Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник для студентов юридических факультетов и вузов. - Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2005. - 415 с. 18 страница

--------------------------------

<*> Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на ее XV сессии. Т. I. Нью-Йорк, 1961. С. 68.

<**> Венгерский профессор Ханна Бокор-Шеге пишет: "Функция международных организаций по обеспечению осуществления договоров представляет собой деятельность, которой международные организации особенно обязаны своим возникновением" (Questions of International Law. 1970. Budapest, 1971. P. 68).

Компетенция и способы содействия функционированию международного права различаются в зависимости от сферы действия организации. В политической сфере государства осторожно относятся к расширению полномочий организаций, что же касается специализированного сотрудничества, то здесь тенденция к расширению полномочий прослеживается довольно четко <*>.

--------------------------------

<*> См.: Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966.

Способы содействия функционированию международного права со стороны организаций многообразны. Сам процесс обсуждения и принятия резолюций содействует формированию международно-правового сознания, координирует позиции государств. Резолюции конкретизируют нормы и служат их реализации. Общеизвестна роль резолюций в толковании и прогрессивном развитии содержания норм международного права.

Резолюции дают оценки поведению государств с точки зрения соответствия международному праву и тем самым легитимизируют или делегитимизируют это поведение. Такая морально-политическая легитимация постепенно аккумулируется и воплощается в общих стандартах поведения и стандартах реализации правовых норм.

Организациям принадлежит важная роль в упрочении связи международного права с жизнью, в обеспечении его адекватной реакции на возникающие потребности и проблемы. Особенно существенна роль организаций как постоянно действующих механизмов достижения взаимопонимания, согласования интересов и воли государств.

Растет значение информационной функции. Организации призваны играть важную роль в распространении информации о международном праве. К сожалению, средства массовой информации мало уделяют внимания даже важнейшим резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН. На журналистах лежит значительная доля ответственности за неразвитость массового международно-правового сознания <*>.

--------------------------------

<*> См.: Лукашук И.И. Средства массовой информации, государство, право.

В заключение подчеркнем основные пути содействия организаций функционированию международного права:

- организация сотрудничества государств в целях обеспечения должного уровня функционирования международного права;

- создание благоприятной морально-политической атмосферы для функционирования международного права;

- оказание конкретного содействия такому функционированию вплоть до применения санкций к правонарушителю;

- совершенствование механизма функционирования международного права.

§ 4. Международный правопорядок

Одну из характерных черт метода функционирования международного права составляет то, что воздействие на международные отношения оказывается в значительной мере путем создания и поддержания международного правопорядка <*>. Нормы применяются в рамках общего правопорядка или правопорядка в определенной области регулирования <**>.

--------------------------------

<*> Было бы правильнее говорить о международно-правовом порядке как порядке, основанном именно на международном праве. Точно так же более точными являются выражения "международно-правовая субъектность" вместо "международная правосубъектность", "международно-правовое сознание" вместо "международное правосознание" и т.д. Причина такого расхождения в том, что терминология была заимствована у внутригосударственной юрисдикции: правопорядок, правосубъектность, правосознание, к которым механически добавили определение "международный".

<**> В решении Международного Суда ООН по делу об установлении морской границы в районе залива Мэн говорится об "определении в рамках международного порядка норм права, которые регулируют вопрос, решаемый в данном деле" (ICJ. Reports. 1984. P. 288).

Растущее значение международного правопорядка привлекает к нему внимание ученых <*>. Естественно, высказываются различные взгляды. Наиболее распространенным и простым является понимание, согласно которому правопорядок представляет собой систему или совокупность правоотношений, складывающихся в соответствии с нормами международного права.

--------------------------------

<*> Из отечественных ученых наибольшее внимание уделили этому вопросу В.И. Евинов, М.И. Лазарев, А.П. Мовчан, Ю.Л. Решетов, В.А. Соколов, Н.Е. Тюрина, Н.А. Ушаков, С.В. Черниченко, М.Л. Энтин.

Как мы видели, существует два понимания правоотношений. В одном случае это особый вид идеологических отношений, представляющих взаимосвязь субъективных прав и обязанностей; в другом - это общественные отношения, урегулированные правом. Соответственно, должны существовать и два понятия правопорядка. В первом случае это только юридическое явление - система чисто правовых отношений, во втором - это реальное состояние отношений, закрепленное международным правом. В результате мы имеем юридический и фактический правопорядок, у которых немало различий. В одном случае - правовая модель, в другом - результаты ее претворения в жизнь.

Понятие фактического правопорядка близко к понятию мирового порядка. Но между ними есть и разница. Правопорядок действительно выражает и закрепляет организационную структуру мирового сообщества, но вместе с тем правопорядок есть результат функционирования международного права, его упорядочивающего действия.

Далеко не всем международным отношениям корреспондируют правоотношения, не говоря уже о том, что право далеко не полностью охватывает даже регулируемые отношения. Жизнь богаче правовой модели. Избыточная юридизация международной жизни нежелательна. Правовое регулирование требует значительных затрат и потому должно использоваться лишь тогда, когда это оправданно.

Существуют концепции правопорядка, включающие в него не только правоотношения, но и нормы международного права и даже правосознание (В.Н. Лихачев). Наконец, по мнению некоторых, правопорядком охватывают почти все правовые явления (А.П. Мовчан). В таком случае понятие правопорядка совпадает с понятием международно-правовой системы.

В общем, можно предложить следующее определение международного правопорядка.

Международный правопорядок - это система международно-правовых отношений, призванная придать сообществу государств структурную устойчивость на основе целей и принципов международного права.

Правопорядок опирается на согласованную систему ценностей. Учитывая значение правопорядка, он сам должен быть отнесен к категории общечеловеческих ценностей.

Международный правопорядок исторически обусловлен и определяется потребностями не только международной системы, но и национальных социально-политических систем. В мире произошли важные перемены, что поставило в повестку дня создание нового мирового порядка. Идет процесс согласования системы ценностей, которая будет положена в его основу. На базе системы ценностей согласуется концепция порядка, без чего он не может быть устойчивым. Все это находит отражение и закрепление в нормах международного права, которое служит важным инструментом созидания нового мирового порядка.

Главное состоит в том, чтобы реально заменить господство силы господством права. Для этого необходима всеобъемлющая система безопасности, которая охватила бы все государства и обеспечила не только военную, но и иные виды безопасности, включая правовую. Правовая безопасность означает, что каждому государству независимо от его могущества обеспечена защита его прав и законных интересов. Каждому человеку, где бы он ни находился, гарантируются права, предусмотренные международным правом. В этом сказывается единство правовой безопасности человека и государства.

Тенденция к упрочению международного правопорядка содействует совершенствованию правопорядка внутри государств. Современное международное право стимулирует формирование и развитие правовых государств, гуманизацию и демократизацию внутренних правопорядков.

§ 5. Международная законность

Законность имеет самое существенное значение для функционирования международного права. Тем не менее это явление мало исследовано. Много написано о господстве права (rule of law), однако это понятие хотя и связано с законностью, но является более широким. Порой под законностью понимают известный истории XIX в. легитимизм.

Авторы работ о международной законности понимают ее как соответствие поведения подавляющего большинства субъектов предписаниям международного права. Болгарский юрист А. Неделчев определяет законность как "особое состояние международных отношений, которое характеризуется их определенным соответствием предписаниям международного права" <*>. В общем, такие определения, отражая суть законности, недостаточно выделяют ее специфику. Понятие законности сближается с понятиями эффективности международного права и международного правопорядка.

--------------------------------

<*> Неделчев А. Международная законность в механизме международно-правового регулирования. Киев, 1985.

Со своей стороны можем предложить следующее определение международной законности: международная законность - это режим функционирования системы международных отношений, основанный на принципе добросовестного выполнения обязательств по международному праву, обеспечивающий реализацию этого принципа.

В международной законности концентрированно выражено свойство международного права противостоять произволу и насилию, охранять социально необходимые международные отношения. В основе законности находится механизм, суть которого состоит в том, что обладающий правом субъект заинтересован в выполнении обязательства другой стороной, в ее правомерном поведении и прилагает имеющиеся в его распоряжении средства для достижения цели. Вместе с тем он сознает, что выполнение обязательств другой стороной возможно только в том случае, если сам субъект будет верен своим обязательствам. Отстаивая свои права, государство утверждает режим международной законности.

Помимо основных принципов международного права в основе законности лежат и свои специфические принципы: универсальность законности, всеобщая и равная обязательность международно-правовых норм. Задачи законности состоят в исключении из международной жизни насилия и произвола, в обеспечении законных интересов и прав субъектов, в достижении того, чтобы предписания права воплощались в фактическом поведении субъектов.

Юридическое содержание международной законности заключено в признании юридической силы международно-правовых норм, включая признание особой юридической силы императивных норм и положений Устава ООН; в создании норм в соответствии с существующей системой международного права; в уважении и защите прав субъектов; в индивидуальном и коллективном противодействии правонарушителям; в контроле за соблюдением норм международного права. Как видим, правопорядок и законность - понятия взаимосвязанные. Они выражают международное право в действии, в процессе его функционирования.

Режим законности распространяется как на правотворческую, так и на правоосуществительную стадию. В первом случае он заключается в обеспечении положения, при котором вновь создаваемые нормы будут правомерны в отношении как порядка их принятия, так и их содержания. Практика свидетельствует, что данная проблема весьма актуальна и при создании региональных и локальных норм.

Особое значение имеет обеспечение законности на стадии правоосуществления, где имеются широкие возможности для невыполнения правовых норм путем одностороннего толкования и фактического отклонения от них. Законность призвана также обеспечить, чтобы такое сильнодействующее средство, как принуждение, осуществлялось в рамках международного права.

Законность представляет собой режим функционирования не только международно-правовой, но и международной системы в целом. Последняя должна действовать таким образом, чтобы обеспечить эффективность международного права, поскольку это необходимо для ее нормального функционирования. Здесь речь идет уже не об идеях и принципах, а о реальностях, воплощенных в институтах и практике международной системы. В этом видится основной политический аспект понятия международной законности. Главное здесь состоит, очевидно, в том, что законность связывает право с политическими явлениями, привлекает их к его защите. В политическом сознании идея законности является важным элементом. Суть ее состоит в осознании того, что международная система способна нормально функционировать лишь в режиме соблюдения правовых норм.

К сожалению, идея международной законности не заняла должного места в политическом мышлении. Все еще значителен международно-правовой скептицизм как в среде политических деятелей и чиновников, так и у широких слоев населения.

Серьезное значение для законности имеет ее связь с демократией. Без законности не может быть демократического мира. Демократизм международной системы содействует эффективности международного права, а законность обеспечивает демократию.

Законность предполагает реальность права, всеобщее подчинение ему, суверенное равенство государств перед правом, а также право каждого государства на участие в решении международных проблем на демократической основе. Законность так же неделима, как и мир. Снижение уровня законности в одной сфере отрицательно сказывается на законности в целом.

Корни международной законности уходят в национальные политические и правовые системы. Каждому государству присуща своя степень признания необходимости международной законности. Зависит это от его внутренних и международных потребностей и интересов, от уровня политического, морального, правового и культурного развития общества. Международная законность нуждается в фундаменте, краеугольным камнем которого являются правовые государства. Развитие идет от правовых государств к правовому международному сообществу. Вместе с тем становление правового сообщества стимулирует формирование правовых государств.

С одной стороны, международная законность призвана создать благоприятные социально-политические условия для функционирования международного права. С другой стороны, его эффективное функционирование - необходимое условие законности. Надежный международный правопорядок может существовать лишь в условиях законности. Их уровни взаимосвязаны.

Поскольку законность определяется соответствием международных отношений их правовой модели, а степень такого соответствия может быть разной, постольку можно говорить о различном уровне законности. Он различен в отношениях разных стран и в разных областях сотрудничества. Но общая тенденция состоит в повышении уровня международной законности и правопорядка.

§ 6. Контроль

Контроль - необходимое условие функционирования международного права. Под контролем понимается процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения субъектов нормам международного права. В той или иной форме этот взгляд разделяется большинством авторов, пишущих о контроле.

Констатация акта правонарушения не является самоцелью, она оказывает морально-политическое воздействие на правонарушителя. Когда же речь идет о констатации правонарушения, осуществляемой международным органом, то это дает дополнительные основания для применения мер воздействия к правонарушителю.

Следовательно, если первая функция контроля заключена в констатации факта правонарушения, то вторая - в воздействии на правонарушителя, призванном побудить его к выполнению предписаний международного права. Есть у контроля и третья функция - толкование норм. Констатация правонарушения выражает понимание того, какие действия не соответствуют норме. Тем самым истолковывается ее содержание.

Существует два вида контроля - национальный и международный. Первый осуществляется средствами, имеющимися в распоряжении отдельного государства. Международный контроль осуществляется международными средствами на специально созданной для него нормативной базе и не должен выходить за ее пределы.

Оба вида контроля получили в последнее время существенное развитие. Кроме того, прогресс средств информации привел к тому, что стало практически невозможно скрыть международное правонарушение. В результате растет сдерживающее влияние контроля (верификационное сдерживание). Происходит упрочение доверия, которое в свою очередь создает условия для осуществления контроля.

Национальный контроль осуществляется в отношении выполнения всех видов обязательств по международному праву и в общем является основным. Он осуществляется в порядке, установленном государственным правом, и в рамках международного права. В договорной практике встречается норма, обязывающая каждую из сторон не чинить помех национальным средствам контроля другой стороны, выполняющим свои функции в рамках договора.

Национальный контроль имеет две сферы действия - внутреннюю и внешнюю. Внутренний контроль касается осуществления международных обязательств внутри государства, внешний - их осуществления иными субъектами международного права. Общий контроль в той и другой сфере осуществляется ведомством иностранных дел, специальный контроль - ведомствами по вопросам своей компетенции <*>.

--------------------------------

<*> Например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" гласит (п. 4 ст. 32): "Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Развитие в этой области в целом идет по пути не создания новых органов, а наделения уже существующих соответствующей компетенцией. Отметим, что немалую роль в расширении этой компетенции играют международные договоры. Мы имеем дело с весьма любопытным явлением - расширением компетенции государственных органов в результате осуществления ими контрольных функций в отношении выполнения международных обязательств.

По мере увеличения числа норм международного права, реализуемых в конечном счете во внутренней сфере, растет роль контроля, осуществляемого органами суда и прокуратуры. Как в международной, так и во внутренней сфере функция контроля во многих случаях совмещается с функцией имплементации норм международного права, что закономерно. Это позволяет говорить о контрольно-имплементационной функции.

Особо следует выделить контроль за выполнением международных обязательств, осуществляемый зарубежными представительствами государства. Контролируется соответствующая деятельность как иностранных партнеров, так и собственных организаций и граждан в стране пребывания представительства.

Международный контроль осуществляется коллективными усилиями государств с помощью международных органов и организаций (практически все они в той или иной мере осуществляют эту функцию). Все большее число двусторонних договоров предусматривают создание смешанных комиссий, одна из задач которых - контроль за осуществлением договора.

Все более интенсивный контроль предусмотрен в многосторонних конвенциях. В этих целях создаются специальные органы контроля, причем нередко их деятельность дополняется органами общей компетенции. В результате может возникнуть весьма сложный механизм.

Для иллюстрации можно сослаться на механизм контроля за соблюдением норм в области борьбы с торговлей наркотиками и психотропными веществами. Помимо специальных конвенционных органов контроль осуществляется также многими другими органами, связанными со здравоохранением, занятостью, финансами, сельским хозяйством, воздушным и морским транспортом, почтовой и телеграфной связью.

Особое значение контроль приобрел в таких областях, как права человека, а также сокращение вооружений и безопасность. Появились новые формы, но об этом речь впереди.

В заключение подчеркнем, что существует два вида международного контроля - специальный, или конвенционный, и общий. Первый осуществляется в отношении определенной конвенции или группы однородных соглашений специально созданным для этого механизмом; второй - международными органами и организациями, призванными регулировать сотрудничество государств в той или иной области, что связано с контролем за соблюдением соответствующих норм международного права.

Существует тенденция к расширению сферы международного контроля, который проникает и в область суверенной юрисдикции государств. Одна из главных проблем такого контроля состоит в обеспечении оптимального сочетания уважения суверенных прав государств с надежностью контроля. При этом целесообразно придерживаться правила разумной достаточности. В первую очередь следует использовать потенциал национальных средств контроля, повысив их эффективность путем международного сотрудничества.

Международный контроль по своему объему должен отвечать содержанию, значению и особенностям функционирования соответствующих норм, не выходя за пределы необходимого. Не должно быть контроля ради контроля. Выход за пределы необходимого, даже если не учитывать злоупотреблений этим сильнодействующим средством, подрывает авторитет контроля. Не следует также забывать, что международный контроль требует весьма значительных расходов.

Говоря о контроле, нельзя не отметить роль в этом деле общественности. Рост роли международных отношений и международного права в жизни общества и отдельного человека привлекает к ним внимание широких слоев населения, порождает стремление воздействовать на них в своих интересах. Развитие демократии на национальном и международном уровнях создает для этого благоприятные условия. Большую роль в этом могли бы играть средства массовой информации, но пока они не готовы к этому.

Таким образом, увеличение роли контроля ведет к тому, что он становится фактором углубления доверия, улучшения международных отношений. Контроль обретает самостоятельное значение как фактор обеспечения нормального функционирования международной системы.

В заключение следует подчеркнуть значение международной ответственности, санкций и контрмер в осуществлении международно-правового регулирования. Эти вопросы предстоит рассмотреть в главе, посвященной праву международной ответственности.

Литература

Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 1990.

Евинтов В.И. Международное сообщество и правопорядок. Киев, 1990.

Лукашук И.И. Механизм международно-правового регулирования: Учебное пособие. Киев, 1980.

Лукашук И.И. Международно-правовое регулирование международных отношений. М., 1975.

Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992.

Мовчан А.П. Международный правопорядок. М., 1996.

Тюрина Н.Е. Международный правопорядок. Казань, 1991.

Глава VII. ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие применения

Применение - целенаправленная деятельность субъекта, призванная обеспечить осуществление норм международного права.

В литературе, а в значительной мере и в практике для обозначения осуществления международного права широко используется термин "имплементация" (лат. - impletum, англ. - implementation) - выполнение, осуществление. Термин используется в широком и узком смысле. В первом случае он означает все меры по реализации норм международного права, во втором - их осуществление во внутригосударственной сфере. Используются и иные термины: "выполнение", "соблюдение". При этом зачастую они означают одно и то же. Достаточно обратиться к Венской конвенции о праве международных договоров, которая в значительной мере посвящена осуществлению норм международного права и готовилась специалистами высокого класса. Часть III Конвенции озаглавлена "Соблюдение, применение и толкование договоров". При этом термины "соблюдение" и "выполнение" использованы как равнозначные и означают реализацию норм. В разделе "Применение договоров" термин "применение" употреблен для обозначения лишь некоторых правил применения.

Аналогичная ситуация существует и в национальном праве. Так, в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" говорится о временном применении договора (ст. 23). А раздел IV, посвященный осуществлению договоров, назван "Выполнение международных договоров" <*>. Необходимо отметить также, что отечественное законодательство предпочитает не употреблять иностранный термин "имплементация".

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

В юридической литературе и практике понятие "применение права" используется в общем и специальном смысле. В первом случае оно охватывает все юридические способы осуществления права, во втором - властное осуществление права в случае правонарушения или спора о праве. В международно-правовой литературе это понятие используется преимущественно в общем или широком смысле как осуществление норм в целом.

Что же касается применения в специальном смысле, то международное право не дает такому способу простора. Субъекты не подчинены какой-либо стоящей над ними власти. Тем не менее применение в таком смысле не только не исключается, но и играет немаловажную роль. Оно представляет собой осуществление властных полномочий при решении конкретных вопросов на основе юридических норм.

Акты применения норм международного права - это индивидуализированные акты государственной власти, принимаемые в одностороннем или многостороннем порядке. Примером одностороннего властного применения международного права может служить решение государства о контрмерах в отношении правонарушителя. Применение в специальном смысле осуществляется и международными органами, например Международным Судом ООН, арбитражами, а также Советом Безопасности ООН.

Говоря о нормах международного права, нельзя не учитывать, что их осуществление в целом носит властный характер и происходит при взаимодействии власти суверенных государств. Внутреннее право возлагает осуществление международного права на высшие органы государства, наделенные властными полномочиями.

Применение - наиболее активная стадия существования международного права. На этой стадии осуществляется его основное регулирующее воздействие на межгосударственные отношения. Юристы подчеркивают, что имплементация является конечной целью любого права. Так, нигерийский юрист Т. Элайес пишет: "Любое право, будь то внутреннее или международное, достигает своей цели только после имплементации" <*>.

--------------------------------

<*> Elias T. New Horisons in International Law. Dordrecht, 1992. P. 382.

В ходе применения выявляются подлинный смысл и реальное значение нормы. Последняя приспосабливается к данным обстоятельствам, конкретизируется. Применению принадлежит важная роль в решении задачи адаптации международного права к меняющимся условиям.

Практика применения, а точнее неприменения, нормы может привести ее в замороженное состояние, при котором она существует лишь формально. С другой стороны, практика способна наполнить норму реальным содержанием, выходящим за формальные рамки. Норма - это возможность, которая усилиями субъектов может быть превращена в действительность.

Практика применения - критерий обоснованности и жизнеспособности норм. Ее результаты показывают, какие нормы устарели и какие должны быть созданы. Поэтому применение является важным фактором развития международного права.

§ 2. Порядок применения норм международного права

Современное международное право характеризуется наличием значительного числа норм, регулирующих правоприменительный процесс. Главная роль принадлежит основным целям и принципам, закрепленным в Уставе ООН. В соответствии с ними должен протекать весь процесс правоприменения. Важную роль играют две Венские конвенции о праве международных договоров. Содержащиеся в них положения в определенной мере относятся к применению не только договорных, но и обычных норм, поскольку устанавливают общие правила правоприменения.

Существенное место в комплексе норм, регулирующих процесс правоприменения, принадлежит уставам международных организаций. Венская конвенция о праве международных договоров установила, что ее положения "применяются к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации" (ст. 5).

Что же касается внутригосударственной имплементации, то в международном праве издавна утвердилось правило о том, что выбор путей реализации международно-правовых норм относится к компетенции государства, если только сами нормы не определяют способ своего применения.

Специальный докладчик Комиссии международного права ООН по проблеме ответственности итальянский юрист Р. Аго подчеркивал, что единственное условие, которое выдвигает международное право в таком случае, состоит в том, чтобы тем или иным путем желаемый результат был достигнут полностью <*>.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: