Презумпции в экологическом праве

Презумпции являются предположениями, закрепленными в праве.

Наиболее известное определение презумпции дал В.К. Бабаев. Он понимал под презумпцией «закрепленное в нормах права предположение о наличии или отсутствии юридических фактов, основанное на связи между ними и фактами наличными и подтвержденное предшествующим опытом».[1]

По мнению И. Сухининой, «правовая презумпция есть правило, закрепленное прямо или косвенно в нормативном правовом акте, устанавливающее допустимое существование или отсутствие юридического факта, события, явления без полного доказательства, имеющего высокую степень вероятности, построенного на причинно-следственной связи между выведенным фактом, подобными достоверными юридическими фактами, подтверждаемыми предшествующим опытом, и действующее до его опровержения».[2]

М.Л. Давыдова считает, что с юридической точки зрения, презумпции выступают как своеобразный компонент механизма правового регулирования. При этом, с одной стороны, их можно представить как средства правового регулирования, направленные на то, чтобы перераспределить бремя доказывания, решить проблему достаточности доказательств для разрешения дела, восполнить пробел в случае неустранимой недостаточности или противоречивости собранных доказательств. С другой стороны, правовые презумпции выступают в числе средств юридической техники, представляющих собой профессиональные механизмы упрощения и оптимизации процедуры рассмотрения дела, средства рационализации юридической деятельности.[3]

Презумпции необходимо отличать от родственных правовых категорий. Так, презумпции и принципы права имеют много общего, поскольку оп­ределяют основные ценности права, регулируют общественные отноше­ния, влияют на содержание юридической практики. Разница между ними в том, что принципы права - неопровержимые, основополагающие, универсальные правовые идеи. Они не могут быть отме­нены или изменены в ходе разрешения юридического дела. Этого нельзя отнести к презумпциям.[4]

Применительно к целям и задачам настоящей статьи, подчеркну, что презумпции являются нетипичным правовым предписанием, которое, при определенных обстоятельствах, может быть опровергнуто. По большому счету, все элементы юридической техники нацелены на снижение факторов риска, и только два направлены на управление ими – это юридические оговорки и презумпции. Правовая презумпция риска – это специальный юридико-технический прием, фиксирующий в праве предположение о рисковом характере правоотношения. Конкретное юридическое закрепление презумпции риска может быть как явным, так и скрытым. Конструктивная сложность презумпции риска связана с вероятностным характером, как презумпции, так и риска. Правовая презумпция риска содержит предварительную оценку возможных неблагоприятных последствий и более полно определяет сам риск.[5]

В научной литературе принято различать материально-правовые и процессуальные, действительные и мнимые, прямые и косвенные, опровержимые и неопровержимые, негативные и позитивные презумпции.[6] Однако при такой классификации позиция о существовании неопровержимых презумпций является дискуссионной, поскольку в этом случае стирается всякое различие между презумпцией и фикцией. Неопровержимая презумпция, как и фикция, по сути, не могут являться предположениями, поскольку предположение обладает низкой степенью вероятности и его можно опровергнуть.

По отраслевому критерию в юридической науке различают общеправовые, отраслевые и межотраслевые презупции. Общеправовые презумпции выводятся доктринально. Так, В.К. Бабаев выделял презумпцию истинности и целесообразности правовых норм, презумпцию правосубъектности лиц, вступающих в правоотношения; презумпцию добропорядочности гражданина; презумпцию знания закона.[7] Этот перечень не исчерпывающий. К нему можно, например, добавить презумпцию приоритета специальной нормы над общей, а также презумпцию «чем выше важность общественного отношения, тем выше должна быть юридическая сила акта, его регулирующего».[8]

Отраслевые презумпции наиболее хорошо исследованы в рамках гражданского и уголовного процессуального права. В гражданском процессе действует презумпция наличия у заинтересованного лица права на предъявление иска, презумпция отказа от исковых требований лица, дважды не явившегося в суд и т.д., а в рамках уголовного процесса – презумпция невиновности.

В гражданском праве, как отмечал А.В. Волков, презумпции оформляются следующими словосочетаниями: «предполагается» (п. 3 ст. 10 ГК РФ), «бремя доказывания возлагается на...», «если не докажут...» (п. 1 ст. 152 ГК РФ, п. 3 ст. 28 ГК РФ), «когда будет доказано...» (п. 2 ст. 1197 ГК РФ), «при доказанности факта...» (п. 3 ст. 1252 ГК РФ), «если не доказано иное...» (ст. 1252 ГК РФ), «при отсутствии доказательств...» (п. 4 ст. 1263 ГК РФ) и т.д. Презумпция вины нарушителя фактически установлена в ст. 401 ГК РФ.[9]

Данный перечень может быть продолжен: презумпция отсутствия законных прав на недвижимость владельца самовольной постройки; презумпция разумности и добросовестности субъектов гражданских правоотношений; презумпция свободы собственника от ограничений и обременений; презумпция принятия наследства; презумпция авторства; презумпция действительности сделки; презумпция достоверности государственной регистрации прав на недвижимое имущество; презумпция возмездности договора; презумпция равноценности обмениваемых товаров и т.д. По ряду презумпций в юридической науке нет единства мнений, и идут оживленные дискуссии, например, о нормативном закреплении презумпции морального вреда.[10]

Ряд предложений об увеличении числа презумпций в гражданском праве был высказан в Концепции развития гражданского законодательства 2009 г. Так, отмечалась необходимость нормативного закрепления презумпции, согласно которой право собственности на здание означает признание (без внесения соответствующих записей в реестр) права собственности того же лица на все помещения в здании. Эта презумпция может иметь значение в случаях такого использования собственником здания находящихся в нем отдельных помещений, которое не влечет отчуждения или возможности отчуждения помещений (например, передача собственником в аренду или безвозмездное пользование отдельных помещений в здании). Однако в данном случае в юридическом смысле речь должна идти не о распоряжении помещением как самостоятельным объектом недвижимости (который в данном случае отсутствует), а об осуществлении собственником здания, в котором помещение расположено, правомочия пользования принадлежащим ему зданием.[11]

В земельном праве следует выделить презумпцию ограниченной оборотоспособности земельных участков (в отличии от гражданско-правовой презумпции нахождения имущества в свободном обороте); презумпцию отсутствия возмещения правообладателю земельного участка расходов по его улучшению после получения уведомления об изъятии участка для публичных нужд; презумпцию согласия членов крестьянского (фермерского) хозяйства на совершение сделок с общим имуществом главой хозяйства и т.д.

В градостроительном праве следует выделить презумпцию нарушения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов собственников земельных участков и иных объектов недвижимости предоставлением органом местного самоуправления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и иного объекта капитального строительства (опровергается в результате проведения публичных слушаний). Другим таким примером можно считать презумпцию безопасности здания (строения, сооружения), возведенного в соответствии с разрешительной документацией (разрешением на строительство) и официально введенного в эксплуатацию. Трагедия с обрушением крыши аквапарка (Трансвааль-парка) 14 февраля 2004 г. опровергла именно эту презумпцию.

В экологическом праве отраслевые презумпции выражаются как непосредственно, так и опосредованно через категорию «риск». При этом в законодательстве под экологическим риском понимается «вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера».

Представляется возможным выделить одну родовую и ряд видовых презумпций. Родовая презумпция закреплена в ст.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, и обозначена как «презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности». В целях реализации данной прямой презумпции в экологическом законодательстве предусмотрен ряд требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов, которые распространяются на все объекты хозяйственной деятельности.

Данная презумпция продублирована в ст.3 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», упоминающей в качестве принципа экологической экспертизы «презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности». Принципиальное различие между этими формулировками состоит в том, что Закон об экологической экспертизе говорит о «любой намечаемой деятельности», а Закон об охране окружающей среды термина «любой» не содержит. Последнее представляется более правильным, поскольку далеко не «любая» хозяйственная деятельность реально или потенциально угрожает природе.

Конструкции видовых презумпций сформулированы как косвенные, с указанием на опасность возникновения ряда экологических рисков. К числу таких доктринально выводимых экологических презумпций относятся:

- презумпция экологической опасности ввоза в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки (опровергается посредством проведения государственной экологической и иных государственных экспертиз данного проекта, обоснованием общего снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта);[12]

- презумпция угрозы экологической безопасности опасного производственного объекта (опровергается посредством разработки декларации промышленной безопасности, предполагающей всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализом достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработкой мер, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте);[13]

- презумпция экологической опасности пестицидов и агрохимкатов, используемых в сельском хозяйстве. Опровергается проведением регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов, экспертизой их результатов, государственной регистрацией пестицидов и агрохимикатов и т.д. (ст.ст. 9-12 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (ред. от 19 июля 2011 г.);

- презумпция потенциальной пожарной, строительной, экологической, санитарно-эпидемиологической и иной опасности объектов капитального строительства. Опровергается посредством проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, на которую, среди иных документов, предоставляется и перечень материалов об охране окружающей среды (ст.49 ГрадК РФ). В случае, если строительство предполагается на землях особо охраняемых природных территорий, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные на проведение государственной экспертизы проектной документации, направляют представленную застройщиком или техническим заказчиком проектную документацию объектов, указанных в подп.7.1 ст.11 и подп.4.1 ст.12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», на государственную экологическую экспертизу.

- презумпция потенциальной опасности для здоровья человека пищевой продукции, содержащей ГМО (генно-модицированные организмы). Опровергается посредством проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы пищевых продуктов, полученных из ГМО, и санитарно-эпидемиологической, микробиологической и молекулярно-генетической экспертизой пищевой продукции, полученной с использованием ГМО.[14]

- презумпция потенциальной опасности для окружающей среды и здоровья человека наноматериалов и нанотехнологий. Опровергается посредством проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы продукции, полученной с использованием нанотехнологий и наноматериалов.[15] В последнем случае замечу, что такие меры пока еще носят рекомендательный характер. В связи с этим одной из важнейших задач современного этапа модернизации экологического законодательства является четкое определение данной презумпции и порядка ее опровержения на законодательном уровне.

Данный перечень презумпций не носит исчерпывающего характера.

Презумпции (как и принципы) могут иметь не только отраслевое, но и межотраслевое значение. [16] К последним относятся презумпция невиновности (ст.14 УПК РФ, ст.1.5 КоАП РФ, п.6 ст.108 НК РФ); в гражданском, арбитражном и уголовном процессе это презумпция добросовестности судей, вынесших решения, впоследствии отмененные как необоснованные; презумпция истинности вынесенного судом решения.[17] Межотраслевой характер стали носить и многие презумпции гражданского права, например, добросовестность. Так, при решении вопроса о возникновении права частной собственности на земельный участок в силу приобретательной давности, наличие этого признака в действиях владельца участка имеет главное значение для дела.

В теории экологического права были сделаны предложения о новых экологических презумпциях. В частности, предложен ряд презумпций, составляющих предпосылки имущественной ответственности субъектов экологического права: презумпция причинно-следственной связи между деятельностью государственных, муниципальных органов и экологическим вредом, возникшим на территории соответствующего публичного образования; презумпция общественных экологических интересов; презумпция экологической опасности любой деятельности, связанной с воздействием на окружающею среду.[18]

Таким образом, речь идет о существенном расширении сферы действия экологических презумпций. При этом Г.А. Мисник отмечает, что в экологических отношениях деятельность, связанная с негативным воздействием на окружающую среду, должна признаваться источником повышенной опасности на основе презумпции, которую следует закрепить в законодательстве.

Признание такой деятельности источником повышенной опасности основано на обобщении практики ее осуществления и результатах специальных научных исследований, которые позволяют на законодательном уровне закрепить примерный перечень опасных видов деятельности. При наличии законодательства, содержащего признаки опасной деятельности, возложение на потерпевшую сторону обязанности доказывания опасности таких видов деятельности при разрешении конкретных споров является нецелесообразным, поскольку ведет к дополнительным необоснованным затратам на проведение соответствующих исследований и создает для потерпевшей стороны препятствия для защиты нарушенного экологического права. Закрепление презумпции повышенной опасности деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, позволит укрепить позицию слабой стороны при разрешении споров о возмещении экологического вреда.[19]

Являясь сторонником расширения видов и форм гарантий экологических прав человека, вынужден все же заметить, что с предлагаемой новеллой трудно согласиться. Дело в том, что представители науки гражданского права (и в период СССР, и в наши дни) неоднократно предпринимали попытки составить сколько-нибудь приемлемый перечень источников повышенной опасности, и каждый раз такие попытки были безрезультатны.[20] Именно поэтому в ст.1079 ГК РФ перечень источников повышенной опасности носит открытый характер. Придание данной категории оценочного характера обусловлено многообразием жизненных ситуаций. В рамках же предложений Г.А. Мисник следует заметить, что предлагаемая ей категория «деятельность, связанная с негативным воздействием на окружающую среду» носит слишком абстрактный характер, и под такую деятельность, при желании контрольно-надзорных органов, можно подвести все, что угодно, включая разжигание костров на даче.[21] Если же речь идет об опасных производственных объектах, то их перечень уже установлен Законом РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.

Представляется, что для более эффективной защиты прав граждан на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью экологическим правонарушением, необходимо принятие сложного комплекса мер экономического, политического, социального и иного характера, включая меры экологического образования, принятие разъяснений высших судебных органов по применению уже существующих норм экологического права, снижение уровня коррупции в судах и контрольно-надзорных экологических органах и т.д.

Применительно к экологическому вреду, вероятно, более практически реализуемым будет закрепление презумпции причинения вреда жизни и здоровью граждан любой деятельностью, повлекшей превышение ПДК (ПДВ) вредных веществ в атмосфере или водном объекте в конкретном населенном пункте (его части). В этом случае вместо абстрактной деятельности мы будем иметь вполне конкретный правовой показатель вреда здоровью граждан.

Весьма эффективной представляется другая предлагаемая Г.А. Мисник презумпция «потенциальной экологической опасности проектируемой хозяйственной деятельности», согласно которой учет вредных последствий хозяйственной деятельности является обязанностью не только природопользователя, но и государственных органов, осуществляющих управление и контроль в данной сфере природопользования. Это означает, что степень вины государственных органов и природопользователя в случае причинения экологического вреда презюмируется равной до тех пор, пока не будет доказано иное.[22]

В заключении отмечу, что экологические презумпции нередко рассматриваются судами, и, в случае невозможности их опровержения, это может повлечь отмену нормативных или индивидуальных актов, создающих угрозу интересам обеспечения экологической безопасности. Так, постановлением правительства Ставропольского края от 7 ноября 2005 г. № 138-п были утверждены Правила охоты на территории Ставропольского края.

Прокурор Ставропольского края обратился в Ставропольский краевой суд с заявлением о признании названных Правил охоты противоречащими федеральному законодательству и недействующими, ссылаясь на то, что в нарушение требований ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизы», ст. 20 Федерального закона «О животном мире» оспариваемые Правила охоты не прошли государственную экологическую экспертизу.

Как было отмечено судом, согласно статье 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной или иной деятельности, что подтверждается ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»

Суд исходил из того, что охота, как вид природопользования, оказывает воздействие на окружающую природную среду путем изъятия из этой среды объектов животного мира, поэтому реализация проекта любого нормативного правого акта, который регулирует отношения по использованию животного мира, может быть опасной для окружающей природной среды, пока иное не будет установлено в рамках, предусмотренных законом процедур, в данном случае - государственной экологической экспертизой.

С учетом изложенного суд правильно пришел к выводу о том, что Правила охоты на территории Ставропольского края утверждены с нарушением норм федерального законодательства и в силу части 2 статьи 253 ГПК РФ они подлежат признанию недействующими со дня принятия.[23]

В другом случае суд на основе изучения материалов дела пришел к выводу, что общество на момент проверки не соблюдало экологические требования при обращении с отходами производства и бытового потребления.

Между тем, согласно ст.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», хозяйственная и иная деятельность юридических лиц, оказывающая воздействие на окружающею среду, должна осуществляться на основе принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности означает, что закон рассматривает всякую планируемую деятельность как потенциально опасную. Следовательно, обязанность доказать экологическую безопасность возлагается на лицо, заинтересованное в реализации своих планов. Доказательства, свидетельствующие о том, что общество предприняло все зависящие от него меры по соблюдению требований законодательства и недопущению совершения административного правонарушения, в материалы дела не представлены. При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена в ст.8.2 КоАП РФ.[24]

Таким образом, экологические презумпции – это совокупность правил, основанных на существующем опыте охраны окружающей среды и предусмотренных прямо или косвенно в федеральных эколого-правовых нормативных актах, предполагающих высокую степень вероятности причинения вреда окружающей среды от любой намечаемой хозяйственной деятельности, которые могут быть опровергнуты в административном (посредством проведения различных регистраций и экспертиз) либо судебном порядке.

А.П. Анисимов,

профессор кафедры гражданского права и процесса

Волгоградского института бизнеса,

доктор юридических наук, профессор

A.P.Anisimov,

The professor of chair of civil law and process

The Volgograd institute of business,

The doctor of jurisprudence, the professor

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: