Исочник правового регулирования социальной защиты инвалидов в РФ

Российская Федерация является социальным государством, в соответствии со ст. 7 Конституции РФ, его политика основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Оно призвано помогать слабым, нуждающимся, влиять на распределение экономических благ таким образом, чтобы обеспечивать каждому человеку достойное существование. «Конституционные социальные права - это признаваемые конституциями права человека на материальную, а иногда и духовную поддержку со стороны государства с целью обеспечения достойных условий материального, физиологического и морального существования...» - считает И. А. Алебастрова. Следовательно, они, как и большинство конституционных прав, имеют особое значение, так как их можно определить как права-притязания, поскольку реализация возможна лишь через деятельность других субъектов, и прежде всего - государства, от которого требуются огромные финансовые затраты из бюджетных средств. Государственное социальное обеспечение в России - система материального обеспечения граждан Российской Федерации в старости, в случае болезни, поддержка малообеспеченных семей и т. д. Основными видами социального обеспечения традиционно являются пенсии, пособия и социальные услуги [5].

Правовая политика Российского государства направлена на создание и обеспечение комплекса правовых мер, отвечающих интересам нуждающихся слоев населения, и направлена на исключение дискриминации лиц, получающих помощь от государства. Она определяется тем, что ее основным субъектом является государство, которое в лице общефедеральных и региональных органов власти осуществляет ее. Так, например, Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. № 175 была утверждена Государственная программа «Доступная среда на 2011 - 2015 гг.», целью которой является формирование к 2016 г. условий для беспрепятственного доступа инвалидам к приоритетным объектам и услугам в сфере их жизнедеятельности. Следовательно, совершенствование правовых механизмов в сфере реабилитации и государственной системы медико-социальной помощи должно помочь осуществлять гражданам свои конституционные права. Правовая координация деятельности органов государственной власти, ее различных уровней и негосударственных организаций, в том числе общественных объединений должна способствовать оказанию эффективной социальной поддержки нуждающимся.

Социальное государство стремится к равномерному содействию получения благ всеми гражданами и распределению между ними жизненных тягот, а также к обеспечению каждому гражданину достойного человека прожиточного минимума. Вмешательство государства в жизнь человека осуществляется лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом. Социализация государств в XX в. проявилась вследствие возникновения прав «второго поколения», т. е. социальных прав человека, что явилось логичным шагом на пути развития мирового конституционализма.

Социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития человека признаются в РФ важнейшей задачей государства за счет развития системы социальных служб, установления государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

По отношению к своим гражданам государство выступает субъектом социальной защиты, так как гарантирует: - наличие социального законодательства; - доступность социальной поддержки для всех членов общества; - обеспечение занятости для лиц с ограниченными возможностями; - систему социального обеспечения и поддержки за счет бюджетных средств; - определенный уровень благосостояния своих граждан; - возможность контроля гражданским обществом системы социального обеспечения.

Провозглашенные в Конституции РФ (ч. 1 ст. 7) цели социального государства предопределяют обязанность обеспечивать прожиточный минимум, предоставлять соответствующую помощь, материальную поддержку и социальную защищенность лицам, которые в силу возраста, состояния здоровья или по другим независящим от них причинам не могут обеспечивать себе достойный уровень жизни. Система социальной защиты предназначена сгладить социальное неравенство посредством государственного регулирования социального обеспечения граждан, доступного здравоохранения, образования, а также предоставления социальных услуг. В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется независимо от способности человека трудиться, участвовать в общественно полезном труде.

Важную роль в становлении и признании социальных прав сыграла Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Это был первый универсальный международный акт, который закрепил в ст. 25 социальные права, а положения этого документа и в настоящее время являются общепризнанными принципами и нормами международного права.

Как отмечает Коротенко Н.С.: «Положения Всеобщей декларации прав человека стали в практике государств восприниматься как обычно-правовые эталоны, согласно которым следует устанавливать национальное законодательство»[6]. Следовательно, уникальность этого документа заключается в том, что в международной практике впервые официально были закреплены права и свободы человека и возможность защищать их. На основе декларации был разработан ряд конвенций и договоров об экономических, социальных и культурных правах, в которых дается детализированный перечень прав человека.

Ст. 25 Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был принят Генеральной Ассамблеей от 19 декабря 1966 г., является основополагающим универсальным международным договором в области прав и свобод человека в международном праве. В нем заключен перечень прав, включая право на социальную защиту и социальное страхование, право на достаточный жизненный уровень, образование, равный доступ. Эти положения дополняются правом на непрерывное улучшение качества жизни, определяя тем самым политику социального государства. Современное понятие достойной жизни включает в себя, прежде всего, «материальную» составляющую, как, например, возможность пользоваться благами современной цивилизации, а также системой государственной поддержки для социально нуждающихся слоев населения.

Нормативные правовые акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам социального обеспечения. Особое место в этой системе занимают права инвалидов, которые регламентируются специальным законодательством в соответствии с нормами и принципами международного права.

Так, в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ст. 2 указывает, что «социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества». Инвалидность как юридическая категория вытекает из дефиниции ст. 1 указанного Закона, дающей определение понятия «инвалид» и основания установления группы инвалидности. Инвалид - это лицо, которое имеет определенное нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, которое обусловлено заболеваниями или последствиями травм, дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности и вызывающими необходимость помощи со стороны государства. Поэтому задача государства состоит в том, чтобы гарантировать каждому нуждающемуся минимальный уровень социальной защиты, т. е. соответствующий уровень предоставления социального обеспечения, в том числе инвалидам [7].

Признание лица инвалидом осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в соответствии с порядком и условиями, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях признания лица инвалидом», в котором говорится, что признание гражданина инвалидом осуществляется исходя из комплексной оценки состояния его здоровья и на основе классификации критериев, утвержденных Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Под инвалидностью понимается состояние лица, при котором оно имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, что приводит к ограничению его жизнедеятельности и вызывает необходимость получения помощи от социальной защиты. Следовательно, инвалидность является основанием для возникновения правоотношений по социальной защите лица, являющегося инвалидом. Социальная защита прав инвалидов призвана обеспечить физические, материальные, духовные и другие социально значимые потребности лиц с ограниченными возможностями.

В России социальная защита инвалидов представляет собой систему гарантированных государством мер социальной поддержки, направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей реабилитации и участия в жизни общества.

В России право каждого на социальное обеспечение закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина (ст. 26), Конституции РФ (ст. 39) и других нормативно-правовых актах. Конституционный Суд РФ интерпретирует право на социальное обеспечение как конституционную обязанность государства предоставить средства существования человеку в объеме, необходимом для достойной жизни.

На основе анализа положений международных актов, Конституции РФ

и позиции Конституционного Суда РФ, на наш взгляд, можно сделать вывод о том, что право на социальное обеспечение состоит из двух элементов:

1) права на гарантированное обеспечение в тех случаях, когда человек не имеет возможности по независящим от него причинам обеспечить себе источник средств существования;

2) права на то, что предоставляемое обеспечение гарантирует удовлетворение физиологических, социальных и духовных потребностей человека в объеме, необходимом для достойной жизни. Право на социальное обеспечение, на наш взгляд, можно определить, как право физического лица в случае наступления социального риска на получение от государства соответствующих его потребностям видов социального обеспечения (пенсии, пособий, компенсационных выплат, социальные услуг, льгот) в порядке обязательного социального страхования либо на безэквивалентной основе, гарантирующих человеку достойную жизнь [8].

В ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов установлено, что инвалид – это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Международные эксперты, рассматривая применение данного определения в контексте реализации права на пенсию по инвалидности, указывают, что определение покрываемого риска инвалидности, данное Конвенцией № 102, позволяет гармонично увязать подход, связанный с ограничением жизнедеятельности, с подходом, основывающимся на ограничении способности к трудовой деятельности, и, таким образом, может быть использован в качестве общей юридической платформы для объединения законодательства о социальной защите инвалидов с законодательством об обязательном пенсионном страховании.

С указанной точкой зрения, на наш взгляд, трудно согласиться. Определение инвалидности, закрепленное в ст. 54 Конвенции № 102, базируется на экономической модели инвалидности, которая, как уже отмечалось, определяет инвалидность как неспособность трудиться в связи с нарушением здоровья. В основе российского законодательства лежит более развитая медико-социальная модель, согласно которой инвалидность – это ограничение различных видов жизнедеятельности вследствие нарушения здоровья. Таким образом, следует констатировать, что в российском законодательстве по сравнению с Конвенцией № 102 закреплена более гуманная концепция инвалидности, которая уже не абсолютизирует способность осуществлять трудовую деятельность, а исходит из комплексной оценки ограничения иных видов жизнедеятельности.

При этом ограничение способности осуществлять трудовую деятельность стоит в перечне ограничений жизнедеятельности, содержащемся в ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов, на последнем месте. Это означает, что концептуально государство не рассматривает ценность человека только с позиции качества рабочей силы.

Закрепленная в российском законодательстве концепция инвалидности предполагает, что, признавая лицо инвалидом, государство берет на себя обязанность осуществлять по отношению к нему меры социальной защиты, среди которых не только выплата пенсии по инвалидности.

При фиксации степени инвалидности, выраженной в ее группе, снижение трудоспособности должно учитываться наряду с другими ограничениями жизнедеятельности. От степени инвалидности должен зависеть уровень пенсии по инвалидности, гарантирующий источник средств существования инвалиду с учетом тех дополнительных затрат, которые ему необходимы для компенсации ограничений всех видов его жизнедеятельности.

Как указывают международные эксперты, основным методом международно-правового регулирования, применяемым Конвенцией № 102, является метод законодательного закрепления всего объема прав защищенных лиц на социальное обеспечение, включая в первую очередь определение покрываемых рисков. В связи с этим необходимо рассмотреть, в какой степени в России на законодательном уровне урегулированы вопросы признания лица инвалидом.

В ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов содержатся основные положения, связанные с признанием лица инвалидом и установлением группы инвалидности. Согласно той же статье условия и порядок признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ. Во исполнение данной нормы Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95 утверждены Правила признания лица инвалидом.

Необходимо иметь в виду, что исполнительная власть, как правило, должна ограничиваться решением вопросов процедурного и технического характера, вытекающих из принятого законодательства, а не существа и объема предоставляемых прав. Постановления Правительства, как правило, предусматривают правовой механизм реализации закрепленных в законах социальных прав граждан, утверждая в этих целях соответствующие списки, перечни, правила и т.д. Важно установить, в какой мере Правительство регулирует вопросы, связанные с признанием лица инвалидом [9].

Сравнительный анализ норм Закона о социальной защите инвалидов и Правил признания лица инвалидом показывает следующее:

Закон закрепляет понятие «инвалид». Правила, используя формулировки этого определения, устанавливают условия признания лица инвалидом.

Закон устанавливает общее правило о том, что лицам, признанным инвалидами, устанавливаются группы инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет – категория «ребенок-инвалид». Правила устанавливают количество групп инвалидности с целью определения градации степени тяжести инвалидности.

Правила устанавливают срок установления инвалидности, с какой и по какую дату инвалидность считается установленной, а также условия установления инвалидности без срока переосвидетельствования.

Закон о социальной защите инвалидов не устанавливает причины инвалидности. Отдельные причины инвалидности установлены рядом федеральных законов. При этом Правила содержат более широкий перечень причин инвалидности, который является открытым.

Вместе с тем возникает вопрос – насколько в федеральном законе должны быть детализированы условия признания лица инвалидом? В настоящее время положения Закона о социальной защите инвалидов и Правил признания лица инвалидом конкретизируются в утвержденных Минздравсоцразвития России Классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы, которые устанавливают виды нарушений функций организма, степень их выраженности, условия установления группы инвалидности. Таким образом, окончательная конкретизация существенных условий признания лица инвалидом осуществляется на уровне ведомственного нормативно-правового акта. Это предоставляет органам исполнительной власти широкую возможность в определении по своему усмотрению конкретных условий признания лица инвалидом и придает правомочность их решениям, поскольку в связи с отсутствием в Законе соответствующей конкретизации очень сложно (а подчас и невозможно) доказать противоречие данных решений нормам Закона.

Поэтому большинство норм, содержащихся в Классификациях и критериях, должны быть закреплены в Законе о социальной защите инвалидов. Подобный подход будет соответствовать современной политической установке на то, что законы должны быть прямого действия.

Кроме того, на уровне подзаконного акта должны быть конкретизированы критерии признания лица инвалидом. Такая конкретизация существует в научной литературе, но она должна быть легализована, что сделает критерии более понятными и будет способствовать повышению объективности проведения медико-социальной экспертизы. Также необходимо правовое закрепление обязательного комплекса обследования больных при проведении медико-социальной экспертизы. Таким образом, будут усилены правовые гарантии установления соответствия состояния лица всем применяемым критериям определения инвалидности.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: