Юридическая природа муниципальных правовых актов

В систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление, входят муниципальные правовые акты. Это третий (после федерального и регионального) уровень правового регулирования данного института публичной власти.

В Конституции Российской Федерации отсутствует правовая характеристика актов местного самоуправления. В ее статье 132 говорится о том, что органы местного самоуправления принимают решения. Какова природа этих решений, каковы их виды, Конституция не определяет. Если обратиться к ст. 12 Основного закона, которая содержит норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то, следуя формальной логике, надо сделать вывод: акты органов местного самоуправления, не являясь актами органов государственной власти, представляют собой какие-то особые акты, не обладающие свойствами правовых актов, т.е. качествами предписаний, обязательность исполнения которых гарантируется возможностью применения мер государственного принуждения.

Отсюда недалеко до признания актов муниципальных органов актами так называемого корпоративного права, т.е. актами сообществ, осуществление которых обеспечивается только мерами общественного воздействия. Такое признание явно противоречит реальности. Вряд ли продуктивна и попытка оправдать ситуацию с помощью юридической конструкции санкционирования государством муниципальных актов. Санкционирование - это либо утверждение актов после их принятия, либо предварительное определение перечня (не всех) актов, которые в силу их особой роли (прежде всего, по значимости содержания) приобретают правовое качество. Ни того, ни другого ни Конституция, ни федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не предусматривали и не предусматривают. Можно, конечно, с определенной дозой условности признать санкционированными государством решения органов местного самоуправления, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми они в соответствии с Конституцией наделяются законом. Очевидно, что такое формальное санкционирование отсутствует при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, т.е. тех вопросов, которые определяют функциональное назначение местного самоуправления.

Вывод напрашивается один - свойство муниципальных актов как категории актов именно правовых присуще им изначально, оно не привносится "извне", не придается в порядке исключения или дополнительного условия издания некоторых из них. В этой связи нельзя считать реальной альтернативу: либо местное самоуправление, как это указано в ст. 12 Конституции РФ, не входит в систему органов государственной власти, и тогда нельзя говорить ни о каких правовых актах органов местного самоуправления, либо акты органов местного самоуправления суть правовые акты, и тогда органы местного самоуправления надо признавать органами государственной власти. Все обстоит сложнее.

Вопреки буквальному смыслу ст. 12 Конституции РФ, местное самоуправление не стоит рядом с системой органов государственной власти, никак ее не касаясь и во всем сохраняя свою неприкосновенность. Такое "пробирочное" состояние института публичной власти может быть только виртуальным. На деле органы местного самоуправления, чтобы действовать, и действовать эффективно, должны обладать (и обладают) рычагами властного влияния.

Оснований для такого вывода Федеральный закон N 131-ФЗ дает больше, чем Федеральный закон N 154-ФЗ. Закон N 131-ФЗ определяет местное самоуправление как форму осуществления народной власти (ст. 1). Органы местного самоуправления - не органы государственной власти, они суть органы муниципальной власти как разновидности народной (публичной) власти. Как упоминалось выше, муниципальная власть по определению соединяет черты государственной и общественной власти. К числу черт государственной власти, характеризующих содержание муниципальной власти, следует отнести правовое качество актов, которые принимаются органами муниципальной власти. В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Следовательно, государство "изначально" берет на себя принудительное обеспечение муниципальных правовых актов. Непосредственным субъектом юридических отношений выступают муниципальные органы, отличные от органов государственной власти, но через посредство последних в данных отношениях участвует и государство. Это ясно обнаруживается, когда за неисполнение предписаний муниципальных органов к гражданам или руководителям организаций, должностным лицам применяются, например, меры административной ответственности.

Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место. Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации.

Не ограничиваясь общим определением места муниципальных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило: если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, другим федеральным нормативным актам, он не может принимать свои акты, противоречащие несоответствующему Конституции акту, пока его несоответствие не подтвердит суд. Цель этого правила - укрепить законность действий органов местного самоуправления, исключить практику необоснованного неисполнения ими федеральных и региональных правовых актов.

Значение Федерального закона N 131-ФЗ для муниципального правотворчества состоит не только в том, что он уточнил роль правовых актов местного самоуправления и его органов в общей системе правовых актов. Пожалуй, главная его новация заключается в нетрадиционном подходе к системе самих муниципальных правовых актов и расширении рамок правотворчества на уровне местного самоуправления.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ система правовых актов местного самоуправления и его органов (включая их виды и наименования, а также порядок принятия и вступление в силу) определялась законами субъектов Федерации и в соответствии с ними уставами муниципальных образований. Теперь Федеральный закон непосредственно разграничивает виды муниципальных правовых актов, устанавливает, какие органы принимают эти акты, определяет порядок их подготовки, вступления в силу и отмены, закрепляет их соотношение. Тем самым преодолевается неоправданная разноголосица в регулировании региональным законодательством муниципальной правотворческой деятельности, создаются дополнительные гарантии нормативно-правовой самостоятельности местной власти.

Как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные и так называемые акты индивидуального применения.

Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, т.е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее неопределенного числа случаев и действуют непрерывно.

В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально определенных лиц.

Особенность муниципальных правовых актов, отличающих их от правовых актов, принимаемых на федеральном или региональном уровне, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований. К муниципальному праву как особой отрасли права относятся нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам, составляющим предмет собственно муниципального права, о котором речь шла выше.

В систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Ставя Устав муниципального образования в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), Закон наделяет их одинаковой высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов. При этом надо учитывать, что закон несколько преувеличивает юридическую силу устава. Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, не могут обладать одинаковой юридической силой, иначе нарушается иерархический принцип построения системы права, теряется возможность определения приоритетности актов, составляющей основу правопорядка.

Приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений ст. 12 и 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Официальным аргументом в пользу этой точки зрения служит позиция Министерства юстиции РФ, которое в приказе от 26 августа 2005 г. N 147, утвердившем рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований определило, что противоречащим Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству следует считать устав, если он содержит положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: