Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник для студентов юридических факультетов и вузов. - Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2005. - 415 с. 19 страница

--------------------------------

<*> YILC. 1977. Vol. II. Part 1. P. 4.

Это положение подтверждается и современной практикой, включая судебную, например практикой Европейского суда по правам человека. Так, в решении по делу шведской компании Суд определил, что поскольку Европейская конвенция о правах человека "не устанавливает для Договаривающихся Государств какого-либо способа обеспечения в своем внутреннем праве эффективной имплементации любого из ее положений", постольку сами государства определяют соответствующий способ <*>.

--------------------------------

<*> ECHR. 1976. Ser. A. Vol. 20. P. 18.

Из принципа свободы выбора средств применения норм следует, что не может служить основанием ответственности государства сам факт непринятия специальных мер для реализации нормы, например неиздание закона, административных правил и т.п. С другой стороны, государство не может избежать ответственности за невыполнение нормы, ссылаясь на то, что оно приняло меры, необходимые для ее выполнения.

Свобода выбора средств может быть в той или иной мере ограничена конкретными нормами, определяющими средства реализации. Практика показывает, что такой прием все чаще используется в договорах, которые, например, предусматривают обязанность издать определенные законы. Невыполнение этой обязанности само по себе издавна рассматривается как нарушение норм международного права. В договорах, реализация которых должна происходить в основном в сфере действия внутреннего права, обычно оговаривается, что предусмотренная договором деятельность будет осуществляться в рамках законодательства сторон <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: БМД. 1995. N 1. С. 52.

Для понимания национального метода правоприменения необходимо учитывать, что международное право основано на уважении суверенности внутреннего права. Оно не требует от государства выхода за рамки его правовой системы при применении международно-правовых норм. Именно в этих рамках и происходит применение международных норм. Вспомним положение Конституции РФ, согласно которому "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ч. 4 ст. 15). В этом видится оптимальная формула национального метода применения норм международного права.

Международное право регулирует международные отношения. Вместе с тем, как мы видели, в растущем числе случаев конечная цель этого регулирования может быть достигнута лишь в результате внутригосударственной имплементации международных норм. Соответственно, существуют международный и национальный методы применения норм международного права. Оба метода взаимосвязаны. И в том и в другом центральное положение занимает государство.

Международный метод реализуется в деятельности государств на мировой арене, а также в деятельности создаваемых ими международных органов и организаций. Национальный метод находит выражение в необходимой для реализации норм международного права внутригосударственной деятельности, т.е. в имплементации этих норм.

Одна из характерных черт международного права состоит в том, что оно формировалось при отсутствии постоянных международных институтов, призванных применять его нормы. И в наше время эти нормы применяются в основном самими субъектами индивидуально или коллективно. Главная роль здесь принадлежит государству. Вместе с тем растет значение международных органов и организаций.

Договоры зачастую предусматривают проведение встреч представителей сторон для проверки хода применения их постановлений и выработки рекомендаций. В этих целях создаются и постоянно действующие органы, чаще всего смешанные комиссии из равного числа представителей сторон. Наблюдается тенденция к расширению полномочий таких комиссий.

Наступление нового этапа в организации правоприменительного процесса было ознаменовано созданием широкой сети международных организаций. Одна из основных задач организаций состоит в содействии применению международного права, в обеспечении его уважения. В Уставе ООН говорится о задаче создания условий, при которых будет обеспечено "уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права".

Роль организаций в обеспечении должного уровня правоприменения могла бы быть более высокой. Препятствия на этом пути носят не столько юридический, сколько политический характер. Поэтому наиболее широкими полномочиями по осуществлению норм международного права обладают международные органы в специализированных областях сотрудничества (транспорт, связь и др.). Здесь необходима постоянная адаптация существующих норм к меняющимся техническим и иным условиям. Поэтому значительное число договоров предусматривает создание имплементационных органов. Такие органы управомочены осуществлять толкование договора с учетом происходящих изменений. Нередко их деятельность носит вспомогательный нормотворческий характер.

Национальный метод применения норм международного права реализуется в деятельности государства в пределах его юрисдикции. В прошлом нормы международного права применялись в деятельности ограниченного круга центральных органов государства. Это были нормы договоров о союзе, о ненападении и т.п. За последние десятилетия существенно возросло количество норм международного права, применение которых зависит от активной деятельности широкого круга государственных органов, включая суды. В результате государственно-правовая система все более широко вовлекается в процесс реализации международных норм.

Несмотря на все это, сохраняется общее правило: международную ответственность за применение международного права несет государство в целом. Оно несет ответственность за соответствующую деятельность всех государственных органов, должностных лиц, а также лиц физических и юридических. Государство обязано обеспечить, чтобы в пределах его юрисдикции никто не препятствовал применению норм международного права.

Обязанность государств обеспечить реализацию норм международного права всеми своими органами является необходимым условием функционирования этого права и издавна подчеркивается в международной практике. Организация и деятельность органов государства по применению норм международного права регламентируются внутренним правом <*>.

--------------------------------

<*> См.: Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве / Отв. ред. В.И. Денисов, В.И. Евинов. Киев, 1992.

Общее руководство и осуществление внешних сношений относится к компетенции исполнительной власти, как наиболее для этого приспособленной. Согласно Конституции РФ, Президент РФ определяет основные направления внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (ст. 86).

По мере усиления роли международных отношений и их влияния на жизнь государств возрастает значение законодательной власти в осуществлении внешней политики и в реализации международного права. Без соответствующего законодательства была бы невозможной реализация значительной части норм международного права. Поэтому обеспечение оптимального взаимодействия двух ветвей власти (исполнительной и законодательной) является необходимым условием применения норм международного права. Как показывает опыт, расхождения в позиции двух властей нередки. Но это является внутренним делом государства и не может служить основанием для отказа от выполнения международных обязательств.

В России порядок применения норм международного права, как указано в Конституции РФ, определяется Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" <*>. Главная ответственность за выполнение международных обязательств лежит на Президенте РФ и Правительстве РФ, которые принимают меры, направленные на обеспечение их выполнения.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией обеспечивают выполнение Россией своих обязанностей и осуществление прав, вытекающих из норм международного права. Органы власти субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий осуществление норм международного права. Общее наблюдение за выполнением этих норм осуществляет Министерство иностранных дел РФ (ст. 32).

В целом можно констатировать тенденцию к росту числа и значения актов Президента РФ и Правительства РФ, нацеленных на обеспечение реализации норм международного права. В качестве примеров актов Президента РФ общего характера можно указать на Указ Президента РФ от 10 января 2002 г. "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г." <*>; Указ Президента РФ от 17 апреля 2002 г. "О мерах по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН 1388 от 15 января 2002 г. и 1390 от 16 января 2002 г." <**>, посвященных усилению борьбы с терроризмом.

--------------------------------

<*> РГ. 2002. 12 янв.

<**> РГ. 2002. 18 апр.

Примером актов Правительства РФ могут служить его Постановление от 3 марта 1997 г. "О назначении российского органа по защите информации, которой обмениваются Российская Федерация и Организация Североатлантического договора, и создании Центральной службы регистрации и контроля документов, которыми обмениваются Российская Федерация и Организация Североатлантического договора" <*>.

--------------------------------

<*> РГ. 1997. 20 марта.

По мере роста специализированного сотрудничества растет значение министерств и ведомств в осуществлении соответствующих норм международного права. В межправительственных договорах нередко указываются министерства, на которые возлагается обеспечение применения его постановлений. Реже предусматривается обязанность сторон иметь для этих целей специальный государственный орган. В других случаях государства по собственной инициативе создают такие органы.

В применении некоторых норм международного права играют свою роль и местные органы, общую ответственность за деятельность которых несет правительство. Это положение особо оговаривается в договорах, для реализации которых деятельность местных властей имеет особое значение, например в Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН (разд. 25).

Особое место в осуществлении международного права занимают дипломатические и консульские учреждения. Они следят за соблюдением страной пребывания норм международного права, затрагивающих интересы их государства; контролируют деятельность органов их государства в стране пребывания, с тем чтобы она не нарушала международных обязательств своей страны. Они принимают меры к тому, чтобы юридические лица и физические лица их гражданства пользовались в стране пребывания всеми правами, предусмотренными как общими нормами международного права, так и заключенными со страной пребывания договорами.

В некоторых федерациях существуют различные формы представительства ведомства иностранных дел в субъектах федерации, которые наблюдают за выполнением международных обязательств на местах. В России учреждены представительства МИД, которые осуществляют соответствующие функции.

Органы внешних сношений государства применяют нормы международного права как таковые независимо от их отражения во внутреннем праве. Многие нормы и не нуждаются в этом, поскольку их действие ограничивается международной сферой. Примером может служить содержание политических договоров. Что же касается иных органов, органов общей компетенции, то, по мнению большинства юристов, они применяют нормы национального права, явившиеся результатом инкорпорации норм международного права.

Государство обязано обеспечить поведение также физических и юридических лиц, необходимое для выполнения норм международного права. Решается эта задача в рамках внутреннего права. Этим лицам, являющимся бенефициариями международного права (т.е. теми, кто пользуется вытекающими из права благами, не будучи его субъектом), принадлежит существенная роль в реализации норм этого права. Без их активного участия многие международные нормы остались бы мертвой буквой. Имеются в виду не только нормы о правах человека, но и нормы, содержащиеся в соглашениях об экономическом, научном, культурном сотрудничестве. Непосредственно такие соглашения не обязывают юридических и физических лиц к сотрудничеству, а лишь открывают перед ними соответствующие возможности. Организация сотрудничества и ответственность за выполнение соглашений лежат на государстве.

В общем, мы видим, что совершенствуется нормативная основа применения норм международного права и во внутреннем праве. В отличие от прошлого новое конституционное законодательство государств уделяет внимание этой проблеме. Примером тому служит Конституция России. Более детальное регулирование обеспечивается принятым на основе Конституции Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

Внутреннее право постепенно приспосабливается к своей роли в имплементации норм международного права. В качестве общего правила можно сказать, что чем более развита правовая система государства, тем ближе к оптимальному порядок ее взаимодействия с международным правом. Помимо особенностей применения норм международного права международным и национальным методами, существуют и общие для них положения и правила.

Применение норм права к конкретным случаям заключается в следующем:

- установление фактических обстоятельств;

- правовая квалификация фактических обстоятельств, т.е. установление того, подпадают ли они под действие норм международного права, и если да, то каких именно;

- определение юридических характеристик относящихся к делу норм, сферы их действия, особенно в отношении данных субъектов; иными словами, речь идет о специально-юридическом толковании норм;

- уяснение содержания нормы, т.е. общее толкование;

- принятие решения о способе применения норм к данным фактическим обстоятельствам;

- действия по обеспечению реализации принятого решения.

Норма применяется не сама по себе, а как элемент системы, в связи с иными нормами; толкуется с учетом других норм, и прежде всего в свете основных целей и принципов международного права. Вопрос о действительности нормы решается только на основе международного права. Согласно принципу добросовестного выполнения обязательств, выполнению подлежат договоры, действительные в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. В ст. 42 Венской конвенции о праве международных договоров говорится, что "действительность договора или согласия государства на обязательность для него договора может оспариваться только на основе применения настоящей Конвенции" <*>.

--------------------------------

<*> Международное публичное право: Сборник документов: В 2 т. Т. 1 / Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков. М., 1996. С. 76.

Это положение подтверждается и внутренним правом. В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" сказано, что договоры "подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации" (п. 1 ст. 31) <*>. Следовательно, первое место отведено международному праву. Вместе с тем государство при осуществлении международных норм должно действовать в рамках своего законодательства.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Применение норм в немалой мере регулируется общими принципами права: никто не может передать прав больше, чем сам имеет; специальный закон преобладает над общим и др. Некоторые из них закреплены конвенционно. Венская конвенция о праве международных договоров в ст. 28 закрепила принцип "закон обратной силы не имеет": норма не подлежит применению в отношении любого действия или факта, которые имели место до ее вступления в силу, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этого момента. Однако, если установлено намерение субъектов придать норме обратную силу, то она применяется к действиям, фактам и ситуациям, имевшим место в прошлом.

В случае приостановления действия нормы она не подлежит применению в течение соответствующего срока. Тем не менее следует воздерживаться от мер, которые могли бы помешать возобновлению нормы.

Не подлежит применению норма, утратившая силу. Однако прекращение действия нормы не влияет на права, обязательства или юридическое положение субъектов, возникшие в результате применения нормы до ее прекращения.

§ 3. Толкование норм международного права <*>

--------------------------------

<*> Настоящий параграф написан совместно с О.И. Лукашук.

1. Понятие толкования

Толкование - это выяснение содержания нормы, ее целей, связей с иными нормами и ее юридических характеристик.

Толкование неразрывно связано с применением. Оно предшествует применению и сопутствует ему. Посредством толкования субъекты выясняют содержание нормы и возможные последствия ее применения. В ходе применения руководствуются достигнутым пониманием и корректируют его в свете определенных нормой целей. Толкование в процессе применения способствует устранению неточностей, допущенных при создании нормы, а также уточнению ее содержания в меняющихся условиях.

Толкование норм международного права представляет собой науку и искусство, требует использования широкого спектра знаний: юриспруденции, логики, истории, грамматики, теории систем и информатики, политологии, а также специальных отраслей, например экономики и др. Велико и политическое значение толкования.

Сошлемся на историю попытки администрации США истолковывать договор с СССР о противоракетной обороне таким образом, чтобы сделать совместимыми с ним мероприятия в рамках концепции звездных войн. Поскольку при всем желании истолковать соответствующим образом сам текст договора оказалось невозможным, то юрисконсульт Госдепартамента А. Софайер решил противопоставить тексту договора записи переговоров, т.е. подготовительные материалы, что, как мы увидим, недопустимо.

Комитет сената по иностранным делам назвал эти действия "беспрецедентной реинтерпретацией" договора на основе протокольных записей. Реакция на явную попытку одностороннего пересмотра договора под прикрытием его переистолкования была настолько существенной, что администрация вынуждена была временно отступить, хотя и пыталась при этом сохранить лицо <*>.

--------------------------------

<*> AJIL. 1988. Vol. 82. N 1. P. 154.

Особое значение проблема толкования норм международного права приобрела в связи с их все более широким применением в рамках внутренних правовых систем. Несмотря на все это, толкование норм международного права не привлекло к себе должного внимания ученых, особенно отечественных. Даже в учебниках этому вопросу практически не уделяется внимания. Такое положение отрицательно сказывается на практике правоприменения <*>. Учитывая сказанное, целесообразно уделить толкованию норм международного права несколько больше внимания, чем это принято в учебниках <**>.

--------------------------------

<*> Арбитр Высшего Арбитражного Суда РФ Т.Н. Нешатаева заключает: "Остается только посетовать на то обстоятельство, что в международно-правовой литературе вопросам толкования международных норм уделяется явно недостаточное внимание" (Нешатаева Т.Н. Арбитражные суды и некоторые вопросы применения международного права в РФ // РЕМП. 1988 - 1999. С. 226).

<**> Подробнее см.: Лукашук И.И., Лукашук О.И. Толкование норм международного права. М., 2002.

В литературе принято связывать толкование лишь с договорами. В учебниках соответствующий раздел помещают в разделе о праве договоров. Между тем толкование обычных норм не менее сложно и необходимо, чем толкование норм договорных. Причины подобного положения следует искать, очевидно, в наличии тесной связи процесса установления существования обычая с определением его содержания, с его толкованием. Поэтому некоторые вопросы толкования обычных норм рассматриваются в посвященных им разделах. Кроме того, при толковании обычных норм используются многие из тех правил и способов, которые применяются и при толковании договорных норм.

Доктрине известны различные подходы к толкованию в зависимости от того, что ставится во главу угла. Основных подходов три - объективистский, субъективистский и функционалистский.

Объективисты, они же текстуалисты, видят главное в установлении значения текста путем его анализа. Они не отрицают значения воли сторон, но лишь той, что нашла закрепление в тексте. Юридическое значение имеет лишь текст, принятый сторонами. В обязанности толкующего не входит установление соответствия текста воле сторон. Во главу угла ставятся четкость и стабильность нормы. Считается, что содержание нормы остается неизменным. Толкование не может менять содержание нормы в угоду меняющимся обстоятельствам. Многие сторонники текстуального подхода не игнорируют значения и других доказательств намерения сторон, но видят в тексте его окончательное выражение.

Субъективисты видят главную задачу в выяснении намерений сторон, которые далеко не всегда полностью выражены в тексте. Поэтому большое значение придается иным, помимо текста, средствам толкования, и прежде всего подготовительным материалам. Решающее значение придается воле сторон в момент создания нормы.

Функционалисты, или телеологи, полагают, что норма отходит от первоначальной воли сторон и продолжает самостоятельную жизнь. Она служит своим целям, выполняет определенные функции и именно в таком плане и должна толковаться. Главная задача - установить цель нормы независимо от того, воплощена она в тексте, в подготовительных материалах или в последующей практике. Толкование призвано содействовать реализации цели.

Некоторые представители рассматриваемого направления вообще отрицают прямое отношение намерений сторон к содержанию нормы. Полагают, что и цель нормы не является неизменной, нормативное содержание следует толковать в соответствии с той целью, которую преследует норма в момент толкования.

Телеологическое толкование широко используется Европейским судом по правам человека. Суд не раз подчеркивал, что толкование Европейской конвенции по правам человека должно быть таким, чтобы оно "наиболее соответствовало реализации цели". С другой стороны, в решении по делу "Лойзиду против Турции" (1995 г.) содержится следующий тезис: "То положение, что Конвенция является живым актом, который должен толковаться в свете современных условий, прочно утвердилось в практике Суда" <*>.

--------------------------------

<*> ECHR. 1995. Vol. 310. Para. 71.

Из сказанного видно, что сторонники каждого из подходов отдают предпочтение какому-то одному методу толкования, принижая значение остальных. На деле толкование требует использования всех методов в комплексе и на основе пропорциональности их значения.

2. Объект и средства толкования

Стоящие перед толкованием задачи определяются объектом толкования, т.е. международно-правовой нормой. Если норма с большей или меньшей полнотой находит выражение в тексте, то именно текст служит основным средством толкования.

Согласованные и воплощенные в норме воли сторон не утрачивают с ними связи; могут развивать содержание нормы в соответствии с требованиями жизни. В противном случае норма вскоре отстала бы от жизни, утратила смысл. Поэтому при толковании необходимо учитывать последующую практику сторон.

Средства толкования определены Венской конвенцией о праве международных договоров, которая поделила их на основные и дополнительные. К первым отнесен контекст договора в широком понимании этого термина. Помимо текста договора и приложений он включает любое соглашение, достигнутое участниками в связи с заключением договора, а также любой другой документ, принятый участниками как относящийся к договору.

Такое же значение, как и контексту, придается любому последующему соглашению участников относительно толкования или применения договора, а также нормам международного права, применяемым между участниками (ст. 31) <*>.

--------------------------------

<*> Заместитель Генерального секретаря ООН Х. Корелл относительно толкования Устава ООН сказал: "Устав должен всегда толковаться в свете новых условий, и потому мы обязаны принимать во внимание право, появившееся после его принятия..." // http://www.un.org/councel/ottawa.htm.

К дополнительным средствам толкования отнесены подготовительные материалы и обстоятельства заключения договора (ст. 32). Использование дополнительных средств допускается лишь в том случае, если применение основных средств оставляет значение нормы неясным или приводит к явно абсурдным результатам.

Закрепленные указанной Венской конвенцией положения подтверждаются практикой Международного Суда ООН <1>. Думается, что эти положения правильно отражают опыт юриспруденции. Тексту всегда придавалось решающее значение (губительно толкование, уничтожающее текст) <2>. Однако это не должно вести к формализму, к игнорированию иных средств толкования (кто держится буквы, тот держится поверхности) <3>. Особое значение придается намерениям, воле сторон (в договорах следует исходить именно из воли сторон, а не из одних только употребленных ими слов) <4>.

--------------------------------

<1> ICJ. Reports. 1994. P. 22.

<2> Glossa viperino est quae corrodit vincera textus.

<3> Qui haerit in litera, haerit in corfice.

<4> In conventionibas contrahentium voluntas potius quam verba spectari placuit.

Международный Суд неоднократно использовал в качестве средств толкования последующую практику сторон и подготовительные материалы. При этом подготовительные материалы порой служили основанием для существенных выводов <*>.

--------------------------------

<*> ICJ. Reports. 1988. P. 122.

3. Виды толкования

Виды толкования принято различать по субъектам толкования. Наиболее авторитетным является аутентичное толкование, т.е. такое, которое осуществляется самими сторонами. Его результаты имеют такую же силу, как и сама норма; они оформляются в ясно выраженном виде (договор, декларация, коммюнике) либо находят отражение в согласованной практике.

Все более важными субъектами толкования выступают международные органы и организации. Среди них судебные органы - Международный Суд ООН, арбитражи. Нередко в самих договорах содержится постановление о том, что в случае спора о понимании договора он передается на рассмотрение суда или арбитража.

Судебное толкование обязательно только для сторон и только по данному делу. Тем не менее толкование, осуществляемое таким органом, как Международный Суд, активно используется в качестве дополнительного средства толкования в международной практике.

Особенно значительна интерпретационная деятельность организаций в отношении собственных уставов. Она позволяет приспосабливать эти акты к новым условиям. Должностные лица международных организаций подчеркивают значение такого рода толкования <*>. Весьма показательно в этом плане принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН. Формально это был акт толкования принципов Устава, а фактически важнейший после принятия Устава шаг в развитии содержания основ международного права. Свою юридическую силу положения этой декларации обрели лишь в результате последующего признания за ними таковой государствами, т.е. в качестве норм обычного права.

--------------------------------

<*> В докладе Генерального секретаря ООН К. Аннана Генеральной Ассамблее (20 сентября 1999 г.) говорилось: "Устав - это живой документ... Не недостатки Устава, а наши затруднения в применении его принципов к новой эре породили для нас сложные ситуации".

Тенденция к совершенствованию положений Устава ООН в последние годы получила дальнейшее развитие. Достаточно указать на такой факт, как учреждение Советом Безопасности международных уголовных трибуналов, что никак не предусмотрено Уставом. Тем не менее Совет принял статуты трибуналов, а государства молчаливо с этим согласились.

Интерпретационная деятельность организаций вносит новые существенные моменты в механизм функционирования международного права. Принимаемые акты содействуют достижению единообразия в понимании норм. Толкование осуществляется на постоянной основе, регулярно, при участии большого числа государств. Результаты обладают авторитетом как участвующих государств, так и самой организации. Поэтому перед нами - новая процедура толкования, обладающая большой силой воздействия на международное право.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: