Структура, склад і внутрішня організація парламенту і його палат.

Термін "парламент" мас узагальнююче значення. Представ­ницькі органи в різних державах нерідко мають інші назви: "народне зібрання" Албанія, Болгарія; "державні збори" — Естонія, Угорщина; "федеральні збори" — Росія, Швейцарія. Крім того зустрічаються інші назви, наприклад, "національні збори", "законодавчі збори", "законодавча асамблея", "палата представників", "палата депутатів". У деяких державах парламент має суто індивідуальну назву: "фолькетинг" в Данії, "альтинг" в Ісландії, "стортинг" в Норвегії, "рикстаг" в Швеції, "сейм" в Латвії і Литві, "кнесет" в Ізраїлі і Хорватії.

Конституції Австрії, Польщі, ФРН не визначають обидві палати як єдиний законодавчий орган — парламент.

Одним з визначальних моментів в характеристиці парламентів як загального явища і визначення особливостей представниць­ких органів окремих держав є їх структура.

Більшість вчених розглядають парламент як однопалатний або двопалатний орган.

До Другої світової війни двопалатність (бікамералізм) розгля­далася як ознака парламентаризму. У післявоєнні роки знач­ного поширення набули однопалатні парламенти (Греція, Данія, Португалія, Швеція, держави Азії і Африки, Центральної і Схід­ної Європи). Нині однопалатні парламенти існують майже в половині країн Європи. Проте останніми роками Польща, Ру­мунія, Словенія, Чехія і Хорватія повернулися до двопалатних парламентів.

В тому випадку, якщо відмова верхньої палати узгоджується з рішенням нижньої палати і може бути подолана останньою, верхня палата вважається слабкою (Великобританія, Польща і деякі інші); якщо без згоди верхньої палати закон не може бути прийнятий, то вона є сильною (США, Італія).

Істотне значення для характеристики структури парламентів має порядок формування їх палат. Однопалатні парламенти і нижні палати парламентів формуються у переважній більшості випадків шляхом загальних прямих виборів. Як виняток з цього правила можна привести Всекитайські збори народних пред­ставників, які обираються зборами народних представників авто­номних областей, провінцій, міст центрального підпорядкування, зборами військовослужбовців. Крім того, в деяких державах частина членів парламенту може обиратися на непрямих вибо­рах. У окремих країнах резервуються місця в парламенті для прихильників певних релігій, національностей, а також для жінок. Існують і інші винятки.

Строк повноважень нижніх палат і однопалатних парламентів зазвичай становить 4-5 років. Палата представників Конгресу США обирається на 2 роки.

У порядку формування верхніх палат спостерігається значна різноманітність. Найбільш поширеними є наступні способи:

1. Формування верхніх палат за допомогою побічних (багато­ступеневих або непрямих) виборів. Найбільш типовими прикла­дами є Індія, Норвегія і Франція.

Рада штатів Індії формується таким чином: 12 членів призна­чаються Президентом, 238 — обираються виборними членами законодавчих зборів штатів за пропорційною системою за допомогою єдиного непередаваного голосу, тобто шляхом дво­ступеневих виборів.

Стортинг Норвегії обирається за пропорційною системою без поділу депутатів парламенту за палатами. Потім депутати обирають зі свого складу 1/4 частину своїх представників, які утворюють верхню палату, — лагтинг, останні 3/4 представни­ків складають нижню палату — одельстинг.

Сенат Франції формується за допомогою дво- і трьохступе-невих виборів. У виборах беруть участь генеральні радники, потім депутати Національних зборів і регіональні радники, а також делегати або їх заступники, обрані муніципальними радами.

2. Формування верхніх палат відбувається за допомогою прямих виборів, хоча і з деякими відмінностями від тієї систе­ми, яка застосовується у відповідних країнах при формуванні нижніх палат. Прикладами такого формування верхніх палат парламентів є США, Італія і Японія.

Сенат США обирається безпосередньо населенням, але не за територіальними виборчими округами, як члени Палати пред­ставників, а від кожного штату по 2 сенатори за мажоритарною системою відносної більшості.

Сенат Італійської Республіки обирається за допомогою пря­мих виборів за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, кількість місць в парламенті визначається відповідно до чи­сельності населення області.

У Палату радників Японії від 46 округів префектур обира­ється 150 депутатів, а останні 100 — від загальнонаціонального виборчого округу.

3.Поєднання прямих і непрямих виборів. Наприклад, в Іспанії частина сенаторів обирається безпосередньо громадяна­ми, а частина — представницькими органами автономій.

4. Формування верхніх палат за допомогою призначення. Одним з найбільш показових в цьому відношенні є Бундесрат ФРН, який складається ч членів урядів німецьких земель, котрі делегуються до нього цими урядами. Зміна уряду автоматично тягне зміну представництва від цієї землі.

5. Змішаний порядок формування, в якому поєднуються елементи виборності, призначення і спадковості застосовується при формуванні сенатів Бельгії та Ірландії.

6. У Великобританії тривалий час зберігався феодальний спосіб формування верхньої палати, який останніми роками зазнав певних змін. Закон 1958 р. поширив право довічного перства на жінок, а законом 1963 р. право заняття місць в Палаті лордів надано всім шотландським перам, які до цього обирали лордів зі свого середовища. З 1999 р. почалося рефор­мування Палати лордів, яке передбачає істотні зміни порядку її формування і скорочення чисельного складу.

Існує закономірність між способом формування верхніх палат та обсягом їх компетенції і правовим статусом. Чим далі зна­ходиться процес формування від електорату, тим менше обсяг їх компетенції.

Організація парламентів значною мірою залежить від їх складу. Чисельність парламентів часто встановлюється в консти­туціях. Чисельність нижніх палат практично завжди більша, ніж верхніх.

Характеризуючи загальну організацію роботи більшості пар­ламентів сліз зазначити, що вони працюють сесійно. Порядок і черговість сесій встановлюється за принципом — "осінь" — "весна". Перерви між сесіями називають парламентськими кані­кулами.

Тривалість сесій в різних країнах істотно відрізняється. У Франції сесії тривають 80 і 90 днів, у Великобританії — 175 днів, в Португалії — 8 місяців. Літо для парламентаріїв — період відпусток.

Позачергові сесії скликаються під час канікул або відпусток.

Сесійні засідання зазвичай відкриті. Закриті засідання прово­дяться за рішенням парламентаріїв. Квоти для ухвалення такого рішення при цьому встановлюються різні.

У двопалатних парламентах допускається можливість про­ведення спільних засідань. Вони скликаються з самих різних приводів, але, як правило, — це важливі питання внутрішньої або міжнародної політики. Крім того, спільні засідання прово­дяться з метою уникнення розбіжностей між палатами.

Припинення повноважень парламенту відбувається з різних підстав. У звичайних умовах парламент припиняє свої повно­важення після обрання нового складу парламенту, як тільки новообраний парламент почне працювати. Достроковий розпуск парламенту найчастіше відбувається з наступних підстав: якщо парламент неодноразово відхиляв кандидатуру глави уряду, запропоновану президентом (наприклад, в Росії — тричі); у разі висловлення недовіри уряду з ініціативи парламенту; якщо парламент не може сформувати уряд у визначений строк; якщо не висловив довіри уряду, який сформований цим складом парламенту; при відмові у довірі, коли це питання ставиться урядом; якщо парламент у визначений строк не може почати пленарні засідання тощо.

Розпуск однопалатного парламенту або нижньої палати може бути обмежений рядом умов: в умовах воєнного або надзви­чайного стану, протягом певного часу до закінчення строку повноважень парламенту або закінчення строку повноважень президента тощо.

Найважливішими елементами структури палат парламенту є парламентські фракції, органи і комісії. Вони своєю діяль­ністю забезпечують функціонування представницького органу, реалізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) створюються за прин­ципом приналежності депутатів до тієї або іншої політичної партії, блоку партій, які мають своє представництво в парламен­ті. Об'єднання за іншими принципами зазвичай не допуска­ється, хоча існують держави, де в парламенті функціонують об'єднання депутатів на основі регіональних, професійних та інших інтересів.

Фракція має певні переваги: своє приміщення в парламенті, право позачергового виступу тощо. Для створення фракції не­обхідна певна визначена кількість депутатів, різна в різних країнах. У фракції є своє керівництво — голова. У англо­саксонських країнах призначаються "батоги", в обов'язок яких входить забезпечення явки членів фракції на засідання, особ­ливо в дні голосування. Фракції приймають рішення про зміст виступів і про те, як слід голосувати.

Зазвичай представник найбільшої фракції обирається голо­вою палати, його заступники представляють інші фракції.

Найбільша фракція, що знаходиться в опозиції, зазвичай створює свій "тіньовий кабінет": визначені фракцією особи спостерігають за роботою міністрів і готуються зайняти їх місце у разі перемоги на виборах.

Керівні органи парламентів бувають індивідуальні і колегіальні. У англомовних країнах, Японії і деяких інших державах ке­рівництво палатами здійснюють їх голови. У однопалатних парламентах і нижніх палатах голови обирають самі депутати, іноді тільки на період сесії. Проте реально вони залишаються на цій посаді впродовж всього періоду роботи парламенту цього скликання.

У англомовних країнах голову парламенту називають "спіке­ром". Обсяг його повноважень в різних країнах різний. Зазвичай спікер стежить за дотриманням регламенту, керує дебатами, організовує виконання парламентських рішень тощо.

Кількісний склад колегіальних керівних органів істотно відрізняється. Як правило їх склад: 3 — 5 осіб. У Швейцарії бюро нижньої палати — 10 осіб, верхньої — 5; у Франції від­повідно 22 і 25; у Італії — 16 осіб. У президію Бундестагу ФРН входить 19 осіб.

До складу колегіальних органів окрім голів і їх заступників можуть входити секретарі і квестори. Останні підтримують по­рядок в залі засідань, кулуарах, буфеті, забезпечують підрахунок голосів при відкритому голосуванні.

Роль керівного колегіального органу в керівництві парламен­том досить обмежена. Відповідальність за ведення парламент­ських справ несе голова цього органу. Колегіальні органи палат парламентів зазвичай розглядаються як робочі органи палат. У більшості країн ці органи не виконують політичних функцій загального характеру і обмежуються внутрішньопарламентськими справами.

Окрім керівних органів, в парламентах нерідко створюються інші колегіальні структури, які також вирішують лише органі­заційні питання і, зокрема, займаються парламентськими процедурами (наприклад конференції голів тощо). До їх складу, окрім керівників палат, входять голови постійних парламент­ських комісій (Франція) або керівники фракцій (Австрія, Бель­гія, Португалія).

Основним елементом внутрішньої структури палат парламентів є комісії або комітети. Теоретично їх роль зводиться, перш за все, до підготовки питань, які згодом розглядаються на сесійних засіданнях. Проте, часто, ці питання фактично вирішуються в

комісіях, а парламенти їх потім формально затверджують. Крім того, найважливішою їх функцією є детальний розгляд законо­проектів.

Комітети (комісії) парламентів можуть бути постійними або тимчасовими. У ряді випадків можуть створюватися підкомісії (підкомітети). У переважній більшості випадків комітети (комісії) мають предметно-визначену компетенцію. їх система певною мірою відповідає системі міністерств, діяльність яких підкон­трольна цим комітетам.

В деяких випадках палата парламенту може ухвалювати рішення про перетворення в комітет всієї палати. У такому випадку комітет тільки обговорює питання, але не приймає рішення.

У Франції при проведенні закритих засідань палата перетво­рюється в секретний комітет.

У двопалатних парламентах комісії створюються в кожній палаті. Разом з цим існує практика створення об'єднаних комісій (комітетів) на паритетних началах.

У разі виникнення розбіжностей між палатами парламенту можуть створюватися тимчасові погоджувальні комітети.

Ще одним різновидом парламентських структур є слідчі комі­сії або комітети з розслідувань. Вони розслідують справи, що мають суспільний резонанс.

У більшості країн депутати мають право бути членами 2 або декількох парламентських комісій. У Норвегії, Франції, Шве­ції — лише однієї комісії.

Основний принцип формування комітетів (комісій) — пропор­ційне представництво депутатів від фракцій парламенту.

В парламенті можуть створюватися і інші органи, що не входять у внутрішню структуру палат. Найбільш поширеними з них є:

— рахункові (контрольні) палати, що здійснюють контроль за бюджетною дисципліною, фінансовою і господарською ді­яльністю;

— омбудсмани (парламентські комісари) — уповноважені з прав людини, національних меншин, з охорони довкілля, у справах збройних сил тощо.

Апарат парламенту включає 3 види органів і посадових осіб:

—допоміжні служби парламенту, його палат і комісій — секретаріат, бібліотека, друкарня, господарська частина тощо;

—консультанти парламенту, що виконують роботи з підго­товки разових експертних висновків;

—особисті помічники парламентарів, їх референти і сек­ретарі.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: