субъ­ективными факторами.

Способом консолидации федеральных и региональных элит на том этапе ста­новится создание "партий власти" — политических движений, объединяющих ру­ководителей обоих уровней. Самым ярким примером "партии власти" стало движе­ние "Наш дом — Россия", созданное под парламентские выборы 1995 г. Движение возглавил премьер-министр В. Черномырдин, в его работе приняли участие боль­шинство региональных лидеров, как из краев и областей, так и из республик.

На этом этапе баланс остается смещенным в пользу регионов. В то же время появляются признаки некоторого изменения ситуации в пользу центра. Так, все республики за исключением Чечни отказываются от сепаратистских устремлений и демонстрируют лояльность центру, получив взамен индивидуальные договора о раз-

¶

¶ 6.7

Моделирование отношений "центр — регионы "е России

граничении полномочий и значительно большую компетенцию, чем та, которой рас­полагали "обычные" субъекты федерации. Губернатор становится фактически единственным реальным центром силы в своем регионе, но центр продолжает практику назначения губернаторов и при необходимости может отстранять их от должностей.

Главным содержанием этой модели является элитный консенсус. Элиты фе­дерального и регионального уровня в процессе общего и индивидуального торга до­говариваются об отношениях, региональных полномочиях и т.п. Результатом ста­новится рыхлая асимметричная федерация.

Кульминацией развития этой модели стали президентские выборы 1996 г. Они показали практически полную консолидацию региональных лидеров вокруг Б. Ельцина, поскольку их устраивала предложенная президентом система отноше­ний. Заметим попутно, что практика заключения индивидуальных договоров о раз­граничении полномочий в первой половине 1996 г. (т.е. накануне выборов) была резко расширена за счет подписания договоров с краями и областями.

В то же время президентские выборы 1996 г. обозначили переход к но­вым моделям отношений "центр — регионы", характерным для второго срока правления Б. Ельцина. Поводом для развития этих моделей стало новое смещение баланса в пользу регионов и региональных элит по двум главным причинам:

• введение повсеместной выборности губернаторов, начиная с сентября 1996 г. (процесс завершился в 1997 г.);

• формирование с начала 1996 г. нового Совета Федерации, в состав кото­рого по должности вошли первые лица регионов — губернаторы и спикеры зако­нодательных собраний.

В результате губернаторы обрели новую легитимность и стали меньше за­висеть от центра. Одновременно у них появилась возможность прямого влияния на федеральном уровне через верхнюю палату российского парламента. Федеральный центр, пойдя на эти уступки, начинает искать способы для выравнивания баланса и укрепления собственных позиций. С этим процессом связаны основные модели отношений "центр — регионы" в 1997—1999 гг., которые можно назвать моделями рецентрализации.

6.7.3

Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)

Содержание этой модели сводится к созданию противовесов усилившимся губернато­рам. Наиболее активно реализацией этой модели занимались новые вице-премьеры А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище "молодые реформаторы". Частично эта модель реализовывалась и в то время, когда премьер-министром России ра-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

ботал С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем—июнем 1997 г. [Ту­ровский, 1998].

Губернаторский институт становится выборным. Причем в некоторых ре­гионах к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ. Для федерального центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель, при которой основными субъектами отношений "центр — регионы" являются пре­зидент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других политических институтов на региональном уровне, которые способствуют размы­ванию единства региональной властной элиты и позволяют центру играть на про­тиворечиях в регионах.

Первым важнейшим противовесом губернаторам становится выборное ме­стное самоуправление. Ранее в регионах существовала своя внутрирегиональная властная вертикаль: губернатор назначал глав местных администраций³³. Она спо­собствовала укреплению монополярной власти в регионах, достигшей пика своего развития в 1994—1995 гг. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и феде­ральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не вхо­дит в систему государственной власти, а значит, вовсе не подотчетно губернато­рам ³⁴. В регионах проходят выборы мэров городов и глав районных администра­ций, которые тоже обретают новую легитимность и политические права. Соответ­ственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значи­тельно сокращается.

В существующей системе отношений "центр — регионы" институт местного самоуправления начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель "губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует под­держку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по мест­ному самоуправлению при президенте (позднее, в 1998 г. был создан Конгресс му­ниципальных образований как структура, представляющая на федеральном уровне интересы всех муниципальных органов власти). Принимается принципиальное ре­шение по Удмуртии, где попытались отменить выборность глав районов и городов: сначала Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждают прежнюю ситуацию. В регионах возникают многочисленные конфликты между гу­бернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр фактически поддерживает мэров.

" За исключением особой категории мэров областных центров, которых назначал президент страны.

^,4 Формально эта ситуация была сложнее, чем в новых отношениях между президен­том и выборными губернаторами. В последнем случае действует принцип единства органов государственной власти. Местное же самоуправление отделено от государственной власти.

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

Вторым противовесом центр пытается сделать уже существующий с 1991 г. институт полпредов. К тому времени данный институт доказал свою неэффек­тивность. Полпреды или попали под губернаторское влияние и не выполняли свои контролирующие функции, или вступили в конфликты с губернаторами, что вело лишь к ненужным скандалам. В 1997—1998 гг. федеральный центр делает первую крупную попытку укрепления федерального представительства непосред­ственно в регионах — с помощью института полпредов.

Одним из важных решений становится создание коллегий при представите­лях президента. В состав коллегий включаются руководители расположенных в регионе федеральных структур. Задача полпреда заключается в координации их деятельности, согласовании интересов и позиций с помощью регулярно собираемых коллегий. В соответствии с замыслом это должно вывести региональных "федера­лов" из-под губернаторского влияния и поставить их под определенный контроль чиновников президентской администрации, каковыми являются полпреды.

Также проводятся существенные изменения кадрового состава полпредов. Поражения действующих губернаторов на выборах стали поводом для увольне­ния полпредов. Причем во многих случаях новыми полпредами становятся видные региональные чиновники, зачастую из администраций проигравших губернаторов. Вообще отмечается тенденция к назначению на посты полпредов уже не "демокра­тических комиссаров", а опытных чиновников-управленцев. Подразумевается, что эти более влиятельные фигуры смогут наладить работу федеральных структур в ре­гионах в интересах центра, ограничив тем самым губернаторское влияние.

Показательно также, что полпреды назначаются теперь и в республики, че­го раньше не было. И именно на этом этапе представители федерального центра начинают выражать открытое недовольство особыми правами, которыми пользу­ются республики. Другими словами, фактическая асимметрия федерации начинает вызывать у центра все большее раздражение.

Наиболее активно новая модель апробируется в Приморском крае. Здесь, в частности, производится замена полпреда, которым становится начальник УФСБ по региону, получающий к тому же дополнительные права, вторгающиеся в губер­наторскую компетенцию. Одновременно разгорается конфликт между губернато­ром Е. Наздратенко и мэром Владивостока В. Черепковым, в котором "молодые реформаторы" фактически поддерживают мэра.

Важно отметить, что на этом этапе актуальным становится вопрос о наличии у центра возможности для отстранения от должности всенародно избранных руко­водителей. В первую очередь речь идет об увольнении губернаторов, однако реаль­ных правовых возможностей для этого центр на том этапе не имеет. В то же время проходят первые эксперименты, связанные с отстранением от должности всенародно избранных мэров. В Бурятии имеет место прецедент, когда мэр Улан-Удэ В. Шапо­валов расстается с должностью: суд признает его деятельность не соответствующей

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

законодательству, после чего республиканский парламент решает отстранить его от должности. Вторым, более жестким примером стало отстранение от должности В. Черепкова президентским указом в декабре 1998 г. Однако правовая база феде­рального вмешательства остается совершенно неразработанной.

Следует отметить, что модель 1997 г. не была реализована до конца. На этом этапе происходит не только политико-институциональное дробление на региональ­ном уровне. В центре нет единого подхода к региональной политике, и политика "молодых реформаторов" не получает полной поддержки, являясь лишь тенденцией. Поэтому, например, "приморский эксперимент" терпит неудачу, и губернатор Е. Наздратенко сохраняет лидерство в регионе при фактическом согласии центра.

В целом возникает важная проблема — разбалансированность региональной политики в связи с борьбой за власть на федеральном уровне и попытками различных групп влияния проводить свою политику. Причиной такой ситуации становится под­готовка к смене власти в связи с тем, что Б. Ельцин начинает второй и последний срок своего правления. Одновременно отмечается усиление позиций правительст­ва как одного из центров формирования региональной политики. Эта тенденция объясняется не только ключевой ролью правительства в региональной экономиче­ской политике, но и тем, что премьер-министр в российской практике начинает рассматриваться как потенциальный преемник Б. Ельцина.

При этом центр все-таки добивается некоторого ослабления губернаторского института и усиления своего влияния в регионах. Однако непоследовательность его политики не позволяет кардинальным образом изменить ситуацию. Результа­том становится скорее повышение конфликтности на собственно региональном уровне, но центру не удается наладить политику в стиле "разделяй и властвуй". По­этому распад внутрирегиональной властной вертикали сменяется в регионах новой моделью подчинения местной власти — с помощью экономических рычагов. Фи­нансово-экономические ресурсы подавляющего большинства муниципальных обра­зований оказываются мизерными и абсолютно недостаточными для реализации политического потенциала и амбиций. Поэтому местное самоуправление, за ис­ключением некоторых "ресурсных" городов, оказывается слабым и не способным к ограничению губернаторской власти. Новый потенциал института полпредов оста­ется нереализованным в связи с отсутствием последовательности в политике центра.

6.7.4

Модель 1998 г. (модель Примакова)

Следующая попытка рецентрализации связана с тем периодом, когда российское правительство возглавлял Е. Примаков. К этому времени роль правительства и

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

премьер-министра в региональной политике еще больше возрастает, тогда как пре­зидента — несколько снижается. Это позволяет Е. Примакову выступить со своими предложениями по изменению баланса отношений в пользу федерального центра. Его модель получила любопытное название "Согласие по вертикали".

Если на предыдущем этапе главной задачей центра являлось создание про­тивовесов губернаторам на региональном уровне, то в рамках модели Примакова ставится задача по укреплению собственно федерального центра. Впервые на офи­циальном уровне ставится вопрос об укреплении властной вертикали. Другими словами, основная цель региональной политики определяется как иерархизация отношений между центром и регионами, обеспечение политического и ресурсного пре­восходства центрального уровня власти над региональным.

Одновременно ставится вопрос об усилении института федерального вме­шательства и прежде всего — о создании системы санкций в отношении губернато­ров и контроля за их деятельностью. Одним из главных предложений Е. Примакова был отказ от всенародных губернаторских выборов, т.е. от первопричины, породив­шей попытки центра найти институционально-правовые ограничители губернатор­ского института. От предложений по прямому назначению губернаторов, как это было в начале 1990-х гг., правда, быстро отказались. В качестве компромиссного варианта, более соответствующего федеративной модели, было предложено назначе­ние губернаторов региональными законодательными собраниями, правда, не само­стоятельно, а по представлению президента и с правом президента отзывать их от должности. Фактически данная модель предполагала достаточно жесткий и опре­деленный кадровый контроль со стороны президента непосредственно за институ­том губернатора. Хотя нерешенной осталась проблема многих республик, которые в тех условиях не согласились бы отказаться от всенародных выборов своих глав.

В то же время центр в соответствии с этой моделью предлагает отказаться от практики индивидуальных отношений между центром и регионами, создав единый и общий для всех формат. В качестве общегосударственной политической пробле­мы обозначается "правовой сепаратизм", т.е. несоответствие регионального и осо­бенно республиканского законодательства федеральному. К тому времени проис­ходит полное свертывание практики заключения договоров о разграничении полно­мочий между центром и регионами (последние договора были подписаны в первой половине 1998 г.). Практика этих договоров явно себя исчерпала, и не только по­тому, что по своему содержанию многие договора противоречили федеральному за­конодательству. К 1997—1998 гг. договора стали подписываться в массовом порядке, и уже мало что давали регионам в плане конкретных полномочий, превратившись в формальность и ритуал.

Следующей новацией федерального центра является поиск упрощенного и бо­лее эффективного формата для работы с регионами. Этот формат предполагает не просто деиндивидуализацию отношений и отказ от договорной практики разграни-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

чения полномочий. Новыми приоритетными партнерами центра начинают высту­пать восемь межрегиональных ассоциаций. Строго говоря, еще во время премьерства С. Кириенко появляется понятие "восьмерка", т.е. восемь губернаторов, возглавля­ющих межрегиональные ассоциации. Российские премьеры начинают восприни­мать "восьмерку" в качестве выразителей агрегированных региональных интере­сов, а свои визиты в регионы высокопоставленные федеральные чиновники обыч­но привязывают к заседаниям ассоциаций.

Попутно возникает тема укрупнения субъектов федерации, поскольку адми­нистративно-территориальное деление воспринимается центром как слишком дроб­ное, громоздкое и потому неудобное для реализации политики по укреплению вла­стной вертикали. На том этапе межрегиональные ассоциации воспринимаются как прототипы новых, укрупненных субъектов федерации.

Модель Примакова представляет собой комплекс предложений председателя российского правительства того периода, направленных на общее укрепление фе­дерального центра в системе отношений "центр — регионы". В основе этих пред­ложений — укрепление бюрократической властной вертикали, преодоление политико-правовой асимметрии и ликвидация практики индивидуальных отношений.

В то же время данная модель отличалась определенной сбалансированностью. Укрепление федерального центра было частично скомпенсировано расширением регионального влияния на аЬедеральном уровне. С этой целью в правительстве первый раз в новейшей российской истории сформировали полноценный "региональный блок". Одним из двух первых вице-премьеров был назначен бывший губернатор Ленинградской области В. Густов, главной сферой ответственности которого ста­ли отношения с регионами. Другим решением стало создание отдельного мини­стерства региональной политики. Причем министром, в соответствии с логикой сложившейся на предыдущем этапе "двуслойной" региональной власти (государ­ственной и местной), стал бывший мэр города Сосновый Бор Ленинградской области В. Кирпичников. Еще одним важным решением Е. Примакова стало соз­дание президиума правительства, в который была включена "восьмерка". Таким образом, губернаторы в лице руководителей межрегиональных ассоциаций полу­чили право участия в текущей работе правительства.

В целом, ситуация в отношениях между центром и регионами на этом этапе отличалась заметной неустойчивостью. На федеральном уровне по-прежнему не хватало единства, и инициативы Е. Примакова по созданию властной вертикали не были реализованы. Действия главы правительства по усилению регионального представительства в правительстве оказались достаточно формальными по своему результату, поскольку реального влияния региональные лидеры таким путем не приобрели. Региональный блок в правительстве не распоряжался финансовыми ре­сурсами, позволяющими обеспечить развитие российских территорий, а президиум правительства оказался лишь бюрократической "надстройкой".

¶ 6.7 Моделирование отношений "иентр — регионы " в России

Как раз на этом этапе стало ясно, что при Б. Ельцине реализация политики, направленной на существенное ограничение губернаторской самостоятельности, была невозможной. Логика ельцинской региональной политики была задана еше в начале 1990-х гг., и президент по-прежнему считал губернаторов своей опорой. Поэтому инициативы Е. Примакова были свернуты, причем в еще более жесткой форме, чем инициативы "молодых реформаторов". В истории отношений "центр — регионы" они важны как первая попытка предложить комплекс мер, направлен­ных на усиление федерального центра и радикальное изменение баланса сил в его пользу.

Новая замена премьер-министра в 1999 г. (Е. Примакова на С. Степашина) тем более привела к тому, что данная модель не была реализована. Даже структура правительства вновь изменилась, и региональное влияние в этом институте ослабло. Региональный блок ликвидировали одним из первых: В. Густов был уволен еще до Е. Примакова, а министерство региональной политики вновь слито с министерст­вом по делам национальностей в министерство по делам федерации и национально­стей. Вместо президиума правительства на некоторое время возник Экономиче­ский совет при правительстве, куда включали губернаторов.

6.7.5

Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)

Принципиально новая ситуация в отношениях "центр — регионы" возникает в 2000 г. после смены российского президента и прихода к власти В. Путина. Сама смена власти стимулирует развитие новой модели, которая стала реакцией феде­ральной элиты на неудачные попытки укрепления позиций центра, потерпевшие поражение прежде всего из-за позиции Б. Ельцина и отсутствия должного единства на федеральном уровне. Б. Ельцин традиционно выступал в роли гаранта регио­нальной самостоятельности и губернаторских "свобод", считая это залогом их по­литической лояльности. Создание ограничителей в лице полпредов и местного самоуправления здесь мало что изменило, хотя, безусловно, способствовало рас­слоению и фрагментации регионального уровня.

Приход к власти В. Путина совпал с актуализацией модели "управляемого федерализма'", предполагающей усиление субординации по вертикали. Тема укреп­ления властной вертикали стала лейтмотивом действий федерального центра. Важно отметить, что при В. Путине резко снижается влияние на региональную политику такого фактора, как отсутствие консолидированной позиции в федеральном центре (как это было при Б. Ельцине пока шла борьба за преемственность власти). Напро­тив, усиливается противостояние федеральной и региональной бюрократий в борьбе за перераспределение дефицитных ресурсов. В этой борьбе федеральная бюрократия

¶19 3ак.624

¶577

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

в лице президентских структур, правительства и в значительной степени лояльного им парламента, а также судов выступает как единая сила, заинтересованная в цент­рализации ресурсов. Это, правда, не исключает различных позиций и острой борь­бы между федеральными группами влияния за контроль над теми или другими ре­гионами, но это уже другой аспект данной ситуации.

Во-первых, реализуется комплекс мер, направленных на устранение терри­ториально-политической асимметрии и создание более или менее единого формата отношений между центром и регионами. В официальной практике этот комплекс мер именуется воссозданием единого правового пространства. Прежде всего это касается республик, которые ранее имели фактически особый статус в составе фе­дерации. Под угрозой санкций запускается процесс приведения регионального за­конодательства в соответствие с федеральным, в результате чего устраняется ос­новная масса противоречий. В соответствии с решением Конституционного суда признается незаконным республиканский суверенитет и иные наиболее "вызыва­ющие" аспекты республиканского законодательства. Проводится практически пол­ный демонтаж "договорных" основ федерации. Многие регионы сами отказываются от договоров о разграничении полномочий. Затем в соответствии с новым законо­дательством, вступившим в силу в 2003 г., договорная практика существенно огра­ничивается и начинает рассматриваться лишь как практика для "особых случаев".

В результате этих действий республики в значительной степени становятся идентичны другим субъектам федерации по своим политическим возможностям и располагаемым ресурсам. Правда, сохраняются особые индивидуальные ситуации, связанные с двумя республиками, в наибольшей степени отдалившимися от цен­тра, — Чечней и Татарстаном. Обеспечить полное единообразие региональных ситу­аций центр был не в состоянии.

Кроме того, даже усилился момент асимметрии в отношении автономных округов, фактический статус которых понизился. Новое законодательство 2003 г. в части разграничения полномочий между центром и регионами сократило объем полномочий, располагаемых округами, и ставит их в зависимость от краев (облас­тей). Впрочем, это воспринималось как метод давления с целью ликвидировать автономные округа как субъекты федерации. При этом автономные округа могут решать вопросы своих отношений с краями и областями в индивидуальном поряд­ке, что также в перспективе усиливает различия между ними.

Также следует обратить внимание на создание федеральным центром единого стандарта для региональной государственной власти, а затем и местного само­управления. Этот процесс начинается в октябре 1999 г. в связи с принятием феде­рального закона об общих принципах организации государственной власти в субъ­ектах федерации, а затем поправок к этому закону в 2000, 2003 и 2004 гг. Федераль­ный закон впервые устанавливает рамки, в которых функционирует региональная государственная власть, определяет ее функции и т.п.

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

Во-вторых, значительно усиливаются институты федерального контроля и вмешательства. Одним из важных решений в этом направлении становится реформа института полномочных представителей президента во взаимосвязи с созданием се­ми федеральных округов. Последние представляют собой новый упрощенный фор­мат работы центра с регионами. Само их создание отразило поиск федеральным центром более простого и эффективного политико-административного формата для объективно сложного и раздробленного государства (параллельно началось ак­тивное обсуждение вопроса об укрупнении субъектов федерации, и принимается федеральный закон, регулирующий процедуру их добровольного объединения).

Федеральные округа — это промежуточный управленческий уровень, создан­ный специально для размещения федеральных структур, обеспечивающих конт­роль за региональными властными структурами и территориальными органами федеральной исполнительной власти. Ключевой такой структурой оказались семь полпредов (на уровне собственно субъектов федерации был создан подчиненный им институт главных и "простых" федеральных инспекторов). Полпреды решают задачи, связанные с контролем за выполнением на региональном уровне федераль­ных решений и деятельностью региональных властей, а также с координацией фе­деральных структур, действующих на региональном уровне. Развитие этого институ­та вызвало серию конфликтов с губернаторами, поскольку в результате реформы обновленный институт полпредов стал гораздо более мощным ограничителем гу­бернаторской деятельности по сравнению с прежним. Главное заключается в том, что полпреды стали мощными фигурами федерального уровня, работающими в непосредственном контакте с федеральным центром и являющимися проводника­ми его интересов на местах. Дополнительно важно отметить, что на уровне феде­ральных округов были созданы подразделения ряда других федеральных структур, прежде всего — генеральной прокуратуры и МВД.

Одновременно создается система санкций федерального центра в отноше­нии губернаторов. Сначала федеральное законодательство определяет процедуру, которая ведет к отстранению губернаторов от должности и роспуску региональных законодательных собраний. Поводом для применения санкций становится приня­тие решений, в отношении которых суд устанавливает противоречие федеральному законодательству. В случае неисправления этих решений президент может отстра­нить от должности избранного народом губернатора или направить в Госдуму про­ект закона о роспуске регионального законодательного собрания. Тем самым был сделан важный шаг по усилению федерального вмешательства в его наиболее яв­ной форме — кадровых санкций.

На следующем этапе, в конце 2004 г. принимается закон, отменяющий гу­бернаторские выборы (первые назначения прошли в начале 2005 г.). Вместо всена­родных выборов вводится процедура "мягкого назначения" (на официальном язы­ке — "наделения полномочиями"). Данная процедура предполагает, что президент

¶ 19*

¶579

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

страны представляет единственную кандидатуру на пост губернатора для утвержде­ния региональным законодательным собранием (подобные инициативы активно обсуждались еще в тот период, когда действовала модель Примакова). До этого предварительный список из двух и более альтернативных кандидатур представляют полпреды, чтобы президент мог сделать свой выбор (впоследствии право предла­гать кандидатуру на пост губернатора получила партия, выигравшая выборы в ре­гиональное законодательное собрание). Либо губернатор сам досрочно ставит перед президентом вопрос о доверии, после чего в случае подтверждения доверия прези­дент вносит его кандидатуру для наделения полномочиями губернатора в законода­тельное собрание. Причем при определенных обстоятельствах региональные законо­дательные собрания могут быть распущены президентом в случае второго или третьего отказа утвердить представленную кандидатуру. Важной новацией данного закона стало непосредственное право президента распускать региональные законо­дательные собрания (ранее президент должен был внести проект соответствующего закона в Госдуму).

Наряду с контролем растет и зависимость регионов от федерального центра. Она проявляется в экономической сфере в связи с ростом финансовой централи­зации. Само по себе это сокращает политическое пространство для маневра регио­нальных властей.

Также отмечается тенденция к переделу сферы совместного ведения центра и регионов в пользу федерального центра за счет внесения поправок в федеральные законы. Вообще борьба между центром и регионами за корректировку раздела полномочий в сфере совместного ведения составляет важнейшее содержание отно­шений "центр — регионы" и прямо влияет на баланс этих отношений.

В-третьих, происходит ослабление регионального влияния (участия) на фе­деральном уровне. Одним из важных решений становится реформа Совета Феде­рации: в соответствии с новым законом он формируется уже не из губернаторов и председателей законодательных собраний, которые, таким образом, теряют воз­можность прямого влияния на процесс принятия федеральных решений. Теперь Совет Федерации формируют делегированные исполнительной и законодательной властью регионов представители. Разработанная центром практика этого делегиро­вания привела к резкому сокращению представительства региональных элит в верх­ней палате, несмотря на формальное соблюдение конституционного принципа.

Явно неадекватной компенсацией за потерю Совета Федерации для губерна­торов становится Госсовет, который выполняет сугубо совещательные функции. Практика работы Госсовета показала, что повлиять на процесс принятия полити­ческих решений на федеральном уровне он практически не в состоянии.

В-четвертых, на собственно региональном уровне происходит дальнейшее усиление поляризации и сокращение губернаторских возможностей. Этому спо­собствует продолжающийся вывод федеральных структур из-под фактического

¶ 6.7

Моделирование отношений "центр — регионы "в России

губернаторского контроля. Важную роль в этом процессе сыграла реформа инсти­тута полпредов, которые стали жестче контролировать деятельность "федералов" и влиять на принятие кадровых решений, включая с 2005 г. назначение губернаторов. Усилилась практика назначения на "федеральные" должности в регионах фигур, лояльных только центру и не связанных с группами местной элиты. Эта практика, ранее типичная для ФСБ, стала активно использоваться генеральной прокуратурой. Кроме того, поправки к закону о милиции фактически лишили регионы влияния на назначение и увольнение региональных начальников управлений внутренних дел.

Следует отметить, что в качестве определенной компенсации губернаторы получили полномочия в отношении органов местного самоуправления, частично восстанавливающие внутрирегиональную вертикаль власти. В частности, "симмет­ричное" право отстранения от должности глав местного самоуправления. С конца 2004 г. активно обсуждался вопрос о предоставлении губернаторам права вносить в муниципальные собрания кандидатов на должность главы муниципального обра­зования — по аналогии с новой схемой "мягкого назначения" самих губернаторов. Поэтому складывающуюся ситуацию можно с оговорками характеризовать как "вертикаль в вертикали".

Также создание системы федеральных округов изменило специфику гори­зонтальной интеграции территорий. Ранее эта интеграция была сугубо доброволь­ной и реализовывалась в форме различных межрегиональных ассоциаций. В связи со слабым развитием горизонтальных связей, большими межрегиональными про­тиворечиями, экономической зависимостью регионов от центра, неразвитой куль­турно-политической идентичностью более высокого уровня, чем уровень субъектов федерации межрегиональные ассоциации доказали свою неэффективность и не смогли стать мощными лоббистскими структурами федерального масштаба. После создания федеральных округов процесс горизонтальной интеграции развивается в значительной степени в рамках этих округов и, соответственно, под контролем фе­дерального центра. Для этой цели в федеральных округах создаются совещательные органы (главным из них в 2005 г. был окончательно утвержден совет при полпреде), проводятся различные тематические мероприятия и пр. В конечном итоге это по­зволяет эффективнее проводить решения федерального центра на местах, получая при этом определенную обратную связь.

Итогом реализации данной модели стало значительное смещение баланса сил в отношениях "центр —регионы" в пользу федерального центра. Причем усиление цент­рализации не просто оказалось не скомпенсированным частичным расширением ре­гионального участия (как это предполагала модель Примакова, во многом предвос­хитившая модель Путина), напротив, произошло заметное подавление последнего, в результате чего влияние регионов на федеральном уровне свелось к минимуму.

Столь резкое изменение баланса сил при фактическом отказе государства от политики децентрализации оказалось возможным в связи с отсутствием у регионов

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "«современной России

достаточных ресурсов для реализации своего политического потенциала и сознанием региональными элитами бюрократической иерархии. Напомним, что аналогичная ситуация уже возникала во второй половине 1990-х гг. в связи с развитием местно­го самоуправления. В то же время, по мнению многих экспертов, такая ситуация, позволяя решать некоторые ситуативные задачи, поставленные федеральным цен­тром, не дает обеспечить региональное развитие и ведет к усилению разрыва между центром и периферией. Кроме того, остаются нерешенными многие проблемы отношений с субъектами федерации, обладающими наибольшим ресурсным по­тенциалом или наиболее развитой этнополитической идентичностью и отстаи­вающими свое особое место в федерации.

6.7.6

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: