Централизация законодательного регулирования вопросов местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ

Распределение регулятивных полномочий между уровнями государственной власти не соответствовало объективным условиям и потребностям развития местного самоуправления - такова в принципе была установка федерального законодателя при подготовке нового федерального закона о местном самоуправлении И были сделаны шаги не только к консолидации федерального законодательства, но и к централизации законодательного регулирования на федеральном уровне. Федеральный законодатель взял на себя непосредственное нормативное решение ряда вопросов организации местного самоуправления и ограничил возможности в этой сфере региональных законодателей.

Изменился сам подход к разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования местного самоуправления. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ содержал перечень соответствующих полномочий для каждого уровня государственной власти, то новый Федеральный закон в общей форме определяет широкие возможности федеральных органов государственной власти в правовом регулировании вопросов местного самоуправления. На федеральном уровне закреплено содержание "общих принципов организации местного самоуправления" в оптимальном для нынешнего представления о нем федерального законодателя. Кроме того, к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 5).

Возлагая на Российскую Федерацию регулятивные полномочия в области местного самоуправления, Федеральный закон установил, что органы государственной власти Российской Федерации осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности не только федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, но и органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, федеральные органы государственной власти вправе определять, что могут и должны делать органы государственной власти разных уровней в сфере местного самоуправления, в том числе в законодательном регулировании этой сферы.

Из этой формулировки следует вывод: федеральный законодатель закрепляет за федеральными органами государственной власти многое из того, что связано с нормативным регулированием местного самоуправления, но, отдавая дань конституционной формуле о предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, предусматривает возможность допуска к нормативному регулированию местного самоуправления региональных властей.

Этот вывод подтверждает содержание нового Федерального закона. Здесь говорится, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Таким образом, участие органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не исключается. Но рамки этого участия жестко сузились.

В пределах предметов совместного ведения субъектов Федерации и полномочий субъектов Федерации по предметам их совместного ведения с Федерацией регионы вполне самостоятельны. Ныне у субъектов Федерации практически не осталось каких-нибудь более или менее значимых предметов исключительного ведения. Новый Федеральный закон содержит немало отсылок к законодательству субъектов Федерации. Регулируя вопросы организации местного самоуправления, субъекты Федерации могут определять порядок подготовки и проведения местного референдума (ч. 10 ст. 22), устанавливать в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (ч. 3 ст. 23); устанавливать порядок голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 24); устанавливать наименование представительного органа, главы местной администрации муниципального образования (ч. 3 ст. 34); регулировать в соответствии с федеральным законом муниципальную службу (ст. 42) и др.

Из сопоставления текста ст. 5 и 6 Федерального закона N 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан по решению вопросов местного самоуправления - прерогатива только федеральных инстанций. Вместе с тем в других статьях Федерального закона правовое регулирование конкретных прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления закрепляется за органами государственной власти субъектов Федерации. В статье 33 Федерального закона N 131-ФЗ говорится, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных (кроме тех, которые определены в данном Федеральном законе) формах, не противоречащих федеральным законам и законам субъектов Федерации. Таким образом, признается принципиальная возможность участия субъектов Федерации в законодательном регулировании права граждан на осуществление местного самоуправления, ибо использование этого права напрямую связано с реализацией форм местного самоуправления. По сравнению с Законом 1995 г. эта возможность ограничена, но не исключена. И это оправдано, поскольку право на осуществление местного самоуправления есть особое право в ряду других конституционных прав, и его регулирование не замыкается федеральным уровнем.

Новый Федеральный закон содержит особенно много отсылок к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Федерации по бюджетно-финансовым вопросам. Законами субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются: требования по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ч. 3 ст. 52); порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов Федерации (абз. 1 ч. 5 ст. 53); исключительные случаи расходования средств местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 6 ст. 53); налоговые ставки зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ч. 1 ст. 58); определение единых для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов (абз. 1 ч. 2 ст. 58) и т.д.

Всего в Федеральном законе содержится несколько десятков отсылок к законам субъектов Федерации. Поле законодательной деятельности для регионов в сфере местного самоуправления не так уж мало. Все дело, однако, в характере полномочий, предоставленных субъектам Федерации. Глубина правового регулирования ими вопросов местного самоуправления, прежде всего организационных, существенно уменьшилась. Достаточно сравнить правовое регулирование на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации вопросов территориального устройства, полномочий и процедур принятия муниципальных правовых актов. Субъекты Федерации не вправе теперь устанавливать порядок образования и преобразования муниципальных единиц. Они определяют границы муниципальных образований в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом. Законы субъекта Федерации об установлении границ муниципальных образований являются правоприменительными актами по отношению к Федеральному закону.

По некоторым вопросам, регулирование которых полностью или частично относилось к полномочиям субъектов Федерации, теперь предусмотрено только федеральное законодательное регулирование. Это касается определения перечня вопросов местного значения, установления порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Если раньше некоторые нормативные акты органов местного самоуправления принимались в соответствии с законами субъектов Федерации, теперь в этих случаях законы субъектов Федерации не предусматриваются. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 154-ФЗ порядок вступления в силу правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации. Теперь же на основании ч. 1 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ порядок вступления в силу муниципальных правовых актов устанавливается самостоятельно уставом муниципального образования. Если в соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 154-ФЗ порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, подотчетность, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации, то согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ эти вопросы определяются только уставом муниципального образования. По прежнему закону (ч. 1 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определялся уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. По новому Закону (ч. 11 ст. 27) порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования без законодательного участия субъекта Федерации и т.д.

Перевод законодательного регулирования ряда вопросов местного самоуправления с регионального на федеральный уровень предполагал выяснение целесообразности такой меры в ходе законодательного процесса. Этот вопрос обсуждался в общей форме еще при прохождении в Государственной Думе проекта федерального закона N 95-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором определялись полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по всем предметам совместного ведения. Необходимость нового подхода к разграничению полномочий федерального центра и субъектов Федерации в установлении общих принципов организации местного самоуправления трактовалась в контексте общей проблемы совершенствования федеративных отношений.

Исчерпывающее определение компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления не является задачей указанного Закона. Это составляет цель Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и потому вопрос об изменении конкретных законодательных полномочий субъектов Федерации в сфере местного самоуправления более полно был раскрыт при прохождении в Государственной Думе проекта именно этого закона.

Хотя всестороннего обсуждения законопроекта в первом чтении, как отмечалось выше, не получилось, первый же вопрос, заданный докладчику, представлявшему проект, касался соотношения регулятивных полномочий в сфере местного самоуправления федерального центра и регионов. Не вмешивается ли федеральный центр проектом закона в полномочия законодательных органов субъекта Федерации? Может быть, это их право - решать, как и каким образом регулировать вопросы местного самоуправления?

Приводя аргументы в пользу проекта, докладчик заявил, что Конституция РФ не устанавливает степень детального регулирования на федеральном уровне вопросов местного ведения. Это зависит от конкретной сферы общественных отношений. Что касается регулирования местного самоуправления, то конкретные федеральные механизмы, которые обеспечивали бы реализацию положений действующего закона о местном самоуправлении, отсутствуют. Только в 30% регионов местное самоуправление соответствует Конституции и действующему закону. Необходим новый закон, который дал бы максимальные федеральные гарантии утверждения местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Законодательные органы регионов выступили за изменение соотношения регулятивных полномочий федерального центра и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, за то, чтобы все было максимально урегулировано в федеральном законе. Они утверждали, что им сложно на региональном уровне отрегулировать эти вопросы так, чтобы местное самоуправление было на всей территории России.

Позднее, на парламентских слушаниях, где обсуждался проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", уже принятый в первом чтении, отмечалось, что "этот закон должен предоставить право субъектам Федерации законодательствовать в отношении местного самоуправления в той степени, в какой это необходимо для учета географических, социальных, демографических особенностей субъектов Федерации. Это прежде всего касается границ территорий муниципальных образований, придания статуса конкретным муниципалитетам. Во всем остальном федеральный закон должен найти четкие и ясные ответы на те вопросы, которые возникают в нынешней практике и у субъектов Федерации, и у органов местного самоуправления. Признавая, что вопрос о полномочиях субъектов Федерации в сфере местного самоуправления является дискуссионным, выступавшие отмечали, что на самых широких правах субъектов Федерации настаивает исполнительная власть регионов, а законодательная просит детальней отрегулировать все вопросы, потому что при законотворчестве в субъектах Федерации возникают противоречия, разные толкования действующего закона.

Таким образом, имея в виду, что Россия является федеративным государством, законодательное регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне.

Соотношение этого регулирования не является постоянной величиной, во-первых, потому, что в Конституции отсутствует определение меры участия федеральных и региональных органов в данном регулировании и, во-вторых, потому, что неизменной такая мера не может быть в силу изменения влияющих на нее политических, экономических и социальных условий.

Условия, существовавшие при принятии Федерального закона N 154-ФЗ в августе 1995 г., отличались от условий принятия Федерального закона N 131-ФЗ. Поэтому новый Закон внес изменения в соотношение федерального и регионального регулирования вопросов местного самоуправления. В этом отношении он примечателен централизацией федерального законодательного регулирования в данной сфере.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: