Критерии создания муниципальных образований

"Содержательная" сторона территориального устройства местного самоуправления связана с определением различных критериев создания территориальных единиц. Этот сложный вопрос до последних дней принятия Федерального закона N 131-ФЗ, да и после его принятия, вызывал и вызывает неодинаковые суждения.

Какие обстоятельства следует принимать в расчет при формировании муниципальных территориальных единиц? Конституция РФ указывает, что необходимо учитывать исторические и иные местные традиции. А какие нужны еще критерии? Важнейшими здесь должны являться, с одной стороны, доступность, приближенность муниципальной власти к населению, а с другой - эффективность решения вопросов местного значения.

Между этими условиями существует определенное противоречие. Справедливо мнение некоторых экспертов о том, что приближение муниципальной власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к снижению эффективности и рациональности управления. В то же время чрезмерное укрупнение муниципальных образований, направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также вряд ли приемлемо, ибо при этом происходит "отрыв" местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей его участия в самоуправлении. Специалисты считают, что эффективность решения вопросов местного значения не следует связывать только с "экономией на масштабе территории". Чрезмерная централизация выполнения муниципальных функций усиливает бюрократизацию, что может "съесть" экономию на масштабе. Попытка организовать местное самоуправление на уровне самых мелких поселений, где для эффективного решения вопросов местного значения нет ни кадрового, ни финансового потенциала, приводит к бессилию органов местного самоуправления, их неспособности реагировать на нужды людей, что в конечном счете подрывает принцип демократичности.

Органы государственной власти субъектов Федерации при определении границ муниципальных образований и наделении муниципальных образований соответствующим статусом искали баланс, компромисс между указанными двумя условиями. В самом Федеральном законе N 131-ФЗ эти условия формализованы неодинаково применительно к муниципальным образованиям разных типов. По отношению к сельским поселениям Закон установил количественные требования численности их населения и протяженности территории; по отношению к муниципальным районам определил условия протяженности территории и в то же время в качестве предпосылки их образования назвал создание условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на территории района отдельных государственных полномочий.

По отношению к городским поселениям какие-либо количественные параметры, характеризующие их территорию и население, отсутствуют. Зато городские округа должны обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, находящейся в определенном соотношении с инфраструктурой прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов). Подробнее об этом речь пойдет ниже, здесь же следует заметить, что при наделении городского поселения статусом городского округа необходимо также учитывать перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

При определении параметров сельских поселений, кроме всего прочего, принимался во внимание еще досоветский российский опыт правового регулирования территорий волостей - самых малых сельских управляемых территорий, на которые делились уезды, - базовые административно-территориальные единицы государства.

Количественные параметры территории волости, разумеется, не идентичны полностью предложенным Федеральным законом N 131-ФЗ параметрам сельского муниципального образования. Волость - лишь прообраз нынешней первичной сельской территориальной единицы.

Крушение партийно-советской системы, колхозно-совхозного строя привело к разрушению субрайонной инфраструктуры. Попытка спасти колхозно-совхозное наследство путем его передачи маломощным органам нарождавшейся муниципальной сельской власти лишь на короткое время затормозила его развал.

При таких обстоятельствах требовать для создания сельских муниципальных образований обязательного наличия условий эффективного решения органами местного самоуправления сельских поселений установленного для них круга вопросов местного значения означало бы отступление от конституционных принципов территориального устройства местного самоуправления. Перед законодателем стояла дилемма - либо пойти по этому пути, соглашаясь со сложившейся практикой и ожидая появления нужных условий, либо, опираясь на Конституцию Российской Федерации, переломить практику и сформировать организационно-территориальный каркас местного самоуправления, с тем чтобы потом наращивать на него инфраструктуру. Причем не только восстанавливая разрушенную, а создавая новую, современную на основе использования самоуправленческого потенциала и рыночных механизмов.

Выбран второй путь.

При этом следует учитывать, что заранее рассчитать, какой из указанных путей наиболее эффективен и менее длителен по срокам утверждения реального местного самоуправления на селе, невозможно. Если в первом случае местное самоуправление до поры до времени не предусматривается ни фактически, ни формально, то во втором очевиден этап, на котором самоуправление, установленное номинально, фактически осуществляться пока не будет (во всяком случае в части поселений) в силу отсутствия материально-финансовых возможностей эффективно решать соответствующие вопросы местного значения.

В принципиальном плане вопрос ставится так: там, где у поселений есть материально-финансовая база, они будут полностью решать вопросы местного значения, опираясь на нее; там, где этой базы нет или она слаба, вопросы местного значения будут решаться органами местного самоуправления частично. При этом задачу создания необходимой материально-финансовой базы будут постепенно решать как сами органы местного самоуправления, так и региональные и федеральные власти.

Такой подход согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, который в своих решениях также подчеркивал, что собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования. Они должны быть обеспечены на соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципальным образованием.

Впервые за десятилетия, прошедшие со времени октябрьского переворота 1917 г., Федеральный закон установил, как когда-то для волостей, пределы удаленности центра сельского поселения от окраинных населенных пунктов. Только теперь протяженность территории поселений исчисляется не верстами, а пешеходной доступностью до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня, а исключения из общего правила (с учетом местных особенностей) делаются не губернатором или начальником губернии, а представительным органом субъекта Федерации на основе закона.

В советский период при образовании сельских административно-территориальных единиц тоже принималось в расчет расстояние от центров сельсоветов до населенных пунктов. Но данное обстоятельство учитывалось вместе с другими. Теперь же это главный, наряду с численностью населения, критерий, который в соответствии с первоначальным замыслом законодателя мог не приниматься во внимание только на территориях с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и в труднодоступных местностях. И снова жесткость формулы оказалась излишней. К тому же понятие трудной доступности, будучи недостаточно формализованным, стало по-разному трактоваться властями субъектов Федерации с целью обойти это требование*(90).

Независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о "базе", на которой оно создается.

Полностью заменить отсутствующую экономическую базу, дающую возможность эффективно решать вопросы местного значения, дотациями из региональных фондов вряд ли возможно, поскольку большинство регионов испытывает нехватку бюджетных средств. Даже если удастся посадить все сельские поселения на дотационное обеспечение, это не сделает местное самоуправление таковым. Реальное самоуправление, по определению, не может быть целиком дотационным. По крайней мере, часть доходов самоуправленческих единиц должна складываться из собственных налоговых и неналоговых источников. К удачному решению приходят, принимая в расчет при создании сельских поселенческих муниципальных образований не только протяженность их территории и численность населения, но наличие инфраструктуры и налогооблагаемой базы. Конечно, эти факторы приходится учитывать "по возможности". Из содержания закона не следует, что они являются определяющими. Однако Закон не исключает целесообразности их использования при формировании территорий сельских поселений. При преобразовании муниципальных образований, утверждении их границ на основе Федерального закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации стремились принимать их во внимание. Ставшие более гибкими формулировки Федерального закона дали возможность соединять разные подходы.

И все же многие сельские поселения не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального решения вопросов местного значения. Нетрудно было предвидеть, что при данных обстоятельствах реальное самоуправление в сельской местности может сосредоточиться на районном уровне - по крайней мере, на ближайшую перспективу. Так это и оказалось на практике.

Причем не обошлось без серьезных нарушений закрепленных Федеральным законом N 131-ФЗ принципов отношений между районными и поселенческими муниципальными органами. В ряде случаев (отнюдь не единичных) органы местного самоуправления поселений фактически оказались в прямом подчинении районных властей. Районные органы не стесняются оказывать административный нажим на поселенческие власти, добиваясь от них выполнения нужных чиновникам поручений, которые нередко не совпадают с интересами жителей городов и сел. Все это возможно из-за отсутствия у большинства поселенческих муниципальных образований необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения материально-финансовой базы.

Правильная, построенная в соответствии с целями и задачами, определенными в Законе, деятельность районных муниципальных органов является организационной гарантией позитивного строительства местного самоуправления на разных, в том числе поселенческом, уровнях. Естественно, не все на практике получается, допускаются ошибки, искажения замысла законодателя. Но движение вперед налицо.

Наличие районной инфраструктуры позволило закрепить в Федеральном законе N 131-ФЗ необходимость учета (при установлении границ муниципального района) условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района.

К сожалению, речь не идет о высоком уровне услуг, оказываемых населению. Условия для решения вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства у нас сейчас не такие, как, скажем, в развитых европейских странах, хотя приоритетные национальные программы работают. Если будет обеспечено их решение хотя бы на сравнимом с советским периодом уровне, это уже будет немалым достижением. Одним из важнейших обстоятельств, способствующих этому, является утверждение границ муниципальных районов в соответствии с границами существующих административных районов, что и сделано при реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Вопрос о выработке оптимальных размеров сельских районов давно обсуждается в научной литературе. Федеральный закон исходит из того, что другой инфраструктуры у муниципальных районов, кроме той, которая досталась им по наследству от административных районов, нет. И пока новая инфраструктура не будет создана (разумеется, с использованием имеющейся), границы муниципальных и административных районов будут, как правило, совпадать.

Вместе с тем Федеральный закон содержит правило, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного центра этого района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Данное правило по закону может не соблюдаться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Для местностей с "нормальной" плотностью населения оно обязательно. Не будучи в должной мере формализованным, как и для сельских поселений, это требование вызывало и продолжает вызывать много вопросов при формировании территорий районов. Суть их не только в определении количества километров до районного центра, но и в реальной возможности сравнительно легко их преодолеть в течение рабочего дня. Поэтому приведенная формула требует уточнений.

Очевидно, нужно вести речь о наличии дорожного сообщения внутри района. Вряд ли это может быть только железная дорога. По-видимому, прежде всего следует учитывать наличие обычных сельских дорог с твердым покрытием, по которым регулярно ходит автобус. При формировании условий транспортной доступности в расчет берется именно общественный транспорт, а не личные автомобили или мотоциклы, которых у сельчан может и не быть.

Далее. Необходимо прояснить значение транспортной доступности "для жителей всех поселений, входящих в состав района". Представляется, что ориентиром для транспортной доступности райцентра должны быть не все населенные пункты района, а центры сельских поселений. Это больше соответствует нынешним реальным территориальным параметрам административных районов, в границах которых создавались муниципальные районы.

Как показал опыт выполнения Переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ, возможна ситуация, когда не обеспечивается транспортная доступность райцентров и для центров сельских поселений. Тогда органы государственной власти субъектов Федерации должны ставить на повестку дня налаживание внутрирайонного транспортного сообщения. Это более разумный и прогрессивный подход, чем уменьшение или разделение территории административного района.

Вообще, учитывая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ, стоит обсудить возможность исключения из указанного Закона норм, устанавливающих параметры пешеходной или транспортной доступности до центров соответственно сельских поселений или муниципальных районов. Существующим реалиям, многообразию условий территориального устройства местного самоуправления больше подошла бы общая законодательная установка на то, что при образовании, преобразовании, а также при изменении границ муниципальных образований необходимо обязательно обеспечивать пространственную доступность для населения центров муниципальных образований.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ многие малые города не были, вопреки требованию Конституции, наделены статусом муниципальных образований. Они являлись населенными пунктами, входящими в состав районных муниципальных образований наряду с селами и поселками. Кое-где они объединялись с несколькими сельсоветами во внутрирайонные муниципальные округа (в Ярославской области, например), во многих случаях служащими центрами муниципальных районов, не будучи выделенными в самостоятельные муниципальные образования. Многие города, включая малые, а также поселки в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ теперь наделены статусом муниципальных образований. Естественно, как и в маломощных сельских поселениях, реального местного самоуправления во многих городских поселениях, сформированных на территории малых городов и поселков со слабой инфраструктурой и незначительной налогооблагаемой базой, придется ждать еще долго, надежды на вливание достаточных государственных бюджетных средств в бюджеты этих поселений слабы. Поэтому очевидно, что предоставленные им правовые возможности будут осваиваться постепенно.

Самыми благополучными с точки зрения возможности решения вопросов местного значения являются города, непосредственно входящие в состав субъектов Федерации. Они были до издания нового Федерального закона самостоятельными муниципальными образованиями и остались ими после издания данного Закона. Эти города автоматически получили статус городских округов, органы местного самоуправления которых призваны решать более значительное число вопросов местного значения по сравнению с "обычными" городскими поселениями. Но таких крупных городов, бесспорно получивших статус городских округов, гораздо меньше, чем средних городов, входивших накануне издания Федерального закона N 131-ФЗ в состав районов. Наделять или не наделять их статусом городских округов и, если наделять, то по каким основаниям, - вот в чем была одна из проблем, связанная с установленной данным Законом моделью территориального устройства местного самоуправления применительно к городам и поселкам. Причем наделение городских поселений статусом городского округа должно по закону быть предварено предоставлением статуса городских поселений городам и поселкам городского типа и сопровождаться выделением городского округа из состава муниципального района.

В Федеральном законе заложен критерий, связанный с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районные больница, поликлиника, автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих их сельских населенных пунктов, он является районным центром. Если город никогда не был районным центром и там нет таких учреждений, он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения. Именно так называемые пограничные и особые ситуации согласно Федеральному закону N 131-ФЗ легли в основу решения вопросов о наделении городских поселений статусом городского округа, а количество населения городов явилось фактором хотя и важным, но не определяющим. Все дело в инфраструктуре, способной обеспечить сельское население, которое остается в муниципальном районе после выделения из него города, получающего статус городского поселения с собственной инфраструктурой.

Нельзя бросать сельчан на произвол судьбы - это противоречит основополагающим принципам демократического социального государства, принципу равноправия граждан, их одинаковых возможностей, независимо от того, в какой местности они проживают - сельской или городской. Эти принципы могут быть нарушены, если наделять город статусом городского округа в зависимости, главным образом, от того, сколько в нем жителей. Тем более формальным является условие о том, чтобы численность населения города, наделяемого статусом городского округа, была больше численности населения района. Идея, заложенная в новом Федеральном законе, заключается в том, что, если у городского поселения отсутствует сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, либо такая инфраструктура отсутствует у прилегающего муниципального района, город не может быть наделен статусом городского округа.

Хотя большая часть городов, не входивших на момент принятия Закона в состав районов, обладала инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных полномочий, эти же объекты инфраструктуры (в первую очередь, социальной - медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры) обслуживали население прилегающих районов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъекта Федерации либо инициируют процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, либо решают вопрос о разграничении объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: