II. Эволюция делопроизводственной документации

На протяжении второй половины XIX —XX вв. в государст­венных, частных, общественных институтах (учреждениях, пред­приятиях, организациях) было создано огромное количество доку­ментов. Принято выделять три основных этапа эволюции делопро­изводственной документации в этот период: 1) XIX в. — октябрь 1917 г. — делопроизводство Российской империи и Российского государства с Временным правительством во главе; 2) октябрь 1917 г. - 1991 г. - делопроизводство РСФСР и СССР; 3) с 1992 г. — делопроизводство Российской Федерации (РФ).

Историк имеет в своем распоряжении только часть некогда со­зданных делопроизводственных документов — ту, которая сохра­нилась. Эти документы, как правило, находятся в архивах, лишь немногие из них опубликованы и доступны исследователям в биб-

лиотеках. Очевидно, что необходимым условием успешного целе­направленного поиска документов в отечественных архивах явля­ется наличие системы справочно-информационных пособий, отра­зивших местонахождение комплексов материалов в составе Ар­хивного фонда Российской Федерации (АФ РФ).

Такая система пособий существует. Она включает, во-первых, справочники, характеризующие состав АФ РФ (в целом или в оп­ределенной его части) на уровне архивов. Наиболее значимы для историков публикации: «Государственные архивы СССР. Спра­вочник» (Ч. 1-2. М., 1989); «Федеральные архивы России и их научно-справочный аппарат. Краткий справочник» (М., 1994) и «Архивы России. Москва и Санкт-Петербург. Справочник-обозре­ние и библиографический указатель. Русское издание» (М., 1997). Второй уровень образуют справочники-путеводители по конкретным архивам — в них документы учтены в масштабе архивных фондов. Третий уровень — описи документальных материалов архивных фондов, где зафиксированы сведения о единицах хранения (делах), которые могут состоять из одного архивного документа, но обычно объединяют под общей обложкой определенную сово­купность документов. В ряде архивов есть каталоги, картотеки ко­торых учитывают не только отдельные документы, но даже части документов, содержащие сведения по определенным темам. В на­стоящее время ведется работа по информатизации архивов, созда­нию электронных каталогов и компьютерных баз данных.

С точки зрения возможности обеспечения учета архивных до­кументов и организации проверки физической их сохранности су­ществующая система справочно-информационных пособий вполне достаточна. Однако историка интересует не только документ как таковой, а зафиксированная в нем информация. Работу по ее вы­явлению историк должен уметь выполнять самостоятельно. Для этого необходимо знать: 1) принципы создания документов на каждом из указанных этапов развития отечественного делопрои­зводства и 2) закономерности их поступления в архивы. Так как имеются определенные различия в правилах хранения комплексов документов государственных учреждений, частновладельческих предприятий и общественных организаций, рассмотрим эти прави­ла для каждого из комплексов по отдельности.

1. Делопроизводство государственных учреждений

Определяющую роль в создании и сохранении делопроизвод­ственных документов государственных учреждений XIX — нача­ла XX вв. играла их ведомственная принадлежность. Под ведом­ством понимается система учреждений в центре и на местах, об­служивающих определенную область государственного управле­ния. Ведомства оформились в Российской империи в процессе ре­форм начала XIX в. В состав ведомств вошли министерства и подчиненные им учреждения в губерниях и уездах (местные уч-

реждения ведомства министерства иностранных дел — посоль­ства, консульства и т.п. — находились за границей). Каждое ве­домство имело свой бюджет, свой штат чиновников, свои админи­стративные порядки, а нередко и собственные делопроизводствен­ные правила.

Законом 1811 г. «Общее учреждение министерств» определя­лось единообразие организации и делопроизводства центрального аппарата ведомств. Каждое министерство должно было иметь сле­дующую структуру: во главе — министр с товарищем (заместите­лем), при министре — канцелярия и совет (совещательный орган «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего сооб­ражения»). Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а последние, в свою очередь, подразделялись на столы. В основу организации деятельности министерств был положен принцип единоначалия директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначаль­ники — начальникам отделений. Министры назначались импера­тором и были ответственны только перед ним.

Регламентация делопроизводства министерств предусматрива­ла единые формы и правила: регистрации входящих документов, движения документов внутри министерства, отправки документов, проверки исполнения дел («ревизии») и составления отчетности. Несмотря на позднейшие изменения в структуре, организации де­ятельности и делопроизводстве центральных учреждений отдель­ных ведомств, «Общее учреждение министерств» оставалось для них основным нормативным актом вплоть до октября 1917 г.

Центральный аппарат министерств осуществлял руководство подведомственными местными учреждениями посредством цирку­ляров и распоряжений (в военном и военно-морском ведомствах — приказов), направлявшихся для исполнения. Делопроизводство в местных учреждениях, наряду с общими правилами, определялось ведомственными инструкциями. Во многих присутственных мес­тах сложились собственные обычаи письменного оформления дел и были выработаны формы письмоводительства, отличные от принятых в других канцеляриях.

По общему закону в каждом департаменте министерства на правах отделения должен был действовать «текущий архив» для хранения документов, утративших оперативное значение, но необ­ходимых при наведении справок. На практике, однако, в боль­шинстве министерств возникли не департаментские, а общеминис­терские архивы. По образцу министерских были созданы архивы местных учреждений ведомств.

Быстрота, с которой эти архивы стали заполняться документа­ми, побудила руководителей ведомств учредить в министерствах еще один общий архив — для хранения «старых дел», которые за давностью лет уже редко запрашивались чиновниками при наведе-

нии справок. Делопроизводство, «текущий архив» и архив «старых дел» представляли собой как бы систему сит, отсеивающих доку­менты, содержавшие информацию трех уровней: 1) оперативную; 2) определенного срока хранения и 3) постоянного срока хранения.

Собственность ведомств на документы, создававшиеся в госу­дарственных учреждениях Российской империи и находившиеся в ведомственных архивах, изначально определила неодинаковую со­хранность материалов официального делопроизводства. Последняя зависела не только от ведомственных правил, но нередко также от личного усмотрения главы учреждения. Например, бумаги, при­знанные ненужными, могли быть проданы купцам на обертку това­ра. Педантичнейший чиновник МИД граф В.Н.Ламздорф зафикси­ровал в дневнике весьма примечательный эпизод: однажды, зайдя в министерскую кухню, он заметил, что слуга принес с рынка рыбу, завернутую в бумагу с грифом «родного» министерства. Край­не встревоженный, он вчитался в нее внимательнее, но быстро понял, что бумага — из другого департамента и лично он за нее ответствен­ности не несет. Чиновник успокоился. Дело было обычное.

В РСФСР, а затем в СССР была законодательно закреплена общенародная собственность на документы, созданные в дело­производстве ведомств. Декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела» установил, что «все архивы правительственных учреждений ликвидируются, как ведомственные учреждения, и хранящиеся в них дела и доку­менты отныне образуют единый Государственный архивный фонд... Все дела и переписка правительственных учреждений, за­конченные к 25 октября 1917 г., поступают в Государственный ар­хивный фонд...» Декретом СНК РСФСР от 31 марта 1919 г. эти положения были распространены на «все архивы и делопроизвод­ства, находящиеся в губернских городах и уездах». Они должны были составить «по каждой губернии особый единый губернский архивный фонд». Со временем понятием'«Государственный ар­хивный фонд» (ГАФ) стали объединять совокупность докумен­тальных материалов, принадлежащих государству.

Согласно основам законодательства «Об Архивном фонде Рос­сийской Федерации и архивах», утвержденных Верховным сове­том РФ 7 июля 1993 г., Архивный фонд (АФ) состоит из двух частей: государственной и негосударственной. Государственную часть образуют документы, находящиеся в федеральной собствен­ности, в собственности субъектов федерации и в собственности муниципальной. Документация делопроизводства высших и цент­ральных государственных учреждений Российской империи и Временного правительства входит в состав федеральной собствен­ности и хранится в архивах федерального уровня подчинения, расположенных в Санкт-Петербурге и в Москве. Документация делопроизводства местных государственных учреждений за этот период хранится в архивах субъектов РФ.

В связи с тем, что делопроизводственные материалы головных учреждений, ведомств оказались рассредоточены по нескольким архивохранилищам федерального уровня, приведем сведения об их местонахождении на основании справочника-обозрения «Архи­вы России. Москва и Санкт-Петербург» (М., 1997). Более по­дробную информацию о документах, хранящихся в указанных ар­хивах, содержат опубликованные справочники-путеводители по каждому из них.

Таблица 1.

Архивы, хранящие документы высших и центральных

государственных учреждений Российской империи

и Временного правительства

Название архива (его местонахождение)

Название учреждения

Российский государствен­ный исторический архив — РГИА (Санкт-Петербург)

Сенат, Синод, Государственный совет, Государственная дума, Комитет минис­тров, Совет министров, Собственная его императорского величества канцелярия, Министерство внутренних дел, Министер­ство юстиции, Министерство финансов, Министерство торговли и промышлен­ности, Министерство путей сообщения, Министерство земледелия, Министерство народного просвещения, Государственный контроль

Государственный архив Российской Федерации — ГА РФ (Москва)

Особое присутствие по политическим делам Сената, III отделение Собственной его императорского величества канце­лярии, Департамент полиции Министерст­ва внутренних дел, Уголовное отделение I департамента Министерства юстиции. В архиве хранятся также документы Времен­ного правительства, его министерств, комиссий, комитетов

Российский государствен­ный военно-исторический архив — РГВИА (Москва)

Военное министерство

Российский государствен­ный архив военно-морского флота - РГА ВМФ (Санкт-Петербург)

Морское министерство

Архив внешней политики Российской империи Исто-рико-дипломатического де­партамента МИД РФ — АВПРИ (Москва)

Министерство иностранных дел

В октябре 1917 г. Второй Всероссийский съезд Советов рабо­чих и солдатских депутатов провозгласил создание в России Со­ветского государства. Вплоть до принятия в декабре 1993 г. Кон­ституции РФ, прекратившей действие Конституции РСФСР 1978 г., Советы составляли основу государственного строя страны и осуществляли от имени народа делегированную им власть. Со­единяя законодательные и исполнительные функции, Советы об­разовывали единую систему органов власти и управления в цент­ре и на местах. Все другие государственные органы утверждались Советами, были подконтрольны и подотчетны им.

Особенности становления и развития государственности в этот период, формирования нового аппарата управления оказали влия­ние на состав, организацию ведения и условия сохранности доку­ментов официального делопроизводства. Например, отпала необ­ходимость в документах, связанных с функционированием инсти­тутов самодержавной монархии. Национализация частных кредит­ных учреждений, предприятий промышленности, транспорта, тор­говли и необходимость наладить управление ими породили в со­ветском делопроизводстве массивы материалов планирования. Возникнув как производственные программы отраслей, эта катего­рия делопроизводственной документации со временем аккумули­ровала информацию об основных направлениях экономической и социальной политики государства.

В документации Советов получили отражение: практика кол­лективного принятия решений; участие в повседневной работе Со­ветов миллионов трудящихся; регулярные отчеты перед избирате­лями, производственными коллективами и общественными орга­низациями исполнительных и распорядительных органов, созда­ваемых Советами. Депутаты Советов всех уровней обязаны были учитывать в своей работе наказы избирателей и регулярно инфор­мировать последних о выполнении поручений. Депутат, не оправ­давший доверия избирателей, мог быть в любое время переиз­бран. Демократизация управления способствовала упрощению стиля делопроизводства.

Рост масштабов управленческой деятельности государства вы­двинул задачу унификации и стандартизации документов в число приоритетных. Для осуществления функций контроля в управле­нии был создан специальный наркомат рабоче-крестьянской ин­спекции. Институт техники управления (ИТУ) при этом наркома­те разработал и в 1931 г. опубликовал проект «Общих правил до­кументации и документооборота». В документе формулировались' общегосударственные нормы постановки делопроизводства во всех учреждениях, организациях и предприятиях СССР. «Общие пра­вила» унифицировали названия и функции делопроизводствен­ных подразделений, определяли круг их задач и должностные обязанности сотрудников, разрабатывали вопросы составления до­кументов в учреждениях и исполнения поступивших документов,

описывали порядок группировки исполненных документов в дела, подготовки сформированных в делопроизводстве дел к сдаче в архив учреждения и хранения их в архиве. Проект был разослан на отзыв в ряд учреждений, однако в связи с ликвидацией в 1932 г. ИТУ окончательный вариант его подготовить не успели.

В 1930-е годы разработка вопросов рациональной постановки делопроизводства сосредоточилась в ведомствах, каждое из кото­рых решало их применительно к своей системе. Результаты этой работы кристаллизовались в инструкциях по делопроизводству отдельных ведомств (например, АН СССР).

Одновременно составлялись типовые инструкции для однород­ных организаций, в частности, для финансовых отделов — район­ных и городских (1936), краевых и областных (1938). Постанов­лением СНК СССР от 5 сентября 1938 г. утвержден типовой устав высшего учебного заведения, которым устанавливался общий по­рядок документирования учебного процесса, в том числе вводи­лись единые формы студенческих билетов, зачетных книжек, дип­ломов об окончании ВУЗов. В 1943 г. Главное архивное управле­ние СССР издало «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» с указанием сроков их хранения. В 1957 г. вышло новое издание «Перечня» с необходимыми изменениями и дополнениями.

С 1960-х годов в СССР был развернут комплекс работ по ра­ционализации делопроизводства, предусматривающих: создание общегосударственных нормативов по унификации и стандартиза­ции документов; механизацию делопроизводственных работ, внед­рение автоматизированных систем управления.

В 1961 г. Совет министров РСФСР утвердил «Примерную ин­струкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР» с приложением образцов бланков документов. Эта ин­струкция стала основой для разработки соответствующих норма­тивов ведомствами. В 1966 г. был создан Всесоюзный (ныне — Всероссийский) научно-исследовательский институт документа­листики и архивного дела (ВНИИДАД), на который возложена разработка вопросов рационализации систем документации и со­хранения документов.

В сентябре 1973 г. Государственный комитет Совета министров СССР по науке и технике утвердил основные положения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В государст­венных учреждениях, организациях и предприятиях СССР уста­навливался единый порядок подготовки, оформления и прохожде­ния служебных документов, их регистрации, справочно-информа-ционного поиска, контроля за исполнением, а также группировки исполненных документов в дела и организации хранения послед­них в делопроизводстве, в ведомственных и в государственных архивах. Таким образом реализовывалось сложившееся в практи­ке делопроизводства разделение документов, содержащих инфор-

мацию: 1) оперативную; 2) длительного срока хранения; 3) посто­янного срока хранения.

Были разработаны и утверждены государственные стандарты, предусматривавшие унифицированные формы документов, единые правила их составления, создание трафаретных текстов. Мощным ускорителем унификации и стандартизации документов стала воз­можность их подготовки, хранения, передачи в машиночитаемой форме. Определились два направления, неразрывно связанные между собой: создание информационно-поисковых систем, позво­ляющих быстро найти нужный документ в массе других, и созда­ние автоматизированных систем обработки данных документов.

Характерной особенностью организации делопроизводства советских учреждений был общегосударственный контроль за сохранностью создававшихся в них документов. Уже в декрете СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. содержалась законодательная регламентация новых взаимоотношений создателей и хранителей документов: «Все ныне производящиеся дела и переписка прави­тельственных учреждений остаются при них в течение срока, ус­танавливаемого для каждого ведомства особым положением. После указанного срока все оконченные дела передаются в Госу­дарственный архивный фонд». Особо указывалось, что «прави­тельственные учреждения не имеют права уничтожать какие бы то ни было дела и переписку или отдельные бумаги без письменного разрешения Главного управления архивным делом», на которое возлагалось «заведывание Государственным архивным фондом».

В 1920 г. «для хранения важнейших документов РСФСР, а также наиболее ценных исторических материалов предшествую­щих режимов» был образован Государственный архив РСФСР. Здесь удалось сосредоточить документы значительного числа лик­видированных к этому времени первых советских учреждений. Нередко такие учреждения не имели непосредственных правопре­емников в системе позднее созданных органов государственного управления. Оказавшиеся бесхозными документы расхищались, гибли. Сотрудники архива в результате целенаправленного поис­ка, включавшего осмотр даже чердаков и подвалов зданий, где когда-то размещались учреждения, сумели спасти от гибели цен­ные источники.

Окончание гражданской войны сделало возможным переход от поиска и спасения отдельных документов к практике системати­ческого комплектования государственных архивов материалами делопроизводства советских учреждений, организаций и предпри­ятий. В 1922 г. архивы, ранее подведомственные Народному ко­миссариату просвещения, были подчинены ВЦИК РСФСР. Пре­зидиум ВЦИК возложил на Управление Центральным архивом (унаследовавшее функции прежнего Главного управления архив­ным делом) и его губернские отделы заведование уже находив-

шимся в хранилищах материалами и «общее руководство поста­новкой архивной части текущего делопроизводства».

Впоследствии ведомственная подчиненность архивов неодно­кратно изменялась.

Таблица 2.

Общегосударственные органы управления архивным делом в РСФСР, СССР, РФ (июль 1918 — настоящее время)

К середине 1920-х годов советские архивисты выработали принципы распределения материалов Государственного архивного фонда по сети хранилищ. Было установлено, что документы доре­волюционной и советской эпох должны находиться в разных ар­хивах, либо в разных структурных подразделениях одного архи­ва. В зависимости от масштаба деятельности фондообразователя (т.е. учреждения, предприятия, организации или лица, в деятель­ности которого образовались документальные материалы) его ар­хивный фонд должен был находиться в центральном, либо мест­ном хранилище.

В настоящее время документы высших и центральных органов управления советской эпохи хранятся в нескольких федеральных государственных архивах РФ. Для того чтобы целенаправленно вести их поиск, историк должен знать местонахождение архивных фондов интересующих его учреждений.

Таблица 3.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: