Типология социальных проблем и подходы к их решению

Научные исследования типологии проблем (issue typologies) ведутся одно­временно с работой по изучению политического цикла. Основное внимание в работах, посвященных этой проблеме, уделяется не моделям действий на оп­ределенных стадиях политического цикла, а многочисленным комплексам воп­росов, каждый из которых по-своему определяет способ организации отноше­ний между отдельными людьми, социальными группами и государством. Труд­ность состоит не в том, что типологизация не дает объяснения политических действий, а в том, что разновидностей таких проблем множество, и каждая из них была разработана для того, чтобы решать те или иные конкретные проблемы управления. Вопрос об относительной эффективности каждой ти­пологии пока находятся лишь в начальной стадии разработки (Ing-am, Schneider, 1993; Schneider, Ingram, 1993).

В работе «Американский избиратель» авторы обсуждают проблемы двух типов — позиционные и знаковые (Campbell et al., 1960). Позиционными они называют те из них, при которых возникают разногласия между отдельными индивидами в оценке целей деятельности правительства. Знаковые пробле­мы — это подсистема символических точек зрения, позже постулированная М. Эдельманом. Они характеризуются как непротиворечивый комплекс убеж­дений, связывающий политию воедино и предохраняющий ее от раскола (Edelman, 1988). Трудность, связанная со знаковыми проблемами, — будь то вопросы материнства, патриотизма или образцового порядка, — состоит в том, что в основе этих проблем лежит социальное признание их общезначи­мости. Это согласие сохраняется и тогда, когда появляется новое понимание проблемы или новые интересы. Примером таких изменений может, в частно­сти, служить появление дискуссий о моральной экономике, проблемы кото­рой игнорировались в партийной политике Нового курса (Nelson, 1995).

В период с 1964 по 1972 год Т. Лоуи разработал убедительную типологию проблем, которые были выдвинуты Конгрессом. В качестве основного крите­рия классификации он, с одной стороны, выдвигал зависимость от прави­тельственного принуждения (применяемого индивидуально или через созда­ние соответствующих условий), а с другой — вероятность принуждения (от­даленная или непосредственная). В соответствии со скрупулезно разработанной типологией, предложенной Лоуи, проводимая правительством политика под­разделяется на распределительную, регулируемую, перераспределительную и законодательную. В работе Р. Солзбери подтверждается обоснованность типо­логии Лоуи и доказывается, что основанный на самоуправлении политичес-

кий курс таких объединений, как профессиональные союзы, основан на иной политической логике, чем политический курс организаций, деятельность ко­торых регламентируется государством (Salisbury, 1968).

Лоуи исходил из того, что плюралистическая демократия возможна лишь тогда, когда правительство воздерживается от распределительной политики, поскольку последняя подразумевает, скорее, взаимное невмешательство, чем демократическое обсуждение проблем. Равным образом конкуренция с особой силой проявляется при проведении регулируемой политики, поэтому курс на ее осуществление, как это ни странно, стимулирует создание групп интере­сов, а иногда приводит чуть ли не к массовой партиципации. Дж. Уилсон полагал, что нормативные выводы Лоуи требуют доработки (Wilson, 1973;

1989; 1990). Он отмечал, что соперничество в вопросе о приоритете тех или иных проблем может быть выигрышным для демократии в целом, но не для отдельных политиков, которые стремятся избегать однозначных побед или поражений. Вместо этого Уилсон выдвинул иную типологию проблем, осно­ванную на критерии соотношения затрат и выгод, и связал ее с вероятностью формирования групп интересов. Так, в частности, когда для затрат характерна высокая степень концентрации, а для выгод — дисперсности, возникновение таких групп весьма затруднено. Для преодоления препятствий на пути к поли­тическому действию, которые свойственны подобным проблемам, можно ис­пользовать такие методы, как выдвижение символических ценностей и опора на поддержку как населения в целом, так и на тех, кого эти вопросы непос­редственно затрагивают.

Элен Инграм и Анне Шнайдер типология Лоуи также показалась неудов­летворительной (Ingram, Schneider, 1993). Они предложили иную схему, в которой критерием оценки политических программ признавалось их соответ­ствие интересам тех, ради кого они проводятся — это обстоятельство приоб­ретает особое значение в эпоху развития средств массовой информации. В со­ответствии с их концепцией, социальная политика направлена на удовлетво­рение потребностей четырех идеальных типов: люди преуспевающие, стремя­щиеся к достижению успеха, зависимые и девианты. Эти типы различаются по целому ряду параметров, включая такие, как представления элиты и рядо­вых граждан о том, направлены ли эти программы на благо людей или могут нанести им ущерб, к каким изменениям в отношении отдельных людей они могут привести, какие принципы лежат в основе каждого типа правитель­ственных действий. Инграм и Шнайдер исходили из того, что, поскольку постановка политических целей носит социальный характер, они могут быть пересмотрены. Одним из примеров этого может служить недавно проходившее обсуждение вопроса о женщинах, получающих пособие по безработице и за счет этого переходящих из категории зависимых в категорию девиантов (Mink, 1990; Reed, 1992).

Ученые, представляющие школу социального выбора, подходят к вопросу с другой стороны. Они сравнивают рыночные блага, которые в принципе делимы, и коллективные блага, которые разделить невозможно. Некоторые исследователи, такие, как М. Олсон и Т. Мо, объясняли, какими побуждени­ями руководствуются люди при производстве товаров, которыми пользуются другие, в то время как многие потребители и не производят, и непосред­ственно не платят за них (Olson, 1965; Мое, 1980). Другие специалисты, к числу которых принадлежит Элинор Остром, заостряли внимание на оборот­ной стороне проблемы коллективных благ — злоупотреблениях, связанных с

общественным достоянием. Ее книга «Управление общественным достоянием» явилась одним из основополагающих трудов этого направления (Ostrom, 1990). Значение этой работы определяется тем, что она показала, как одна и та же проблема — трагедия народа — может иметь несколько вариантов оценки. Эта возможность заключена в самой проблеме и реализуется, если при анали­зе подходить к ней с позиций представителей разных идейных направлений. Г. Хардин ввел в оборот памятное выражение: «символическое разрушение окружающей среды, которого можно ожидать в случае, если много людей сообща пользуются скудными ресурсами» (Hardin, 1968; Ostrom, 1990, p. 2). Остром возразила ему, заметив, что ни путем тотального государственного регулирования, ни при рыночном подходе, суть которого сводится к полной приватизации, решить проблему злоупотребления общественным достоянием нельзя. На примере различных политических курсов она логически доказала, что возможно кооперативное решение данной проблемы, при котором неза­медлительно применяются санкции на уровне пользователей. Ее работа стала весомым вкладом в решение вопроса о злоупотреблении теми нужными всем благами, которых недостает, а также предостережением против попыток раз­работки такой типологии проблем, каждый из разделов которой характеризо­вался бы лишь одним политическим процессом.

Как можно объединить работы по типологии проблем с трудами, посвя­щенными политическому циклу? Некоторые исходные моменты в данном случае очевидны. Во-первых, работы по типологии требуют аналитического изучения, чтобы определить, в какой степени они пересекаются или чем отличаются друг от друга. Во-вторых, необходимо разъяснять исходные поло­жения и последствия политического процесса. В-третьих, необходимо давать оценку институциональным ограничениям, характерным для каждой типоло­гии. Большая часть предлагаемых типологий сосредотачивает внимание на за­конодательной деятельности, т.е. такой деятельности, при которой особенно важны стадии постановки вопросов и принятия решений. Существует ли ти­пология проблем, рассматривающая реализацию принятых решений на уровне низшего звена управленческого аппарата? Предполагает ли процесс принятия решений и их реализации на уровне бюрократического аппарата и судебных инстанций иной подход к типологии проблем? Если принять во внимание объем стоящих перед специалистами задач, представляется, что моделирова­ние целого пока остается за пределами возможностей отрасли.

Б. Последствия

Исследования в области социальной политики заостряют внимание и на тех последствиях, которые управленческие действия имеют для народа. Одно из их важных направлений стремится дать ответ на вопрос: «Что происходит с тем или иным народом и почему?». Такой интеллектуальный императив зада­ется масштабом и пределами отрасли в целом. Вопрос «Что происходит?» обычно рассматривается с поведенческих и нормативных позиций. Э. Кох, бывший мэр Нью-Йорка, прославился тем, что ходил по улицам города и спрашивал своих избирателей: «Как у меня идут дела?». Тем не менее он не задерживался, чтобы продолжить с ними беседу. Императивность последствий в политичес­кой области нередко ведет к поспешным оценкам. Однако если не проявлять такого чисто прагматического интереса к нормативным вопросам, дать им

оценку будет нелегко из-за недостатка информации о результатах действий правительства и оказываемом ими влиянии.

Необходимость в рассмотрении последствий с особой наглядностью прояв­ляется в исследованиях имевших место расходов на социальные нужды. В 1963 г. Р. Даусон и Дж. Робинсон решили выяснить, почему в разных штатах эти расходы существенно различаются (Dawson, Robinson, 1963). Р. Хофферберт и Д. Сингранелли пересмотрели результаты проведенных Даусоном и Робинсо­ном изысканий и пришли к выводу о том, что при изучении проблемы расхо­дов на социальные нужды политика (если рассматривать ее как межпартий­ную борьбу и одновременно как контроль над законодательными и исполни­тельными органами власти) имеет существенно меньшее значение, чем эко­номика, если последнюю понимать с точки зрения уровня дохода и налогов (гл. 25 наст. изд.).

На базе этих трудов сложились два направления исследований. Первое из них стремилось к совершенствованию моделей расходов на социальные нуж­ды¹³. Специалисты, разрабатывающие эти модели, руководствовались двумя соображениями: опыт изучения деятельности правительства дал им основания полагать, что проводимый политический курс самым тесным образом связан как с благими, так и с пагубными шагами; при этом они исходили из тесной взаимосвязи между волей народа, деятельностью его представителей, избран­ных во властные структуры, и политикой правительства в условиях демокра­тического режима. Они обнаружили, что в действительности политика играет немалую роль, часто представляя собой способ выражения экономических интересов. В частности, совокупные результаты проведенных этими учеными исследований показали следующее: в деполитизированных управленческих струк­турах (таких, как органы городского управления) социальная политика рас­сматривается в отрыве от экономических сил; повышение уровня профессиона­лизма в органах законодательной власти привело к увеличению расходов на социальные нужды; в содержании партийных программ говорится о той соци­альной политике, которую партии намерены проводить, придя к власти; при определении уровня социальных расходов взгляды правой политической оппо­зиции оказались более важными, чем контроль со стороны левых сил; паттерны отношений между представителями различных интересов (в частности, корпо­ративных и либеральных) способствовали установлению уровня расходов на социальные нужды. Таким образом, правительственные субсидии, выделяемые на социальные нужды, представляют собой результат тесно взаимосвязанных между собой политических и экономических процессов и институтов. Вопросы типа «Что важнее — политика или экономика?» искажают природу тех сил, которые оказывают влияние на действия правительства.

Второе направление исследований, отчасти сложившееся на основе интере­са к расходам на социальные нужды, рассматривает вопросы, связанные с происхождением государства всеобщего благоденствия, стремясь найти пат­терны решения правительством задачи достижения сбалансированности рабо­ты, доходов и заботы о семье в современных капиталистических экономичес­ких системах¹⁴. Работа, ведущаяся в этом направлении, не ограничена крат-

¹³ Lineberry, Fowler, 1967; Cameron, 1978; Castles, 1982; Hicks, Swank, 1992; Klingemawi, Hofferbert, Budge, 1994.

¹⁴ Tilly, 1978; Flora, Heidenheimer, 1981; Hage, Hannemaa, Gargan, 1989; Tarrow,1989; Esping-Andersen, 1990; Nelson, 1990; Skocpol, 1992.

косрочными временными рамками исследований, сконцентрированных на ана­лизе уровня расходов; она в значительной степени представляет собой новые тенденции развития социальной политики, которые определяются более ши­роким кругом проблем, характеризующих отношения между государством и обществом. Если в целом оценивать это направление, то следует отметить, что проведенные в его рамках исследования свидетельствуют о постоянном влия­нии на продолжительность и содержание социальных программ таких факто­ров, как общий уровень экономического благосостояния, определяемый как промышленным, так и другими видами производства; формы землевладения;

расширение избирательных прав и формы борьбы за новые голоса избирате­лей; нейтральность бюрократии; существование левых партий и специфичес­кие особенности их электоральной базы; сила парламентской оппозиции; со­вокупные расходы на существующие начальные школы; характерные для дан­ной культуры представления об общественном положении женщин. Более того, решения о проведении тех или иных социальных программ принимаются в условиях, когда на примере друг друга учатся отдельные страны, провинции и штаты. Тем не менее, в зависимости от того, раньше или позже была заим­ствована та или иная программа, ее параметры могут изменяться (Walker, 1969; Gray, 1973; Eyestone, 1977). Действительно, при сравнении разных стран оказывается, что те, кто стал проводить социальные программы позже, не­редко шли на это, находясь на более низком, уровне экономического разви­тия, чем те, кто проводил их раньше (Collier, Messick, 1975).

Проблема последствий принятых решений, особенно исследование измене­ний и распределения результатов политики правительства, имеет параллели и в других важных областях. Результаты компаративных исследований, прове­денных К. Хендерсоном и С. Поу и К. Тейтом на материалах разных стран, показали, что в демократических государствах происходит значительно мень­ше вопиющих нарушений прав человека, чем в недемократических (Henderson, 1991; Рое, Tate, 1994). Правда, в ряде других вопросов действия демократичес­ких стран не всегда заслуживают одобрения. Так, например, промышленно развитые демократические государства пытаются экспортировать отходы про­изводства, загрязняющие окружающую среду, как путем их прямых продаж, так и за счет поощрения создания экологически вредных предприятий в раз­вивающихся странах, у которых, по образному выражению П. Кругмана и М. Обстфельда, «гораздо больше прав на загрязнение окружающей среды» (Krugman, Obstfeld, 1994, р. 75). Такие страны «с готовностью идут на то, чтобы терпеть серьезное загрязнение окружающей среды в обмен на поставки необхо­димых им товаров». Экономически чистая выгода развивающихся государств при этом достаточно высока, поскольку загрязнение окружающей среды пре­вращается в товар, и в обмен на согласие захоронить вредные отходы можно получить те продукты, в которых это государство испытывает недостаток. Вме­сте с тем Кругман и Обстфельд отмечают, что «с экономической точки зрения это может выглядеть вполне рационально, хотя «экспорт загрязнения окружа­ющей среды из развитых стран» в страны третьего мира с таким же основанием можно рассматривать как в высшей степени аморальное явление».

Аналогичные проблемы распределения мест для захоронения токсичных отходов существуют и в Соединенных Штатах. Эмпирическое социологичес­кое исследование, проведенное Р. Буллардом, показало, в частности, что за­хоронения токсичных отходов чаще всего производились в районах прожива­ния национальных меньшинств (Bullard, 1990; Commission/or racial justice,

1987; Shabecoff, 1993). Большую часть из них обнаружили на Юге, где сочета­ние таких факторов, как напряженная экономическая ситуация, низкая мо­бильность рабочей силы и отсутствие политической организации среди негри­тянского населения в сельских областях, делало афро-американские общины особенно уязвимыми. Священник М. Леджертон, организовавший борьбу жи­телей округа Робсон в штате Северная Каролина против создания там двух свалок промышленных отходов, так писал об этой проблеме: «Здесь применя­ются те же способы создания свалок вредных промышленных отходов, как и по всей стране... Возьмите отсталый сельский округ, добавьте высокий про­цент населения из представителей национальных меньшинств, раздираемых историческими, расовыми и экономическими противоречиями, и вы получи­те самое удобное место для организации крупного захоронения промышлен­ных отходов» (Shabecoff, 1993, р. 240).

Тем не менее, не все исследования последствий принятых решений кон­центрируют внимание на распределении. Некоторые из них посвящены про­блемам поиска оптимальных решений (Borrow, Dryzek, 1987; de Leon, 1988; Kelly, 1988). Так, например, Д. Мазманиан и Д. Морелл рассмотрели целый ряд способов захоронения опасных отходов, включая тот, который был применен в округе Робсон и вызвал столь резкое сопротивление со стороны местных жителей (Maynanian, Morell, 1994). Изучая соответствующую литературу, они пришли к выводу, что захоронение вредных отходов проще всего проводить в том случае, когда информация о производстве на данном предприятии от­крыта и доступна местным жителям. Кроме того, они выяснили, что в данном случае с успехом можно применять переработку вредных производственных отходов, рассматривая ее в качестве одной из коммунальных услуг, затраты на которую гарантированно окупаются, а конкуренция в этой области не допускается. При такой модели — она применяется в Европе — отходы мно­гих производств равномерно размещают во многих местах с тем, чтобы ответ­ственность за их уничтожение лежала на администрации каждого из населен­ных пунктов.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: