Главная

Популярная публикация

Научная публикация

Случайная публикация

Обратная связь

ТОР 5 статей:

Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия

Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века

Ценовые и неценовые факторы

Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка

Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы

КАТЕГОРИИ:






Тема: Основные категории в теории административ­но-государственного управления

 

Основополагающими категориями в теории административ­но-государственного управления являются понятия «государствен­ное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия».

Когда термин «бюрократия» встреча­ется рядовому гражданину, он думает о бюрократической воло­ките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-ли­бо услуг или информации. В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную орга­низацию профессиональных служащих, чья основная обязан­ность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация — это рациональная система или организован­ная структура, предназначенная для квалифицированного эф­фективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой от­ветственность за выполнение государственных решений опус­кается сверху вниз.

Постараемся разобраться, в чем состоит сегодня адми­нистративно-государственное управление и что такое госу­дарственное администрирование. Для этого необходимо обратить­ся к современным научным исследованиям.

В западной политической науке оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «pub­lic administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно переве­сти как государственное администрирование. Американская эн­циклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление реше­ний правительства».

В широком смысле слова «public administration» это не толь­ко профессиональная деятельности чиновников, но и вся систе­ма административных институтов с достаточно строгой иерархи­ей власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском язы­ке этому понятию соответствует административно-государствен­ное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Фран­цузская гражданская служба» дает определение административ­но-государственного управления как «особой социальной функ­ции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специ­альным агентом власти».

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон по­лагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения».

Сегодня большинство специалистов считают, что административ­но-государственное управление и государственное администрирова­ние связаны с тремя сферами власти — законодательной, испол­нительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин. Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в мо­нографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современ­ное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Го­сударственное администрирование означает скоординирован­ные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся час­тью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающи­ми в различных компаниях и общинах».

 

Можно рассмотреть и следующие определения.

Административно-государственное управ­ление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответствен­ность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственно­го управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация, прежде всего, подчинена закону и подотчетна пред­ставительным органам. Издаваемые администрацией акты управ­ления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкрет­ной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми. Их испол­нение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и во­люнтаристски, иррационально. Поэтому административно-госу­дарственное управление как субъективная категория может из­менять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это — громадная созидательная и разрушительная сила. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек за­нял руководящую должность, которая, будучи первичной орга­низационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуаль­ная воля служащего трансформируется в государственную. Долж­ность можно сравнить с ролью, а служащего — с актером, играю­щим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуаль­ную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда ад­министративная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, со­ставляющих содержание данной должности: ее авторитета, пол­номочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бы­вает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные каче­ства руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: госу­дарственная воля трансформируется в личную, государствен­ная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая го­сударственной) задает тон последней, направляет ее по нераци­ональному, неправомерному или даже преступному пути.

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония административной власти. Под последней понимает­ся одержимость воли руководителя, стремящегося решить круп­ные государственные задачи и одновременно преследующего соб­ственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финан­совыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к незави­симости и бесконтрольности. Этому способствуют многочислен­ные факторы: возможность опереться на бюрократический ап­парат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.».

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми фак­торами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное разви­тие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и не­делимой» двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремит­ся не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные об­стоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, техниче­ские, экологические, экономические катастрофы, массовые бес­порядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти рез­ко усиливаются. Часто властолюбивые руководители прово­цируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возник­ли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрес­сией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третьим фактором является зависимость от адми­нистрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участ­вует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информацион­ное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потреб­ности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их предста­вителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразны­ми привилегиями.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный ап­парат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ве­дении многочисленных источников информации, большого арсе­нала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу ус­мотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов», которая резко возрастает в усло­виях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании адми­нистративно-командных систем, в которых администрация по­глощает гражданское общество, в структуре государства доми­нирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремля­ются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свой­ства административной власти и превратить ее в институт, на­дежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направ­лять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хо­зяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные ша­ги в реализации идеи разделения власти. Действенным фак­тором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные орга­ны направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управле­ния за противоправные служебные действия, побуждают служа­щих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности.

Еще одним фактором противодействия демонизму адми­нистративной власти является высокий уровень профессиональ­ной и политической культуры государственных служащих. Спо­собность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти воз­можна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчине­ние закону», «ответственность перед представительным орга­ном», «уважение прав гражданина», стали правовыми и поли­тическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом46.

Именно поэтому во всех демократических странах мира важ­ное значение придается профессиональной подготовке госу­дарственных служащих. Специальность «public administration» существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правитель­ства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными фи­нансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

Динамичный процесс социальных изменений требует принципиально новых качеств и навыков от профес­сиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирова­ния государственных организаций, обладать способностями управ­лять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия реше­ний, социального прогнозирования.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М. Веберу современная модель административно-государственной деятельно­сти включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в настоящее время оказала научно-техническая революция, и в частности но­вые информационные технологии. Такие технологии используют­ся как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему адми­нистративно-государственного управления уже невозможно.

Основные характеристики адми­нистративно-государственной деятельности в настоящее время:

• разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-по­литической и социально-экономической диагностики, идентифи­кации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и националь­ном уровнях);

• прогнозирование и учет в практической деятельности пози­тивных и негативных тенденций в развитии общественных явле­ний, разработка мероприятий по локализации и устранению не­достатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

• анализирование, обобщение и интерпретирование социаль­ных, политических и экономических показателей, характеризу­ющих состояние района, региона, страны;

• организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политиче­ской, экономической и научной информации.

 

Динамично меняется и стиль административно-государствен­ного управления. Если чиновники в начале века избегали рис­кованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошиб­ки, поскольку они были административно наказуемы, то уже в конце XX начале XXI вв. стиль административно-государственного управления прин­ципиально изменился. Предлагаемая нами схема позволяет срав­нить стиль «идеального бюрократа» по М. Веберу со стилем «иде­ального» современного чиновника государственного аппарата:

 

  Идеальный бюрократ Современный чиновник  
Избегает риска     Идет на риск в необходимых ситуациях
Занимается рутинной деятельностью, исполняя только то, что задано   Постоянно принимает инновации
  •Концентрирует внимание на самой деятельности   Концентрируется на результатах деятельности
Не любит изменений Стремится к изменениям
Избегает допускать ошибки, они административно наказуемы относится к ошибкам с пониманием и учится на них
Концентрирует внимание на ограничениях   Концентрирует внимание на появляющихся возможностях
Выдвигает на первый план безопасность Выдвигает на первый план необходимость достижений
Не имеет желания переучиваться Стремится постоянно повышать квалификацию

 

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по М. Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предска­зуемой и определенной, как она описана в идеальной модели М. Вебера. В системе государственной администрации, как в лю­бой другой организации, импровизация, отступление от формы и стремление «пустить пыль в глаза» при принятии решений — обыч­ные явления. Государственные служащие редко действуют в стерильных условиях, которые подразумеваются у М. Вебера.

Далее, бюрократия по М. Веберу служит высокостратифицированному авторитарному обществу — такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюрократу. Демократичес­кие страны Европы и Америки в начале XXI столетия — это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граж­дане, и законодатели, не смущаясь, критикуют государственную администрацию, призывают создавать комиссии по расследова­нию для объяснения действий высокопоставленных государствен­ных служащих.

Сегодня государственные чиновники на высоких политиче­ских постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не посту­пают — да в действительности и не могут поступать — только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что к административно-государственному управлению необходим новый подход. Для того чтобы административно-государственная деятельность бы­ла успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-госу­дарственном управлении делался на деловые качества професси­ональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должно­сти. Однако с конца 70-х годов XX века важное значение стало отводить­ся политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю переста­новку в рядах старших администраторов и придание политиче­ского характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали иде­альный тип современной «политической бюрократии». Они сопо­ставили основные характеристики современной административно-государствен­ной деятельности с деятельностью бюрократии «классического типа». Вот предложенная ими схема:

 

Деятельность «классической бюрократии»   Деятельность «политической бюрократии»  
Ориентация на «общее благо», «общественные интересы» и т.п.   Ориентация на различные политические группы, интересы и цели.
Убеждение в том, что проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально Убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов
Плюралистическая политическая полоса обеспечения (парламент, партии, группы интересов и т.д.) в принципе рассматривается как излишняя и даже опасная Плюралистическая политическая полоса обеспечения признается необходимой для проведения в жизнь политических и государственных решений
Отвергается участие масс в политике и управлении В принципе одобряется политическая активность масс
Равенство как политическая цель В принципе одобряется равенство как политическая цель
Слабое взаимодействие между бюрократами и политиками Относительно интенсивное взаимодействие между бюрократами и политиками
Элитная солидарность (убежденность в том, что чиновники госаппарата должны представлять собой элиту в моральном и интеллектуальном отношении). Незначительная элитная солидарность
Ориентация на процедурные способы деятельности Ориентация на программные и проблемные методы деятельности (участие в разработке и оценке государственных программ, принятие решений)

 

 

Комментируя схему немецких политологов, следует под­черкнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политиче­ской самостоятельности высшего чиновничества в принятии реше­ний сегодня практически не оспариваются западными политоло­гами. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

Следует отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Он пишет: «Как минимум, чиновники осуществляют значитель­ное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чинов­ники, действуя индивидуально, планируют автономную поли­тическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, исполь­зуя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или вы­двигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только от­дельные чиновники, но и вся высшая администрация выступа­ет сплоченно за определенную политику и пытается ее дикто­вать правительству».

Однако утверждение Б. Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, совершенно справедливо вызывает возражения многих ученых. Американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздроб­ленность госаппарата мешает выработке общей политической страте­гии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценно­стей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины.

Нам кажется, последняя точка зрения более убедительной. Следует добавить, что высшие посты в госдепартаменте заполняются, как правило, «патронажными» методами, что означает перио­дическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического ап­парата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вы­зывает возражений.

 

 

<== предыдущая лекция | следующая лекция ==>
Обследование речевых органов и речи | ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПЕДАГОГИКИ


Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:

vikidalka.ru - 2015-2024 год. Все права принадлежат их авторам! Нарушение авторских прав | Нарушение персональных данных