Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г.

Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РСФСР, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании - широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.

В первом же своем выступлении на заседании Конституционного совещания Б.Н. Ельцин заявил о необходимости смены советского типа власти: "Очевидно, - говорил он, - что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы"*(71). Таким образом, лозунг "Вся власть Советам!" был снят с повестки дня. И не только в тактическом, но и в стратегическом плане. Советы уходили в историю, и уже на самом Конституционном совещании о них говорилось только в негативном плане, а когда речь заходила о позитивном опыте Советов, выступающего останавливали, напоминая, что принято политическое решение к Советам не возвращаться. Само наименование "Советы" было предано анафеме и не упоминалось в конституционном тексте, в том числе в тех статьях Конституции, где речь шла о местном самоуправлении.

Глава Конституции о местном самоуправлении оказалась одной из самых дискуссионных. Делу отнюдь не способствовало отсутствие на совещании многих ведущих специалистов, знающих проблему и разрабатывавших ее долгие годы. Основным научным экспертом, судя по стенограмме, в группе, занимавшейся формулированием конституционных норм о местном самоуправлении - гл. VIII Конституции, - оказался С.И. Шишкин - правовед из Иркутска. Главу "Местное самоуправление" он предлагал переименовать в главу "Местная власть и самоуправление". "Глава, - говорил он, - посвящена в большей степени местному самоуправлению... Но среда обитания - это местное сообщество как для местной власти, так и для самоуправления... Местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория - это местное сообщество, которое реализует себя через два канала - через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление"*(72).

На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, "органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и т.д. Иными словами, она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти"*(73). Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление, прежде всего как за непосредственно общественное - за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т.д.*(74). Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.

В результате название главы "Местное самоуправление" оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности подразделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных "внутренних" состояниях местного сообщества", а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.

С самого начала зазвучала разголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие "местное сообщество", которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необъясненные новые термины и что этот термин не совсем российский*(75). Не приняты были понятия "население административно-территориальных единиц", "территориальные сообщества" и др.

"Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, - говорил один из участников дискуссии, - городское и сельское. Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица"*(76). Речь шла о судьбе сельского района. "Район включает в себя несколько сел, - возразил оппонент, - мы эту единицу уничтожим?" Прямого ответа не последовало. И не случайно - проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же никакого перечня единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. "Перечень, действительно, с одной стороны, не полный, - говорил участник совещания, - а, с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом...". "Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве"*(77). Речь, в сущности, шла опять об определении территориальной единицы. "Если мы в тексте оставим "в территориальных единицах", - продолжал оратор, - то это будет именно так понято, как здесь у нас: вот, мы вам выделяем участок, и на этой территории вы осуществляете местное самоуправление, а в остальных районах - государственная власть"*(78). Между тем концепция власти, закладываемая в Конституции, заключалась в том, что государственная власть ограничена федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации, а все, что ниже, - это местное самоуправление. В результате споров в Конституции появилась формулировка, отнюдь не дающая четкого представления, где же все-таки осуществляется местное самоуправление - "в городских и сельских поселениях и на других территориях" (ч. 1 ст. 131)?

Многие участники Конституционного совещания понимали, что организация местного самоуправления на новых началах тесно связана с изменениями в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации, которое, в свою очередь, "завязано" на проблемах сложившейся за многие десятилетия инфраструктуры, обслуживании населения бытовыми, коммунальными, культурными, медицинскими и другими предприятиями и учреждениями "соцкультбыта". "Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению, - говорил один из участников дискуссии, - это в основе своей проблема административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики... Эта проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно. Мы открываем движение к этому в общих статьях об отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Здесь это выльется в последней части статьи в формуле "с учетом мнения населения"*(79).

В сущности, по всем вопросам, связанным с конституционным статусом местного самоуправления, на Конституционном совещании не было единого мнения. Однако надо отдать должное его радикальным защитникам - предлагаемые ими формулы "продавливались", несмотря на возражения оппонентов. Особенно характерна в этом отношении судьба одной из важнейших, если не самой важной, формулы Конституции об отделенности местного самоуправления от государства. Сначала решили записать: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно". Это решение вызвало протест группы, занимавшейся вопросами конституционного регулирования местного самоуправления. В своих доводах ее члены заметили тенденцию Конституционного совещания игнорировать бедственное положение местного самоуправления в России, нежелание определить конституционные гарантии его развития. Дело не просто в том, что местное самоуправление самостоятельно - это слишком слабая и неконкретная формула. Надо исходить из того, что понятие местного самоуправления шире понятия местной власти и не может быть включено в систему государственной власти. Хотя защитники местного самоуправления согласились с тем, что оно не может быть независимым от государства, они стояли на своем - нужно установить отделенность местного самоуправления от государственной власти как гарантии необратимости демократических преобразований, стабильности управления как условие того, что население не будет втянуто в кризисы государственной власти.

Практики доказывали, что местное самоуправление - наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны властей субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления в Конституции должны быть прописаны особенно тщательно.

После уточнения формулы "об отделенности" Президент вошел в Комиссию конституционного арбитража. Один из его вопросов выглядел так: следует ли дополнить ст. 12 проекта положением о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти? Комиссия решила: согласиться с предложенным дополнением.

Формулу "местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти" позже оценили как недостаточно точную. Ведь местное самоуправление - это и прямая демократия на местном уровне, это и референдумы, опросы населения и т.д. Иными словами, местное самоуправление во всем его функциональном содержании не может сопоставляться с органами государственной власти. Поэтому в итоге в Конституции была закреплена формула о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Немалые дискуссии были и по поводу гарантий местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, наименования органов местного самоуправления и т.д. В результате конституционные формулы приобрели тот вид, который они имеют сейчас.

7. Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

До того как проект Конституции РФ был подготовлен, прошло несколько месяцев, насыщенных событиями, борьбой политических сил, стоявших за разные пути социальных преобразований.

Референдум по Конституции, одобрение ее большинством голосующих, выборы Федерального Собрания, прошедшие в декабре 1993 г., во многом разрядили грозовую обстановку. Вместе с тем административную практику управления на местах пришлось переделывать довольно долго. Конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, требовали законодательной конкретизации. Движение по пути, предложенному Конституцией, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и реанимированных накануне принятия Конституции традиций. Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гарантией против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.

Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете РСФСР, избранном в марте 1990 г. К августу 1993 г. был подготовлен первоначальный документ.

К тому времени в связи с подписанием Федеративного договора и соответствующими изменениями в Конституцию РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов было отнесено определение общих принципов местного самоуправления. Поэтому были подготовлены федеральные основы местного самоуправления. В рабочую группу по подготовке этого документа входили профессор К.Ф. Шеремет, доктор юридических наук М.А. Краснов, кандидат юридических наук из Омска А.И. Костюков и другие специалисты.

При разработке проекта рабочая группа исходила из принципа преемственности действующего Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и подготавливаемых Основ, поиска таких форм правового регулирования в сфере местного самоуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы субъектов Федерации, а, с другой - позволяли обеспечить федеральную защиту основных начал местного самоуправления и гарантии для его развития.

В проекте давалась характеристика территориальной основы местного самоуправления как территории в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов и других административно-территориальных единиц, образуемых в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах. Устанавливались формы осуществления местного самоуправления населением через представительные органы - Советы и исполнительные - местную администрацию, а также непосредственно через местные референдумы, сходы, собрания жителей и через органы территориального общественного самоуправления. Определялись виды правовых актов, составляющих нормативную базу местного самоуправления.

Закреплялось право органов местного самоуправления на достаточные и соразмерные государственным социальным стандартам материально-финансовые ресурсы. Давались характеристика муниципальной собственности и установка на определение объектов муниципальной собственности при разграничении государственной собственности с учетом их значимости для обслуживания населения данной территории. Определялось, что полномочия местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью устанавливаются соответствующими Советами. Закреплялось право местных сообществ свободно распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Устанавливалось право органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и утверждать местный бюджет, определялись гарантии, обеспечивающие самостоятельность бюджета (наличие собственных бюджетных доходов и достаточный уровень закрепленных доходов, запрет на изъятие свободных остатков средств и другие). Предусматривалось право органов местного самоуправления образовывать внебюджетные и валютные фонды, участвовать в кредитных отношениях, получать платежи за пользование природными ресурсами.

Закреплялся принцип формирования Советов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Предусматривалась возможность для немногочисленных местных сообществ по их решению не образовывать представительный орган. Устанавливался принцип ответственности исполнительных органов местного самоуправления (местной администрации) перед представительными (Советами).

При определении организационных основ местного самоуправления предлагались некоторые новые подходы. Учитывая, что район представляет собой не единое местное сообщество, а совокупность таких сообществ, допускалась возможность формирования районного Совета не только путем прямых выборов непосредственно населением, но также путем избрания его состава сельскими, поселковыми, городскими городов районного значения Советами. Предлагалось несколько вариантов замещения должности главы местной администрации (избрание гражданами, избрание соответствующим Советом, назначение Советом по контракту по результатам конкурса). При этом в проекте давался не исчерпывающий, а лишь рекомендательный перечень вопросов, составляющих организационную основу местного самоуправления, который не должен был ограничить субъектов Федерации в поиске и использовании других организационных форм работы органов местного самоуправления и путей их образования.

При определении предметов ведения органов местного самоуправления приводились примерные перечни вопросов местного, а также государственного значения, которые решаются либо непосредственно органами местного самоуправления, либо с их участием, формы и условия такого участия в решении вопросов государственного значения (делегирование отдельных государственных функций, привлечение к реализации федеральных, региональных программ).

Кроме того, устанавливались правовые предпосылки для объединения усилий указанных органов на договорной основе по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также для объединения в ассоциации с целью взаимопомощи и обеспечения межтерриториальных интересов.

Регламентируя правовую защиту местного самоуправления, проект устанавливал обязательность исполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, закрепляя принцип ответственности, в том числе имущественной, за причиненный местному сообществу ущерб, предусматривал судебную защиту прав органов местного самоуправления, обязательность рассмотрения государственными органами официальных предложений местных сообществ, установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных социальных гарантий руководителям и другим должностным лицам органов местного самоуправления.

В проекте предполагалось закрепить положения об осуществлении надзора за исполнением законодательства органами местного самоуправления и их подразделениями. По традиции устанавливалось право вышестоящих Советов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае принятия Советом решения или местной администрацией акта, нарушающего законодательство, соответственно отменить это решение или акт. Закреплялось положение об ответственности Советов и местной администрации перед местным сообществом, а также об ответственности за нарушение Конституции РФ, конституции республики, входящей в ее состав, законодательства, вплоть до досрочного прекращения полномочий Совета или местной администрации.

Предполагалось при дальнейшей работе над проектом обсудить вариант формирования местной администрации на принципах как единоначалия, так и коллегиальности. При этом не отвергалась возможность того, что возглавляющий местную администрацию коллегиальный орган может быть избран соответствующим Советом как из числа депутатов Совета, так и из лиц, не являющихся депутатами. Изучался вариант, в котором одной из гарантий самостоятельности местного бюджета предлагалось записать не "достаточность уровня закрепленных доходов", а "уровень закрепленных доходов, обеспечивающий не менее 70% всей доходной части бюджета".

Намечалось продолжить работу над формулировками положений о муниципальной собственности, по вопросу установления уровня Советов, до которого допустимо совмещение поста председателя Совета и главы местной администрации, по процедуре досрочного прекращения полномочий Советов в случаях неоднократного нарушения ими Конституции РФ, конституций республик в ее составе, законов и других правовых актов субъектов Федерации, а также по некоторым другим вопросам.

Подготавливая проект, разработчики исходили из того, что его принятие повлечет достаточно долговременный переходный период, необходимый субъектам Российской Федерации для подготовки собственных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на соответствующих уровнях.

Практика применения Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" подтвердила иллюзорность оснований полагать, что один этот Закон способен решить все проблемы и отрегулировать весь круг отношений в сфере местного самоуправления. Исходя из этого, разработчики предлагали одновременно подготовить согласованный с соответствующими комиссиями и комитетами Верховного Совета РФ полный перечень сопутствующих нормативно-правовых актов, которые необходимо принять, а также тех действующих актов, в которые нужно внести соответствующие изменения и поправки. Намечалось, что этот перечень будет рассмотрен и утвержден Верховным Советом, будут назначены комитеты и комиссии, ответственные за подготовку, внесение изменений и поправок в определенные акты, а также сроки их принятия. Одновременно предполагалось разработать Федеральную программу поддержки и развития местного самоуправления.

Как видно из содержания подготовленного проекта, он не подтверждал тезис о том, что Советы не поддаются реформированию. Наоборот, он свидетельствовал о возможности, исходя из реального положения дел, постепенного движения вперед по пути совершенствования и утверждения местного самоуправления на основе местных Советов. Однако этой простой логике противостояла логика политической борьбы, временно вообще закрывшая дорогу работе над проектом Основ законодательства о местном самоуправлении, возобновившейся только после принятия новой Конституции РФ и на ее основе.

Появились многочисленные проекты федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в том числе подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики с участием Союза Российских городов и Российского Союза местного самоуправления; группой депутатов Государственной Думы И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и др.; еще одной группой депутатов в составе А.А. Долгополова, В.А. Пахомова, Н.А. Вервейко, В.Л. Таланова и П.А. Медведева; Президентом РФ. Дискуссия, в конце концов, свелась к двум проектам - президентскому (в основе своей он был подготовлен Министерством по делам национальностей) и разработанному группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым. (Второй "депутатский" проект по своему содержанию больше примыкал к президентскому.) Главное отличие проекта И.В. Муравьева от президентского проекта состояло в том, что он в большей мере исходил из реалий, был нацелен на спокойную без революционных встрясок перемену в организации местного самоуправления. Президентский же проект страдал излишним радикализмом, намечая преобразования в организации местного самоуправления без достаточного учета объективных возможностей их осуществления. При этом оба проекта нельзя было признать полностью отвечающими конституционным положениям.

Проект И.В. Муравьева, закрепляя сложившееся административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации в качестве территориальной основы организации системы местного самоуправления, противоречил ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, которая не связывает территории, где осуществляется местное самоуправление, с административно-территориальными единицами, а предполагает возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях, не являющихся административно-территориальными единицами.

Одновременно проект устанавливал "административную связь муниципальных образований", т.е. фактически предусматривал соподчиненность органов местного самоуправления различных степеней. Это находилось (как затем отмечалось в заключении на проект, направленный в Госдуму Президентом РФ) в прямом противоречии с конституционными принципами местного самоуправления, закрепленными в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ.

Были в проекте И.В. Муравьева и другие недостатки.

Но не меньше, а больше их было в президентском проекте, который был направлен не столько на создание соответствующей современным условиям системы местного самоуправления, что декларировалось в его ст. 1, сколько на переструктурирование территории страны по "местным сообществам". С правовой точки зрения это не соответствовало Конституции РФ, оперирующей понятиями "граждане", "население" и не предусматривающей создания никаких местных сообществ. Кроме того, предлагаемое переструктурирование могло дестабилизировать и без того неустойчивую ситуацию на местах.

Выходило за рамки Конституции РФ и устанавливаемое проектом членство в местных сообществах. По Конституции РФ определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, производно от населения этих территорий (ст. 131). При этом никак не ограничиваются права населения на участие в местном самоуправлении. Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления безотносительно к их членству в местном сообществе.

Противоречивы и непоследовательны были положения проекта о территориальных пределах местного самоуправления. Если придерживаться закрепленных в Конституции РФ принципов территориального устройства местного самоуправления, то любой город следует считать самоуправляющейся территорией (ст. 131). Городские органы самоуправления не являются органами государственной власти, поскольку по правилу, установленному ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем согласно ст. 65 Конституции РФ города Москва и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Федерации, а органы управления ими - суть органы государственной власти (ст. 77 Конституции РФ). Проект закона, оставляя на общегородском уровне в Москве и Санкт-Петербурге органы государственной власти, переносил функции самоуправления на субгородской уровень, предусматривая создание "местных сообществ" внутри этих городов.

В явно гипертрофированном виде "поселенческий" принцип организации местного самоуправления устанавливается в проекте для сельской местности. Особенно не повезло сельскому району, который, согласно проекту, упразднялся.

Одна из особенностей президентского проекта состояла в том, что в случае финансовой несостоятельности муниципальной власти предусматривалось введение на соответствующей территории государственного управления. Эта идея потом нашла свое решение в позднейшем статутном акте.

Неудачна была попытка регламентировать передачу полномочий органов местного самоуправления вверх - органам государственной власти - "в случае невозможности решения" отдельных вопросов органами самоуправления. Эта слишком неопределенная для закона норма двусмысленна по своему содержанию. Указывалось на отсутствие материальных и финансовых ресурсов как на причину передачи полномочий, в силу которой органы государственной власти обязаны принять передаваемые им полномочия. Однако здесь же устанавливалось правило, согласно которому предложения органа местного самоуправления "рассматриваются" органами государственной власти для ответа. Каким должен быть ответ - зависит от органа госвласти. Оставалось непонятным - в обязательном ли порядке принимаются предложения органов местного самоуправления, или им можно отказать. В целом проблема передачи решена была так, что полномочия органа местного самоуправления могли быть полностью поглощены органами госвласти, что противоречило Конституции.

В проекте не удалось определить систему органов (хотя бы ее основные принципы, если учитывать, что конкретные виды органов определяются субъектами Федерации). Здесь указывалось, что местное сообщество образует органы местного самоуправления, наделяя их представительными, распорядительными, исполнительными, контрольными и другими полномочиями. Какие органы обладают этими полномочиями - оставалось неясным. Поскольку в проекте названы были лишь "представительные" функции органов самоуправления "вообще", проект допускал возможность отсутствия представительных органов местного самоуправления, вместо которых, выполняя их функции, будут действовать главы администраций или какие-либо другие органы, свободу выбора которых проект предоставлял "местному сообществу". Если в достаточно крупном "местном сообществе" не предполагались представительные органы, о существовании здесь местного самоуправления не могло быть и речи.

Содержание раздела проекта, в котором вводилась идея установления переходного периода для осуществления реформы местного самоуправления, в значительной мере являлось ненормативным, во многом носило поручительский либо рекомендательный характер.

В этом разделе сверх меры были представлены отсылочные нормы, что само по себе снижало регулятивное значение проекта. В достаточно императивной форме субъектам Федерации предлагалось отказываться от районного деления. Такой подход представлял собой вторжение в сферу законодательного регулирования субъектов Федерации.

В проекте было еще немало нелогичных, внутренне противоречивых, необоснованных норм и положений. Тем не менее Всероссийское совещание по вопросам местного самоуправления, проведенное 17 февраля 1995 г., рекомендовало Государственной Думе именно его принять за основу. Государственная Дума, рассмотрев все внесенные на ее рассмотрение проекты, тем не менее приняла в первом чтении тот, который был разработан группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым.

Затем за доработку проекта взялся комитет Госдумы по местному самоуправлению. В результате был принят закон, сохранивший немало положений проекта И.В. Муравьева, но существенно обновленный. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представлял собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого Закона начался процесс системного правового регулирования местного самоуправления.

8. Разработка и принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"

В процессе применения Федерального закона N 154-ФЗ в него вносились уточнения и дополнения, последние из которых, принятые в 2000 г. Государственной думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти - федеральными и региональными - за принятие решений, противоречащих законодательству, и расширили полномочия органов государственной власти РФ в области МС.

Однако все внесенные за время действия Закона поправки не носили принципиального характера и не могли исчерпать объективной потребности в его существенном обновлении. Вскоре после его принятия стали высказываться суждения о необходимости подготовки новой редакции документа. Например, в начале 1998 г. на общероссийской конференции, посвященной вопросам государственного строительства, секцией этой конференции по местному самоуправлению был подготовлен проект резолюции, в котором содержался пункт о целесообразности разработки новой редакции закона о местном самоуправлении. Тогда этот пункт подвергся критике и был отвергнут, но проблема не была исчерпана. Жизнь снова и снова выдвигала ее в повестку дня. Она обсуждалась в научных публикациях, заявлялась на различных представительных форумах. Официальная же позиция по этому вопросу до поры до времени заключалась в отрицании целесообразности пересмотра действующего акта.

В апреле 1999 г. был опубликован проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Широкого обсуждения он не получил, хотя государственные органы стремились привлечь к нему общественное внимание. В мае того же года Министерство региональной политики - тогдашний главный "государственный куратор" местного самоуправления - провело "круглый стол" с участием ученых по проблемам местного самоуправления. Он выработал рекомендации, в которых констатировал, что в нынешних условиях нет необходимости изменять концепцию организации местного самоуправления, положенную в основу Федерального закона 1995 г. Радикальные изменения принципиальных положений закона могут повлечь неуправляемые процессы и нарушить наступательный ход реформы... Изменения и дополнения в Федеральный закон целесообразно вносить "точечно" и последовательно по мере выявления на практике проблем организации и деятельности местного самоуправления и наличия сложившихся представлений о способах их решения. Значительная часть неурегулированных Федеральным законом вопросов может и должна решаться другими федеральными законами в сфере местного самоуправления. Заняв такую позицию, участники "круглого стола" в то же время определили круг первоочередных вопросов, требующих уточнения посредством изменения и дополнения Федерального закона о местном самоуправлении, которые, по сути, вели к его существенному обновлению. Это уточнение формулировок основных понятий и терминов, пределов правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления, компетенции муниципальных образований, особенностей местного самоуправления в сельской местности, городах федерального значения, установления территорий муниципальных образований, статуса представительных органов местного самоуправления и др.

В октябре 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации были утверждены Указом Президента РФ, а на их основе Правительство РФ в декабре того же года утвердило Федеральную целевую программу государственной поддержки развития местного самоуправления, рассчитанную на 15 лет. И в том и в другом документе отмечалось позитивное значение Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и одновременно признавалась необходимость его совершенствования. Вопрос о том, как, в какой форме это надо сделать, оставался открытым. Вместе с тем ставилась задача выработать стратегию законодательной деятельности в области местного самоуправления.

С начала 2000 г., после смены политического руководства страны, эта стратегия, как и вся государственная политика в области местного самоуправления, стала рассматриваться в контексте решения более общей проблемы разбалансированности государственного управления. Никто не подвергал сомнению сформулированные в указанном документе направления этой политики, но никто и не торопился проводить их в жизнь. Принятый документ остался в стороне. Дискуссии начались как бы "заново". Стали высказываться идеи о необходимости реформы всей системы власти, о пересмотре не только Закона о местном самоуправлении, но и Конституции РФ.

Опасением возможности внеконституционного пути реформирования местного самоуправления оправдывалась позиция, не допускавшая пересмотра Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. На парламентских слушаниях по проблемам законодательства о местном самоуправлении, на "круглом столе" в Конгрессе муниципальных образований, состоявшемся в январе 2001 г., был поднят вопрос, в том числе автором этих строк, о необходимости подготовки новой редакции федерального закона вне связи с изменениями Конституции. Однако, оценивая результаты дискуссий, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов и Российский союз местных властей приняли совместное решение о нецелесообразности подготовки в настоящее время новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении, изменяющей его основные правовые понятия и нормы. Что такое "основные понятия и нормы", которых нельзя касаться, ясности не было. Резолюция не связывала их с конституционными установлениями.

Примерно в то же время появился аналитический документ, основательно критикующий действующий Федеральный закон о местном самоуправлении и практику его применения, подготовленный специалистами Отдела по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента РФ и Конгресса муниципальных образований при участии экспертов Совета Европы. По сути, это была логичная и аргументированная программа замены действующего закона новым актом, однако ее авторы настаивали только на "внесении соответствующих изменений и дополнений" в документ. На такой позиции стояли и объединения муниципальных властей, выступавшие в пользу "точечных" модификаций закона.

Хотя Закон 1995 г. был результатом компромисса разных политических группировок, на нем лежал отчетливый отпечаток усилий "младореформаторов", не видевших или не желавших видеть всех сложностей переустройства России и неоправданно рассчитывавших на некий автоматизм осуществления радикальных демократических лозунгов. Закон был принят в расчете на то, что "внедрять в России местное самоуправление, осуществлять местную власть будут исключительно самоотверженные, принципиальные, убежденные, одинаково мыслящие сторонники местного самоуправления. Но так не бывает. Если бы это было возможно, законы (о местном самоуправлении. - В.В.) были бы не нужны вовсе"*(80).

В законе содержалось слишком размытое определение местного самоуправления. В результате в Федеральном Собрании, Правительстве РФ, региональных структурах, муниципальных образованиях понимание местного самоуправления было неодинаковым, что отнюдь не способствовало его последовательному применению.

Закон был ориентирован главным образом на городское самоуправление. Этот акт не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения. Он не принимал также во внимание специфику местного самоуправления в малых городах и поселках. Кроме того, документ недостаточно четко разграничивал сферу деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, что приводило на практике к перманентным спорам и конфликтам.

Документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь "пунктиром" или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и конкретизируют Федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно сократили число муниципальных образований, главным образом сельских. Как правило, региональные власти ограничивали самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, наталкивались на их сопротивление, что приводило к перманентной неоправданной борьбе разных уровней публичной власти за обладание ресурсами и полномочиями.

Непрочным оказался расчет и на инициативу населения. Жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы. В частности, оказалось слабо востребованным право определения структуры органов местного самоуправления. "Наивное представление о способности населения, десятки лет воспитывавшегося в иерархической тоталитарной системе, не требовавшей от граждан особых размышлений о структуре власти и взаимоотношении ее ветвей между собой, не выдержало испытаний жизнью. В реальности этим процессом управляют, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс с 1993 по 1996 г., когда местные Советы были распущены Указом Президента и в течение трех (кое-где и четырех) лет местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций"*(81).

По многим параметрам Федеральный закон был декларативен. Его важнейшие установления не подкреплялись правовыми механизмами их реализации и не действовали. Норма о необходимости передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов, нужных для осуществления возлагаемых на них государственных полномочий, не была гарантирована какими-либо процедурами. Она просто воспроизводила требование Конституции РФ. Поскольку другие законы, определяющие порядок и условия передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, не принимались, не было никаких препятствий (кроме общей нормы Конституции) для возложения на муниципалитеты все новых обязательств, ставивших их на грань банкротства.

Закон нужно было менять. В сущности, к этому выводу пришла рабочая группа, занимавшаяся вопросами местного самоуправления в рамках Государственного совета. Однако некоторые из предлагавшихся ею решений вызывали возражения с точки зрения их конституционности. К тому же становилось все более очевидным, что назревшие перемены в правовом положении местного самоуправления необходимо рассматривать в контексте общей проблемы разграничения полномочий и ответственности между всеми уровнями власти.

В июне 2001 г. при Президенте РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во главе с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козаком. С этого момента разработка правовых проблем местного самоуправления резко ускорилась. При этом определение путей муниципальной реформы велось с учетом установки на неизменность Конституции Российской Федерации. Как показали позднее результаты деятельности комиссии, ей нельзя было отказать в "гибкости" осмысления конституционных идей. При всем том текст Конституции оставался нетронутым. Вопросы о ее уточнении комиссия не поднимала и отвергала всякие упреки в неконституционности тех или иных ее предложений.

В апреле 2002 г. В.В. Путин в очередном президентском послании Федеральному Собранию затронул проблемы местного самоуправления. Он отметил, что в течение длительного времени федеральные власти практически не уделяли внимания местному самоуправлению. Это в конечном итоге негативно сказалось на жизненном уровне населения. Президент назвал одним из источников сложившейся ситуации низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации лишь в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления. В Послании были обозначены насущные вопросы развития местного самоуправления и заявлено, что они должны быть отражены в новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Без дееспособного местного самоуправления, - подчеркнул В.В. Путин, - эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны".

Таким образом, в споре о том, необходима или нет новая редакция федерального закона о местном самоуправлении, была поставлена точка. Это не значит, что идея радикального обновления Федерального закона с этих пор перестала вызывать сомнения у кого бы то ни было. Но официальные и "полуофициальные" структуры, в том числе Конгресс муниципальных образований, теперь руководствовались установкой Президента. Комиссия Д.Н. Козака тоже готовила свои предложения, опираясь на эту установку. Существенным идейным подспорьем в ее работе стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая в августе 2001 г. Правительством РФ. В этой Программе шла речь о возможности законодательного закрепления на федеральном уровне особенностей муниципальных образований разных типов (уровней), минимального набора для этих образований предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, уточнения перечня вопросов местного значения и др.

В Комиссии было создано восемь рабочих групп, в том числе по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, по вопросам межбюджетных отношений, по вопросам социально-культурного развития и др. Они провели огромную аналитическую работу, изучили более двухсот законов, подготовили заключения и предложения о поправках к важнейшим нормативным актам.

Ощутимым промежуточным результатом работы комиссии стала концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, подготовленная рабочей группой по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления (далее также - Концепция). Она была представлена Президенту РФ в конце мая 2002 г.

В документе содержались заявления о неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти, и в то же время констатировалось, что Конституция оставляет простор для гибкого подхода к формированию эффективно функционирующей модели взаимодействия уровней власти, "соответствующей запросам гражданского общества". Таким образом, речь шла о новом, отвечающем потребности времени, прочтении Основного закона. Суть его состояла в обосновании необходимости упрочения единства функционирования механизма федеративного государства, наполнения общих принципов организации местного самоуправления "федеральным" содержанием.

Что касается местного самоуправления, то Концепция не ограничилась собственно полномочиями органов местного самоуправления. Она затронула и условия их оптимального разграничения и реализации, включающие территориальное устройство, организационные и финансовые основы местной власти. Исходя из необходимости одновременного решения двух задач - приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований, авторы Концепции предложили предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований. Один - сельские и городские муниципалитеты, другой - муниципальные округа.

Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, однако в федеральном законе необходимо определить несколько моделей. "Минимальный набор" полномочий муниципалитетов должен включать в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем кроме существующих к ним должны быть отнесены фиксированные ставки "сквозных" налогов (в частности, подоходного).

Муниципальные округа включают территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Условия и порядок образования и преобразования муниципалитетов и округов устанавливается федеральным законом.

Представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов. Глава округа не избирается. Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий.

Округа осуществляют на своей территории муниципальные функции и переданные государственные полномочия. Им могут быть поручены непосредственно федеральным законом на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения и образования).

Эти идеи не носили правового характера. Они должны были получить обкатку при подготовке новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но поскольку их содержание предопределяло серьезное реформирование местного самоуправления, они сразу попали в центр внимания региональных и муниципальных властей. К сожалению, население муниципальных образований, общественные структуры, по сути, не приняли участия в обсуждении идей, напрямую затрагивающих их интересы.

По инициативе Совета Федерации Концепция обсуждалась в нескольких федеральных округах с участием законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представителей муниципальных органов. Свои официальные отзывы на Концепцию прислали в федеральный центр около шестидесяти субъектов Федерации. Суждения по поводу документа были прямо противоположными - одни поддерживали его, другие считали неприемлемым. Однако более половины субъектов Федерации все же поддержали Концепцию. Окончательно судьба ее могла решиться только после воплощения в формулы закона. Поэтому Комиссия подготовила концепцию новой редакции федерального закона о местном самоуправлении. "Доводку" ее осуществил Конгресс муниципальных образований силами своих аналитических структур при участии Центра фискальной политики, а Президент одобрил.

В рамках комиссии была образована рабочая группа, вплотную занявшаяся подготовкой законопроекта*(82). Возглавил группу В.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития и торговли, работавший до назначения на эту должность секретарем Конгресса муниципальных образований. Д.Н. Козак осуществлял общее руководство работой. Именно он давал установки по наиболее важным и сложным вопросам подготовки документа.

С начала июля и до середины сентября рабочая группа успела определить структуру проекта, перечень и названия статей, сформулировать в первом приближении нормы большинства его глав. Ее почти ежедневные заседания проходили в обстановке свободных дискуссий, с участием экспертов из различных государственных и негосударственных структур.

В середине сентября 2002 г. пленарные заседания группы были прекращены и последующая работа с законопроектом перешла в руки нескольких аппаратных специалистов. На этапе, когда идеи реформы местного самоуправления начали обретать вполне конкретные очертания, стала проявляться ее политическая составляющая. В борьбу за и против перемен вступили силы, соотношение которых нельзя было не учитывать, формулируя документ, затрагивающий организацию публичной власти. Объем проекта значительно увеличился. В законопроект вошел обширный экономический раздел, глава об особенностях местного самоуправления и подробнейшие переходные положения. Многие статьи получили новую редакцию, заметно отличавшуюся от первоначальной, подготовленной полным составом рабочей группы.

До официального представления в Государственную Думу законопроект подвергался правке в связи с его неоднократными обсуждениями на различных региональных и федеральных форумах. Наиболее значимыми стали обсуждения в палатах и комитетах Федерального Собрания, в Государственном Совете и Конгрессе муниципальных образований.

Первая открытая презентация документа состоялась на парламентских слушаниях в Государственной Думе 10 октября 2002 г. Рассматривалась не окончательная версия законопроекта, но и не тот ранний черновой вариант, дискутировавшийся еще до слушаний. Выступавшие - депутаты Госдумы, руководители муниципальных и региональных органов власти, ученые - говорили о достоинствах и недостатках проекта, вносили концептуальные замечания. В частности, речь шла о неприемлемости унифицированного подхода к определению системы и структуры органов местного самоуправления, о том, что преимуществ в существующем организационном многообразии самоуправления больше, чем в его единообразии. Ораторы приводили доводы в пользу постепенности территориальных преобразований, отмечали необходимость своевременного решения вопросов межбюджетных отношений, высказывали сомнения в том, что устанавливаемые проектом полномочия муниципальных образований будут реально обеспечены финансами. По сути, слушания были пробой на прохождение законопроекта в Государственной Думе. Результатом слушаний стала резолюция, принятая редакционной комиссией (не самими участниками слушаний в их полном составе), одобрившая "в основном" концепцию законопроекта и перечислившая высказанные замечания. В сущности, проект активно "продавливался" через парламент, поскольку резолюция предвосхищала отношение к нему со стороны Госдумы. Попытки некоторых членов редакционной комиссии, в том числе автора этих строк, внести в резолюцию рекомендации, направленные на уточнение концепции проекта, успеха не имели.

В тот же день законопроект в несколько измененном виде должен был рассылаться членам Государственного Совета, собиравшимся его обсудить на заседании 23 октября 2002 г. Там действовала своя рабочая группа по проблемам местного самоуправления, руководимая С. Собяниным. К заседанию Государственного Совета рабочая группа представила доклад, подготовленный на основе материалов, поступавших из регионов. В нем констатировалось, что часть предложений субъектов Федерации уже нашла отражение в законопроекте. Это: предложения об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Федерации (в Концепции речь шла об утверждении состава территорий и границ таких муниципальных образований Правительством РФ); о детальной проработке взаимоотношений между уровнями муниципальной власти и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о порядке формирования представительных органов районов на основе прямых выборов (в проекте, представленном для обсуждения, в отличие от Концепции предусматривалась возможность формирования этих органов не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямых выборов); о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней; об усилении контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, повышении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением и др.

Вместе с тем в докладе рабочей группы Госсовета указывалось, что предложенные проектом процедуры контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления недостаточны. "Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, - говорилось в нем, - входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления - соответственно, государство не может самоустраняться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов - не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена.

Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления - для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам. В проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению конституционных прав граждан, а также временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий или бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы - с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации".

Государственный Совет в целом поддержал подготовленный законопроект. Решающее значение на это решение оказала позиция Президента, который снова подтвердил необходимость реформы местного самоуправления. "На плечи местной власти должно лечь решение многих тяжелейших социально-экономических вопросов, - сказал В.В. Путин. Однако эта власть по-прежнему зависает между гражданами и государством, а в некоторых регионах местное самоуправление как институт фактически отсутствует... По сути дела, нам предстоит принять революционные решения, которые повлияют на всю структуру власти". На критическое замечание о том, что нельзя местное самоуправление в регионах подгонять "под единую матрицу", В.В. Путин заявил: "единую матрицу" налагать на всю страну, конечно, нельзя, но создать единые правила при учете многообразия всех субъектов можно... И я призываю именно к этому".

На заседании Госсовета выступили 12 руководителей регионов. В.В. Путин, отмечая, что обсуждаемый вопрос чрезвычайно важен, сказал, что готов встретиться отдельно с каждым из губернаторов, кто не успел выступить на самом заседании. Сведений о том, состоялись ли такие встречи и о чем на них шла речь, если они состоялись, нет. Однако некоторые из присутствовавших на заседании региональных лидеров высказали свое резкое неприятие законопроекта в прессе. "Я и мои коллеги на местах, - говорил в интервью "Парламентской газете" губернатор Владимирской области Н. Виноградов, - рассчитывали на то, что будет избрана эволюционная модель реформирования, которая позволит и преемственность законов обеспечить, и ценные наработки в этой области сохранить. Однако, авторы проекта пошли по революционному пути и выдали на-гора новое законодательство. Теперь я задаю себе вопрос: сколько же лет потребуется еще, чтобы подготовить в регионах соответствующую нормативную базу, без которой новый закон работать, разумеется, не будет, решить массу организационных вопросов? Во Владимирской области, например, сейчас действует 96 нормативных актов, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления, а создавали мы их на протяжении семи лет. Неужели теперь все это придется перечеркнуть, выбросить на свалку истории, засучив рукава, вновь изобретать велосипед? Разве нечем больше заняться? Ведь сама жизнь подсказывает, что частая смена правил в итоге приводит к игре без правил. А нашему обществу, ох как уставшему от всякого рода потрясений, стабильные правила игры никак не помешали бы".

В пылу полемики Н. Виноградов приписывал законопроекту то, чего в нем изначально не было, - создание муниципальных образований с представительными и исполнительными органами власти в каждом населенном пункте, ограничение местного самоуправления в городах, расширение возможностей "митинговой полемики" в решении проблем местной жизни и др. В позиции Владимирского губернатора, отражавшей точку зрения ряда региональных лидеров, отчетливо просматривалось отрицательное отношение к каким-либо серьезным переменам в организации местного самоуправления и согласие только с такими изменениями, которые исходили бы из сложившейся в регионах ситуации. В сущности, эти региональные лидеры призывали смириться с тем, как складывались дела с организацией местной власти, хотя к реальному местному самоуправлению эта власть имела подчас весьма отдаленное отношение.

Критика законопроекта, условно говоря, "справа", соединялась с критикой "слева" - со стороны муниципального сообщества, интересы которого выражал Конгресс муниципальных образований. Правда, участвуя - и весьма активно - в подготовке законопроекта на всех ее этапах, представители Конгресса - его руководители и эксперты - имели возможность отстаивать свое мнение, так сказать, "внутри процесса". Однако это удавалось не во всех случаях. Тогда созывались широкие собрания представителей органов местного самоуправления, которые вырабатывали и заявляли позицию муниципальных властей.

Еще до представления законопроекта на парламентские слушания в Госдуме собралась XI сессия Конгресса муниципальных образований, которая поддержала принципиальные положения законопроекта и предложила внести в него ряд поправок, направленных против неоправданных ограничений самостоятельности местного самоуправления. Присутствовавший на сессии Конгресса Д.Н. Козак обещал рассмотреть и учесть предложения муниципалов.

Позднее, 27 ноября 2002 г., после очередных усовершенствований проекта, когда выяснилось, что далеко не все замечания, сформулированные сессией Конгресса, учтены и что некоторые его новые нормы ухудшают правовое положение муниципалитетов, особенно городских, созывается Общероссийский Сбор руководителей муниципальных образований, представителей ассоциаций муниципальных образований - членов Конгресса. Он принимает Обращение к Президенту, в котором говорится о попытках "некоторых представителей административной системы сохранить неэффективные рычаги управления, внести негативные коррективы в текст законопроекта на финальной стадии его подготовки. Собравшиеся высказались в пользу изменения положений законопроекта, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, с тем, чтобы гарантировать наделение статусом городских округов наукоградов, малых и средних городов России, способных выполнять соответствующие полномочия, обеспечить расширение сферы деятельности городских поселений - центров муниципальных районов.

Они предложили по-иному сформулировать нормы законопроекта о временной финансовой администрации муниципальных образований, превратив введение этой администрации из репрессивной меры в содействующую финансовому оздоровлению муниципального образования и переведя процедуру учреждения внешней администрации исключительно в судебное русло на основании обращения не исполнительных, а представительных органов как муниципального образования, так и субъекта Федерации.

Сбор утвердил перечень других поправок к законопроекту. Он подчеркнул, что закон может оказаться нереализованным и дискредитированным, если его вступление в силу не будет увязано с принятием соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Участники обсуждения заявили, что и другие законопроекты, уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, в частности "Об электроэнергетике" и "Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон "Об основах федеральной жилищной политики", должны быть скоординированы с законопроектом о местном самоуправлении.

Сбор обратился к председателям Государственной Думы и Совета Федерации с предложением о привлечении представителей Конгресса муниципальных образований для участия в работе на всех стадиях рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании. Позднее это предложение было принято, и муниципальным деятелям удалось добиться внесения в законопроект многих своих поправок - если и не по концептуальным, то частным, но важным вопросам.

Предусмотренное законотворческой процедурой обсуждение законопроекта Правительством, как и следовало ожидать, не принесло сенсаций. Документ был одобрен без замечаний. Затем он стал предметом предварительного обсуждения в Совете Федерации. Комитет по местному самоуправлению этой палаты Федерального Собрания с самого начала поддерживал и Концепцию, и законопроект. На парламентских слушаниях, состоявшихся 29 ноября 2002 г., снова разгорелась дискуссия о понятии местного самоуправления и праве на него, об условиях создания муниципальных образований и наделения поселений статусом городских округов, о соблюдении конституционных установлений о местном самоуправлении и др. Выступивший на слушаниях В. Шипов отстаивал законопроект, разъясняя его смысл и направленность. Он заявил, что работа над документом продолжается, что на данный момент предложено около 500 поправок. Из его выступления следовало: возможны лишь частные непринципиальные исправления. Концептуальные положения документа его авторы менять не собираются.

Так оно и произошло. 31 декабря 2002 г. после очередных, не очень значительных, поправок проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вместе с проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" был официально внесен Президентом РФ в Государственную Думу.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: