Российское законодательство и правовая доктрина о климате.

Итак, в Российской Федерации климат не является особым объектом охраны, и в этом качестве никак не упоминается ни в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7, ни в иных экологических законах. В качестве объектов охраны окружающей среды в России выделяются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы. В числе таких объектов и компонентов Федеральный закон «Об охране окружающей среды» называет природные ландшафты, землю, воды, недра, растительный и животный мир, а также озоновый слой и околоземное космическое пространство (ст. 1). Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» упоминает в ст. 1 «лечебный климат» как разновидность природных лечебных ресурсов, однако что под ним следует понимать, не разъясняет. Нет упоминаний об охране климата и в законах субъектов РФ.

Все имеющиеся в России нормативные упоминания о климате расположены на подзаконном уровне, и посвящены реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В нескольких постановлениях Правительства России и приказах федеральных органов исполнительной власти (например, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды) определен ряд технических вопросов наблюдения, контроля и лимитов на выбросы парниковых газов. Исходя из вышеизложенного, совершено не удивительно, что в российской судебной практике нет дел, связанных с глобальным изменением климата. При этом существует политико-экологическая концепция, посвященная глобальному изменению климата - Климатическая доктрина Российской Федерации (утверждена Распоряжением Президента России от 17 декабря 2009 г. № 861-рп). Однако данный документ не является обязательным к исполнению, и содержит лишь набор деклараций, рассуждений и пожеланий.

Несколько лучше обстоят дела в экологическом законодательстве стран СНГ. Так, в ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 г. № 126-З, в качестве объекта охраны упоминается климат, наряду с природными ландшафтами и природными ресурсами (водами, лесами, землями), особо охраняемыми природными территориями и околоземным космическим пространством. Требование о необходимости учитывать влияние на климат при проектировании и эксплуатации тепловых электростанций содержится в ст. 39 данного закона. В ст. 55-56 упоминаются обязанности юридических лиц по сокращению выбросов парниковых газов, влияющих на климат и необходимость соответствия любой деятельности, влияющей на климат, экологическому законодательству. Наряду с этим, ведется климатический государственный кадастр природных ресурсов (ст.72) и государственный контроль за климатом как части окружающей среды.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января 2007 г. № 212-III климат признается составной частью окружающей среды (п. 41 ст. 1); это один из объектов охраны окружающей среды (ст.7); выполнение обязательств по климату указывается в качестве полномочий правительства и специально уполномоченного экологического органа (ст.16-17); климат является объектом государственного экологического мониторинга (ст.137); комплексные исследования изменения климата и оценка его воздействия на экономику и природные ресурсы являются одним из основных направлений научных исследований (ст.186); установлены принципы охраны климата (ст.310) и т.д.

Анализ приведенных законов двух стран СНГ показывает, что охрана окружающей среды в них является большим приоритетом, чем в Российской Федерации (по крайней мере, в части законодательного закрепления). Основной упор в этих нормативных актах сделан на фиксацию полномочий исполнительных органов власти в сфере охраны климата, установление рамочных требований по охране климата и обязанностей хозяйствующих субъектов.

К сожалению, проблемы изменения климата пока не являются приоритетными для российских юристов, хотя определенный прогресс уже есть. Проведен подробный анализ развития международного сотрудничества в области охраны климата, выявлены сильные и слабые стороны Киотского протокола и иных международных соглашений, рассмотрены перспективы охраны климата.[4] В единственной защищенной диссертации по эколого-правовым проблемам изменения климата, последний был обозначен как совокупность характеристик окружающей среды, обеспечивающих существование и поддержание жизни на Земле. Обращено внимание на общность задач, принципов и механизмов регулирования в сфере охраны озонового слоя и климата, а также взаимозависимость соответствующих геофизических процессов.[5]

Наиболее весомый вклад в правовую теорию преодоления последствий глобального изменения климата внес А.М. Солнцев. Указанный автор обращает внимание на тесную взаимосвязь между проблемами изменения климата и защиты прав человека. Этот аспект представляется особенно важным потому, что 28 марта 2008 г. Совет по правам человека ООН принял Резолюцию 7/231 по правам человека и изменению климата, в которой отметил, что изменение климата имеет важное значение для полного осуществления прав человека. А.М. Солнцев подчеркивает, что изменение климата, как экологическая проблема, потенциально оказывает вредные последствия на следующие права: право человека на достаточное жилище; право на достаточный жизненный уровень; право человека на доступ к воде. По экспертным оценкам, в Российской Федерации уже сейчас насчитывается несколько сотен тысяч экологических беженцев и вынужденных переселенцев.[6] К этому остается добавить, что учет жителей Волго-Ахтубинской поймы, покинувших свои жилища из-за засухи, вызванной изменением климата, на сегодняшний день не ведется, однако такая проблема существует и ждет своего решения.

Наконец, многие российские авторы высказывают достойные внимания предложения о совершенствовании экологического законодательства в части проблем противодействия изменению климата. В частности, предлагается внесение изменений в федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «О лицензировании отдельных видов деятельности», в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Предлагается внести изменения и в ряд действующих нормативных актов Правительства РФ.[7]

Интересные предложения высказал Ю.В. Соловей, полагающий, что правовое регулирование в области снижения уровня антропогенных выбросов парниковых газов требует принятия трех новых федеральных законов (он предлагает их проекты), закрепляющих основные понятия, механизмы, методы и иные вопросы регулирования выбросов парниковых газов. В числе таких законопроектов он предлагает закон «О государственном регулировании и политике в области эмиссии и поглощения парниковых газов в Российской Федерации»; закон «Об учете и контроле уровня эмиссии и поглощения выбросов парниковых газов в Российской Федерации»; закон «О собственности и обороте квот на выбросы парниковых газов в Российской Федерации».[8]

Нисколько не возражая против высказанных предложений, замечу, что законченной доктринальной правовой модели развития национального законодательства в сфере преодоления последствий глобального изменения климата в России пока нет. Не пытаясь в рамках одной статьи ответить на все существующие здесь вопросы, обращу внимание лишь на одно принципиальное обстоятельство. Для построения эффективной правовой модели противодействия глобальным изменениям климата потребуются усилия представителей различных отраслей научного знания. Применительно же к теории экологического права, очевидна необходимость включение климата в состав объектов охраны окружающей среды, как в России, так и в других странах СНГ. Это будет являться логичным продолжением развития доктрины экологического права, прошедшей в СССР и России несколько этапов.

До середины XIX века в России не было законодательных норм об охране природы. Даже если цари и запрещали рубить лес или охотиться в определенных местах, то заботились они при этом не о природе, а о нужном количестве корабельных мачт или сохранении собственных охотничьих угодий.

Как таковой процесс охраны природы в современном понимании этого термина начался не ранее середины XIX века, когда российский законодатель поставил перед собой две экологически значимых цели: установить запреты на отдельные виды природопользования (лесопользование, охоту и т.д.), и изъять из хозяйственного использования отдельные природные территории с приданием им статуса особой охраны. Именно тогда появляются первые природные заповедники - Баргузинский (1916) и Астраханский (1919).

Впоследствии, начиная с 20-х годов XX в., советское правительство осуществило переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране природных ресурсов. Было проведено несколько кодификаций природоресурсного законодательства. В частности, были приняты Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., Закон РСФСР 1978 г. «Об охране и использовании животного мира» и т.д. Основное внимание в данных законах было уделено проблеме использования и охраны отдельных видов природных ресурсов (лесов, земель и т.д.).

Принципиальное изменение доктринального подхода к пониманию круга объектов охраны окружающей среды произошло в 1991 г., когда был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. Он впервые установил в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружающей среды в целом, а также предусмотрел правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного хозяйства - в строительстве, промышленности, энергетике, сельском хозяйстве, на особо охраняемых природных территориях и т.д. Указанный закон выделял три категории объектов, охраняемых нормами экологического права: интегрированные (естественные экологические системы, окружающая среда в целом и озоновый слой); дифференцированные (земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир); особо охраняемые (государственные природные заповедники, памятники природы и т.д.). Этот подход сохраняется и в действующем законодательстве.

В рамках рассматриваемой концепции это означает, что начинается новый, четвертый этап охраны окружающей среды. Эволюция законодательства от охраны отдельных видов флоры и фауны к охране отдельных природных ресурсов, а от них к требованиям в отдельных сферах деятельности должна логически выйти на следующий уровень - охраны биосферы и климата всей Земли неразрывно на национальном и международном уровне, успех которой зависит не только от деятельности центрального правительства, но и инициативы регионов, муниципалитетов, граждан и общественных объединений. Изменение концепции объекта охраны окружающей среды должно повлечь за собой и разработку комплекса мер по обеспечению эффективного противодействия изменениям климата, включающих в себя административные, экономические, образовательные, международные и иные мероприятия.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: