Конституционный Суд вне политики

(Свободные новости. Плюс. 2000, 4-11 февраля)

Какие наиболее существенные решения Конституционного Суда, принятые за последние 2—3 года, Вы могли бы выделить и насколько велико их значение для совершенствования правовой системы Республики Беларусь?

Деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь в последние годы имела, как это и должно быть, исключительно правовой характер. Нам удалось решить ряд важных вопросов, имеющих основополагающее значение для развития нашей государственно-правовой системы.

В ряде своих решений мы сформулировали правовую позицию Конституционного Суда относительно права граждан на обращение в суд: это конституционное право не может быть ограничено иными актами; допустим, предварительный порядок разрешения спора (например, в комиссии по трудовым спорам); обращение в вышестоящий или иной орган государственной власти не должно лишать гражданина права на обращение в суд; право на правосудие не может сводиться только к формальному аспекту — праву на судебное разбирательство: оно должно быть компетентным, беспристрастным и независимым. Огромное значение для правовой системы имеет наше решение относительно неконституционности уголовно-процессуальных норм, ограничивающих право граждан, задержанных по подозрению в совершении преступлений, на юридическую помощь. Несколько решений касалось налоговых правоотношений. Мы со всей определенностью указали на необходимость обеспечения равного положения и взаимной ответственности государства и налогоплательщиков. Здесь я затронул лишь небольшую часть проблем, которые Конституционный Суд решил в последние годы. При этом мы работаем спокойно, без нагнетания страстей.

Не считаете ли Вы, что Конституционный Суд мало занимается популяризацией своих решений?

Отчасти это так. В то же время наша позиция излагается в принятых решениях, которые всегда публикуются на двух государственных языках в газетах и других изданиях. Интересы каждого из нас подчинены интересам в целом Конституционного Суда, а не личным амбициям. Мне представляется, что нам удается находить чисто правовые решения. Деятельность Конституционного Суда сейчас не является скандальной, потому что мы исходим исключительно из правовых предписаний.

При принятии решений всегда все гладко обстоит, нет противоречий, особых мнений?

В любом коллегиальном органе обмен мнениями, порой весьма эмоциональный, — важное средство нахождения оптимального решения. Конституционный Суд — коллегиальный орган. У нас в Конституционном Суде работают высокопрофессиональные, хорошо известные в юридических кругах судьи и специалисты. Работа в Конституционном Суде сродни научной деятельности, а наука, как известно, развивается благодаря наличию и обоснованию различных точек зрения.

Конституционный Суд времен Валерии Тихини был своего рода “гасителем страстей” в присущем для всего мира противостоянии между законодательной и исполнительной властями. С завидной периодичностью обнародавались факты превышения полномочий как со стороны президента, так и со стороны депутатов. Нынешнее положение таково, что парламентарии во всем согласны с главой государства. Считаете ли Вы подобное единодушие положительным фактором?

Относительно присущего противостояния между законодательной и исполнительной властями Вы отчасти правы. Хотя есть в истории парламентаризма периоды длительного сотрудничества обеих ветвей власти и в этом много позитивного. Вообще же законы диалектики и здесь работают. Что касается “гасителя страстей”, то это тема особого разговора. Для того чтобы понять некоторые вопросы, в том числе делать вывод о “беспристрастности”, советую почитать “воспоминания” некоторых судей, ушедших в отставку. Уже этого будет достаточно. Одной из ошибок деятельности на первом этапе Конституционного Суда было то, что им возбуждалось производство в основном в отношении актов действующего Президента и законов, принятых Верховным Советом задолго до принятия Конституции. Таким образом вольно или невольно формировалось мнение о том, что Верховный Совет абсолютно безгрешен, но это не так. Столько было нюансов, на которые может быть публика и не обратила внимания, но которые имели огромнейшее значение для формирования нормативных правовых отношений между ветвями власти, на некоторые из них я обращал внимание еще в 1994-95 гг. Явным нарушением Конституции со стороны Верховного Совета было введение принятых законов постановлениями Председателя Верховного Совета, ратификация международных договоров не законами, а постановлениями, придание постановлениям Верховного Совета силы закона и многие другие. А назначение выборов не на февраль — март, а на май 1995 и это вопреки как Конституции, так и не отмененному самим же Верховным Советом постановления от
29 октября 1992 г. о проведении не позднее марта 1994 года парламентских выборов. Это лишь меньшая часть юридических фактов, которые привожу не в целях идеализации другой ветви власти, а для того чтобы мы всегда оценки давали объективные

Больше полугода продолжаются споры вокруг легитимности Президента. Мнения совершенно полярные. В этой связи хочется спросить: возможно ли теоретически построение сценария 1996 года, когда с помощью очередного референдума и, соответственно, поправок к Конституции, можно продлить срок полномочий еще на неопределенное время? Или же Вы считаете, что президентские выборы 2001 года — неизбежность?

Глава нашего государства — А.Г.Лукашенко неоднократно заявлял о том, что президентские выборы состоятся в соответствии с Конституцией. В этих целях сейчас подготовлен и принят Палатой представителей Избирательный кодекс. Судя по тем корректировкам проекта, которые сделаны в последний период, можно сделать вывод о стремлении провести честные и справедливые выборы.

Судя по результатам прошлый год стал для Конституционного Суда более чем насыщенным. Принято немало решений, обеспечивающих прежде всего элементарные права человека. Однако какими бы революционными данные решения не были, некоторые из них носят рекомендательный характер. Так, вопреки эпохальному постановлению, существенно ограничивающему принудительную отбуксировку автотранспорта, эвакуаторы работают “не покладая рук”. Не исключено, что точно такая же реакция со стороны правоохранительных органов будет на еще более важное решение в вопросе обеспечения юридической помощи в уголовном процессе. Возможно Конституционный Суд вправе требовать больших полномочий.

Прежде всего необходимо различать заключения (как один из видов решения Конституционного Суда), которые выносятся по вопросу о конституционности нормативных актов по предложению уполномоченных органов — Президента, палат Парламента, Правительства, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, и решения на основе предложений других субъектов. В предшествующий период наибольшее число предложений поступило от Президента, Высшего Хозяйственного Суда, палат Парламента. Вот и сейчас буквально недавно, 25 января, мы возбудили производство по предложению Высшего Хозяйственного Суда по делу о конституционности нормативного акта Государственного налогового комитета. Начата подготовка к его рассмотрению. Верховный Суд проблем, достойных разрешения в Конституционном Суде после мая 1997, не видит. Не думаю, что после рассмотренного тогда дела кто-то на Верховный Суд “повоздействовал”, видимо проблема в чем-то другом. Я напомню суть принятого тогда заключения. Мы признали некоторые нормы закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс неконституционными по той причине, что им не была придана обратная сила несмотря на более “мягкие” нормы уголовного закона. Кстати, тогда, в 1997 году в некоторых средствах массовой информации появились публикации с обвинениями в адрес Конституционного Суда, что его решение приведет к росту преступности и т.п. Оппонентам по прошествии двух с половиной лет хочу заявить, что мы, прежде чем выносим решение, “отмериваем не менее семи раз” и стараемся рассматривать любую проблему в комплексе. Действительно, после нашего решения общие суды были вынуждены пересмотреть около 10 тысяч дел, от дальнейшего наказания освобождены около 3,5 тыс. человек (в том числе из мест лишения свободы более 500 человек), около 1,5 тыс. смягчен срок наказания. При этом я бы советовал видеть и в тех, кто совершил преступления, тоже людей. Они — граждане Республики Беларусь, которые имеют право на то, чтобы уголовное наказание было не чрезмерным, а адекватным тяжести совершенного правонарушения. Что же касается рецидива (повторного совершения преступлений этими лицами), то он составил всего около 4 процентов, что в несколько раз меньше, чем после принимаемых законов об амнистии.

Что же касается вашего замечания о принудительной отбуксировке транспортных средств, то с 30 ноября 1999 г. она недопустима, если только она не осуществляется на основе закона о государственной охране. Любое нарушенное право, как известно, должно быть восстановлено судом.

Рассмотрение предложений от других субъектов осуществляется в соответствии с требованиями статьи 40 Конституции. В этом случае юридическая сила акта Конституционного Суда заменяется силой его аргументов. Причем решения выносятся по тем вопросам, в правильности разрешения которых мы убеждены на все сто процентов.

Вступив в Новый год, Вы наверняка очертили круг прерогативных задач, если это не является конституционной тайной, какие сферы жизнедеятельности будут находиться в прицеле Вашего ведомства?

Конституционные права и свободы, их обеспечение и защита, взаимная ответственность, равенство граждан и государственных институтов — вот основное, на что нацелена деятельность органов конституционного контроля в любом современном государстве. Конституционный Суд Республики Беларусь здесь не исключение. Работать и дальше в той манере, которая присуща абсолютному большинству европейских конституционных судов. Политика — это дело Президента и Парламента. Суд должен быть вне ее, он должен утверждать верховенство права, в чем в принципе должны быть заинтересованы все. К сожалению, есть попытки принизить роль и значение принятых Конституционным Судом решений. Но пусть это останется на совести их авторов.

Подводя итоги прошлого года, что из намеченного все-таки не удалось реализовать?

В прошедшем году мы приняли около двадцати решений. Важно то, что все они исполняются. Огромную поддержку в этом мы ощущаем от Главы государства. Значима в этом роль Парламента, Правительства. Абсолютное большинство наших решений базируется на нормах как Конституции, так и международных документов. Считаю, что мы можем использовать опыт Европейского суда по правам человека (его правовую позицию по схожим проблемам).

Обращения к нам граждан свидетельствуют о том, что на практике нередко они не получают должной защиты в других инстанциях. Поэтому следовало бы подумать об усилении роли Конституционного Суда в защите прав и свобод граждан, когда ими исчерпаны все другие средства защиты (см. статью 61 Конституции).

В целом безусловно деятельность Конституционного Суда необходимо совершенствовать и мы настроены на позитивную работу.

Давайте разберемся

(Республика. 1995, 23 февраля)

17 января в газете "Рэспублiка" была опубликована статья “О сановных собаках, обнаглевших “зайцах”, униженных контролерах и бездарном законотворчестве”. В ней высказываются некоторые упреки в адрес Конституционного суда в связи с принятым 24 октября 1994 года заключением "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях". В связи с тем, что я имел непосредственное отношение к подготовке данного вопроса для рассмотрения на заседании Конституционного суда, хотел бы высказать свое мнение по этому поводу.

Конституционный суд принял заключение, которым признал не соответствующим Конституции положение статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях, предоставлявшее областным и Минскому городскому Советам право усиливать административную ответственность, установленную в кодексе.

Чем обусловлено решение суда? Статья 22 Конституции гарантирует равенство всех перед законом. И право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. Соблюдение этой нормы не обеспечивалось, поскольку за одни и те же правонарушения местные Советы устанавливали различные размеры штрафов. Например, за нарушение правил содержания собак в Брестской и Гомельской областях был установлен штраф до пяти минимальных заработных плат, в Витебской - да трех, Гродненской - от пяти до двенадцати. В Минской и Могилевской областях - до десяти. Однако подобная дифференциация ничем не обусловлена.

Аналогично обстоит дело и с ответственностью за безбилетный проезд и мелкое хулиганство /т.е. "матерщину", как пишет автор/. Так, наиболее "опасна" нецензурная брань в Брестской области - там был установлен штраф до десяти минимальных заработных плат. И менее "опасна" в Гродненской - штраф до трех минимальных заработных плат.

К чему привела передача обширных полномочий в сфере административного права местным Советам? Нарушались не только принципы равной ответственности за одинаковые правонарушения. Возникало противоречие некоторым иным нормам Конституции. К тому же подобное правотворчество не характерно для унитарных государств, к каковым относится и Беларусь.

Следует согласиться с мнением автора публикации о том, что в некоторых статьях Кодекса об административных правонарушениях еще сохранились штрафы в 100-200 рублей, установленные в 1991-1992 годах. Учитывая, что у местных Советов было ранее право усиливать административную ответственность, санкции в этих статьях законодатель не корректировал.

Конституционный суд, принимая 24 октября 1994 года заключение, видел эту ситуацию. И во многом по этой причине признал утратившей силу норму, которая позволяла местным Советам усиливать административную ответственность не со дня принятия заключения, а с 1 декабря 1994 года. Это сделано для того, чтобы была возможность не только устранить противоречия Конституции, но и пересмотреть при необходимости размеры штрафов.

Верховный Совет 1 декабря 1994 гада статью 5 Кодекса об административных правонарушениях привел в соответствие с Конституцией. Что же касается оптимизации размеров штрафов, то, насколько мне известно, готовится соответствующий проект закона.

С учетом изложенного полагаю. что упреки в адрес Конституционного суда в данном случае безосновательны.

Особое мнение относительно заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 19 декабря 1994 г. по делу “О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь”

(Народная газета. 1995, 18 января)

Законом от 1 марта 1994 года (введен в действие с 1 мая 1994 г.) "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь и некоторые другие законодательные акты Республики Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1994 г., № 12, ст.176) статья 177 Уголовного кодекса (в дальнейшем - УК) дополнена примечанием следующего содержания: "Не подлежат ответственности за преступления, предусмотренные статьями 177, 178, 185 и 186 настоящего Кодекса, близкие родственники лица, совершившего преступления, перечисленные в пункте 9 статьи 22 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь".

Согласно пункту 9 статьи 22 Уголовно-процессуального кодекса (в дальнейшем - УПК) к близким родственникам относятся родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дед, бабка, внуки, а также супруг. Следовательно, близкие родственники лица, совершившего преступления, не являются субъектами таких преступлений, как заведомо ложные показания (статья 177), отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний либо эксперта или переводчика от исполнения возложенных на него обязанностей (статья 178), укрывательство преступлений (статья 185), недонесение о преступлении (статья 186).

В соответствии со статьей 27 Конституции, которая была принята позднее, то есть 15 марта 1994 года, никто не должен принуждаться к даче показаний и объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников; доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы.

Проанализировав нормы Конституции, включая и статью 27, международно-правовые документы, примечание к статье 177 УК, считаю необходимым в соответствии со статьей 39 Закона о Конституционном Суде Республики Беларусь высказать по данному делу особое мнение исходя из следующего.

1. Полагаю, что само по себе возможное несовершенство закона не означает, что он противоречит Конституции. С тем чтобы не было подмены прав законодателя, для устранения недостатков нормативных 'актов должны быть использованы иные механизмы, например, внесение согласно статьям 130 либо 90 Конституции уполномоченными органами и должностными лицами предложений по изменению действующего законодательства. В статье 7 Основного Закона закреплено, что государство, асе его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Таким образом, у каждого государственного органа свой объем компетенции, в пределах которого он может решать те или иные вопросы.

2. Конституция согласно ее преамбуле - это Основной Закон. Конституция является фундаментом правовой системы, ее положения, касающиеся прав граждан, их гарантий, могут развиваться путем принятия обычных законов, других нормативных актов. Так, согласно части второй статьи 21 Конституции государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные не только в Конституции, но и в законах. В соответствии со статьей 52 Конституции каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции. Поэтому нормы Конституции, закрепляющие основные, принципиальные положения, дополняются посредством принятия иных актов законодательства. Это наиболее наглядно видно не только на примере статьи 27 "Конституции, но и тех, которые посвящены трудовым, жилищным, земельным и иным правам граждан.

Согласно части второй статьи 23 Конституции никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, которые противоречат закону. И именно закон от 1 марта 1994 года с учетом морально-этических требований предусмотрел дополнительные гарантии для близких родственников лица, совершившего преступления. Не нарушена здесь также и статья 22 Основного Закона, так как в примечании к статье 177 УК не закрепляется устойчивый круг лиц, обладающих особым правовым статусом. Принцип равенства граждан перед законом должен пониматься как обладание равными правами в одинаковой ситуации.

В статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о минимуме гарантий при рассмотрении предъявленного человеку уголовного обвинения, в том числе как минимум не быть принужденным к даче показаний против самого себя или признанию себя виновным. Верховный Совет Республики Беларусь, как и законодатели некоторых других стран, вполне правомерно этот минимум несколько расширил.

Законодатель вправе предусмотреть не только более широкий круг деяний, за которые близкие родственники лица, совершившего преступления, не несут ответственности, но и расширить круг лиц, которые будут пользоваться гарантиями, обеспечивающими непривлечение к ответственности. Например, лица, которые в силу своих обязанностей получают доступ к сокровенным мыслям человека, могут в соответствии с законом отказаться от дачи показаний. В уголовно-процессуальном законодательстве помимо адвокатов это можно было бы оговорить относительно священников и врачей. Это должно касаться тех случаев, когда сведения названным лицам стали не просто известны, но были доверены.

3. Нет оснований делать вывод, что дача заведомо ложных показаний (статья 177 УК) и укрывательство преступлений (статья 185 УК) представляют собой не "пассивное бездействие", как имеет место при недонесении о преступлении или отказе от дачи показаний, а "активные действия", препятствующие осуществлению правосудия, и поэтому якобы здесь есть противоречие статье 27 Конституции. Известно, что бездействие при определенных обстоятельствах может быть более опасным по своим последствиям, чем действие. Кроме того, как уже отмечалось, законодатель вправе расширить конституционную норму, посвященную правам граждан.

Довод о том, что ложные показания близкий родственник может дать не только в пользу лица, совершившего преступления, но и против него, опровергается и тем, что отказ от дачи показаний может быть продиктован также низменными побуждениями (например, нежеланием способствовать оправданию невиновного). Задача правоохранительных органов, суда разобраться во всем и вынести законное решение.

Есть основания не согласиться с выводом о том, что наряду с недонесением о негосударственных преступлениях (статья 186 УК) в примечании к статье 177 должна быть также ссылка на статью 86 УК, то есть близкие родственники лица, совершившего государственное преступление, должны также освобождаться от уголовной ответственности за недонесение об этом. Недонесение - это несообщение соответствующим государственным органам (должностным лицам) о достоверно известном недоносителю готовящемся или совершенном преступлении при наличии возможности сообщить об этом. Статья 86 УК предусматривает недонесение о таких государственных преступлениях, как террористический акт, диверсия, бандитизм и др. Считаю, необходим поиск такой конструкции закона, при которой близкие родственники обязаны под угрозой уголовного наказания и во избежание человеческих жертв сообщать о готовящемся террористическом акте, диверсии и т.д. с правом не указывать конкретных лиц, к ним причастных.

Механически включать статью 86 УК в примечание к статье 177 УК недопустимо.

По законодательству некоторых зарубежных стран, которые, как и наша республика, считают себя правовыми, близкие родственники могут быть наказаны при недоносительстве о наиболее тяжких преступлениях. Это свидетельствует, что наличия родственных связей еще недостаточно для полного и безусловного освобождения от ответственности за недоносительство.

Что касается освобождения близких родственников и членов семьи за укрывательство, то оно может быть предусмотрено законом. В определенных жизненных ситуациях может сложиться так, что близкие родственники будут стремиться воспрепятствовать привлечению к уголовной ответственности лица, совершившего преступление (например, родители - по отношению к детям). В некоторых зарубежных государствах укрывательство в целях воспрепятствования привлечению к ответственности, совершенное родственником, также ненаказуемо.

4. Нельзя однозначно утверждать, что примечание к статье 177 УК неосновательно сужает круг лиц, которые в соответствии с Конституцией не должны принуждаться к даче показаний и объяснений против членов своей семьи и близких родственников. Действительно, в пункте 9 статьи 22 УПК дается иной перечень членов семьи, нежели это определено в других отраслях права (см. статью 63 Жилищного кодекса, статью 20 Кодекса законов о труде и др.), так как здесь решаются совершенно иные задачи. В пункте 9 статьи 22 УПК наряду с близкими родственниками (детьми, родителями, братьями, сестрами и др.) в качестве члена семьи указан супруг. Считаю, что можно не расширять являющийся оптимальным перечень близких родственников и членов семьи, который дан в пункте 9 статьи 22 УПК, потому что это приведет к расширению круга лиц, не несущих, в частности, ответственности за недонесение, отказ от дачи показаний, и злоупотреблению теми гарантиями, которые установлены в примечании к статье 177 УК.

Согласно статье 27 Конституции не имеют юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона. Поэтому в таком законе могут быть определены не только процессуальные нормы (как получать доказательства), но и круг лиц, которые пользуются теми или иными гарантиями. В примечании к статье 177 УК и пункте 9 статьи 22 УПК по существу речь идет о близких родственниках и членах семьи. В этой связи там необходимо при совершенствовании закона использовать соответствующие понятия.

5. Нельзя признавать неконституционным пробел, который может быть в текущем законодательстве восполнен в сроки, оговоренные в Законе о порядке вступления в силу Конституции.

Согласно статье 146 Конституции и статье 4 Закона о порядке вступления ее в силу нормы Конституции имеют прямое действие и обладают приоритетом по отношению ко всем актам, в том числе и к тем, которые были приняты ранее. Задача судов, правоохранительных органов, всех правоприменителей состоит в том, чтобы обеспечить на практике верховенство конституционных норм. Согласно статье 112 Конституции, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. На необходимость безусловного исполнения Конституции было обращено внимание и в Постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 года "О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1994 г., № 16, ст.265). Согласно постановлению министерства, государственные комитеты, ведомства должны были организовать изучение новой Конституции в центральных аппаратах и подчиненных им предприятиях, учреждениях, организациях и обеспечить ее безусловное исполнение, а также определить меры по реализации Конституции. Проделанная работа в этом направлении позволила бы обеспечить единую практику применения уголовно- процессуальных норм.

Изложенное позволяет высказать мнение, что примечание к статье 177 УК не противоречит Конституции. Однако при необходимости его содержание можно пересмотреть с использованием процедур, установленных в статьях 90 и 130 Конституции.

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда Республики Беларусь
от 6 июля 1995 г. "О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь
от 13 апреля 1995 г. "О внесении дополнения в Закон Республики Беларусь
"О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"

(Народная газета.1995, 25 июля)

Не согласен с Заключением Конституционного Суда в той части, что Законом от 13 апреля 1995 г. "О внесении дополнения в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" решен вопрос о сохранении полномочий местных Советов депутатов, избранных на основании Конституции 1978 г., до первого заседания соответствующих местных Советов.

В связи с несвоевременным назначением выборов в местные Советы легитимизировать, т.е. узаконить деятельность местных Советов, срок полномочий которых изменился с 5 до 4-х лет, со дня вступления в силу Конституции 1994 г. и до настоящего времени можно не путем принятия обычного закона, а внесением соответствующего дополнения в закон о порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь. Закон от 13 апреля 1995 г. лишь иначе решил вопрос о преемственности местных Советов - не со дня выборов, а со дня первого заседания вновь избранного Совета. Однако этот Закон не мог продлить установленный в Конституции срок полномочий местных Советов депутатов.

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 года
"О соответствии Конституции законов от 7 сентября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь" и "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь"

(Народная газета. 1995, 9 ноября)

Считаю, что законы от 7 сентября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь", "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь" не должны иметь юридической силы в силу того, что приняты на заседании Верховного Совета, которое было неправомочным. С принятием Закона о Верховном Совете Республики Беларусь высший представительный орган изменил содержание понятия "общее число депутатов", под которым следует понимать установленную в нормативных актах (Конституции, Временном регламенте Верховного Совета) численность депутатов. Общее число депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва - 360 депутатов. Согласно статье 10 Временного регламента Верховного Совета заседания Верховного Совета правомочны при участии в них не менее 2/3 от общего числа депутатов, то есть не менее 240 депутатов. При принятии законов на заседании Верховного Совета 7 сентября 1995 г. зарегистрировалось 212 депутатов, то есть присутствовало меньшее число депутатов, чем требуется действующим законодательством.

Такой подход отвечает особому мнению относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" в части определения кворума заседаний Верховного Совета, в котором мною предлагалось на основании части второй статьи 128 Конституции признать не имеющими юридической силы акты, принятые после определенной даты, а именно: после 15 июня 1995 г., по окончании работы семнадцатой сессии Верховного Совета.

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г.
"О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь"

(Народная газета. 1995, 17 октября)

В предложении Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, и.о. Генерального прокурора ставится вопрос о соответствии статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета статье 7 Конституции и статье 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1995 г., N 8, ст.103). Конституционный Суд 2 октября 1995 г. возбудил производство по делу о соответствии Конституции статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь.

Исходя из предмета рассмотрения дела в Суде, пояснений представителя стороны, внесшей предложение, Суду надлежало ответить на вопрос о легитимности Верховного Совета двенадцатого созыва, кворуме его заседаний и принятии решений.

В связи с решением Конституционного Суда по данному вопросу, на основании ст.39 Закона о Конституционном Суде, ст.70 Регламента Конституционного Суда считаю необходимым высказать следующее особое мнение.

1. Части первая, третья и четвертая статьи 7 закона о Верховном Совете Республики Беларусь дословно повторяют положения Конституции, и поэтому нет оснований для вывода о возможном их противоречии Основному Закону.

Согласно части второй статьи 7 закона "Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета". Тем самым законом, принятым 21 декабря 1994 года (последующие изменения не касались статьи 7), в определенной мере уже предопределялась такая концепция Закона о выборах, которая не обеспечивала выполнения требований ряда статей Конституции. В соответствии со ст.82 Основного Закона первое заседание Верховного Совета созывается не позднее чем через тридцать дней после выборов. На неконституционность части второй статьи 7 Закона о Верховном Совете, допускающей существование Закона о выборах, в результате применения которого возможна ситуация, когда значительное число депутатов может быть не избрано, обратил внимание специалист С.Левшунов.

Законодательство зарубежных стран в большинстве случаев не содержит указаний на конкретное число депутатов, которое должно быть избрано для того, чтобы парламент мог начать свою работу. Наоборот, проведение в соответствии с Конституцией выборов является точкой отсчета для обязательного начала работы парламента в течение определенного срока после даты выборов. Именно такой подход закреплен в ст.82 Конституции Республики Беларусь.

По действующей Конституции, как и по Конституции 1978 года, срок полномочий Верховного Совета - пять лет. Для определения того, когда полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва должны быть переданы вновь избранному Верховному Совету, необходимо установить, с какого момента должен исчисляться пятилетний срок. Выборы в Верховный Совет двенадцатого созыва были назначены в конце 1989 года на 4 марта 1990 г. В первом туре голосования было избрано 148 из 360 депутатов, во втором туре, который проходил 11, 14 и 18 марта, еще 131 депутат. Итого в первом и втором туре голосования единого процесса выборов по республике было избрано 279 депутатов. По действовавшему на тот момент Регламенту Верховного Совета для проведения сессии было достаточно присутствия большинства депутатов. В соответствии с Законом СССР от 21 декабря 1989 года "О статусе народных депутатов в СССР" полномочия депутата начинались со дня его избрания и соответственно в этот же день заканчивались полномочия прежних депутатов. Аналогичное правило было закреплено и в республиканском Законе о статусе депутата Верховного Совета Республики Беларусь, принятом 15 февраля 1991 г. Таким образом, в марте 1990 г. Верховный Совет одиннадцатого созыва прекратил свое существование и начались полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва.

Что же касается первой сессии, то ее согласно Конституции 1978 г. необходимо было созвать не позднее двух месяцев после выборов, что и было сделано с учетом второго тура голосования. Первая сессия начала свою работу 14 мая 1990 г. Власть Верховного Совета двенадцатого созыва, его полномочия берут начало с марта 1990 г.

В связи с тем, что первое заседание Верховного Совета по Конституции 1994 года созывается не позднее чем через 30 дней после выборов, то и полномочия Верховного Совета еще сохраняются по крайней мере 30 дней. Поэтому данный период также должен быть учтен при определении даты выборов с тем, чтобы не нарушить конституционное требование о пятилетнем сроке полномочий Верховного Совета. Исходя из изложенного, считаю, что выборы следовало назначить не позднее середины февраля 1995 г. Как известно, они были назначены на 14 мая, то есть с опозданием в три месяца.

В связи с тем, что в Конституции прямо указан пятилетний срок полномочий Верховного Совета, а также с учетом закрепления за ним права назначения очередных выборов, принятия законов, в том числе о выборах, на выполнение этой нормы должна была быть направлена текущая законодательная и организационная работа парламента.

Следует отметить, что Конституция презюмирует добросовестность выполнения законодательным органом возложенных на него Конституцией обязанностей.

Требование Конституции о созыве первого заседания вновь избранного Верховного Совета не позднее 30 дней после выборов позволяет исключить ситуацию, когда в течение многих месяцев в избирательных округах действуют депутаты Верховного Совета прежнего созыва и лица, избранные в состав нового Верховного Совета. Иначе несвоевременно и неадекватно реализуется воля избирателей, представительство их интересов в законодательном органе.

Конституция предусматривает переход власти от Верховного Совета одного созыва к Верховному Совету следующего созыва в короткие сроки еще и потому, что это обеспечивает эффективность работы высшего представительного и законодательного органа. Депутаты Верховного Совета прежнего созыва в меньшей степени имеют шансы для использования парламентской трибуны в целях проведения своей избирательной компании. В большей мере обеспечивается равенство всех кандидатов в депутаты, о чем говорится в законе о выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь.

Часть вторая статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречит ст.91 Конституции. В ней закрепляется сохранение полномочий Верховного Совета до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, а значит, определяется время отсчета правомочности нового Верховного Совета: со дня первого заседания, а не со дня избрания не менее 2/3 депутатов от общего числа. Часть вторая статьи 7 закона приводит к ситуации, когда в государстве будет два правомочных Верховных Совета: прежний - до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, и новый - с избранием двух третей от общего числа депутатов.

Согласно ст.79 Конституции Верховный Совет является постоянно действующим органом. Поэтому прекращение полномочий Верховного Совета одного созыва должно приводить к началу работы Верховного Совета следующего созыва. В сложившейся ситуации Конституционному Суду следовало четко и однозначно высказаться по вопросу о том, какому составу Верховного Совета сегодня должна принадлежать законодательная власть с учетом требований статей 81, 82, 91 Конституции. Обязанность Суда как раз и состоит в том, чтобы разрешать возникающие споры правовыми средствами, строго следуя Конституции.

2. Нельзя согласиться с предлагаемым Конституционным Судом подходом к определению термина "общее число депутатов". В решении некритически воспринята точка зрения представителей Верховного Совета.

По существу Суд различает несколько понятий: 1) общее число депутатов для правомочности Верховного Совета; 2) общее число депутатов для проведения заседаний Верховного Совета; 3) необходимое число депутатов для принятия актов Верховным Советом. (Для предмета спора не имеет существенного значения определение кворума для принятия решений по процедурным вопросам).

Несмотря на ссылки в решении Суда на международную практику, заметим, что обычно в законодательстве зарубежных стран не содержится указаний на конкретное число депутатов, которые должны быть избраны для начала работы парламента. Обычно законодательство предъявляет требования к кворуму заседаний парламента, так как это обеспечивает действительность принимаемых актов.

Вопреки этому и согласно продолжающейся после принятия закона о Верховном Совете Республики Беларусь практике работы законодательного органа, с которой согласился и Конституционный Суд, следует, что из необходимых 174 депутатов для начала работы вновь избранного Верховного Совета достаточно присутствия на сессии 116 депутатов, т.е. 58 избранных депутатов могут не участвовать в заседании. Таким образом, Верховный Совет устанавливает еще одно формальное препятствие, с чем согласился и Конституционный Суд, на пути к реализации статей 81, 82, 91 Конституции. Ведь уже сейчас избрано 119 депутатов Верховного Совета.

В связи с тем, что Суд не признал часть вторую статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречащей Конституции, ею необходимо руководствоваться. Сравнительный анализ ее содержания со ст.10 Временного регламента с целью определения кворума, необходимого для проведения заседаний Верховного Совета, позволяет не согласиться с выводами Конституционного Суда.

Согласно части второй ст.7 закона "Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета". В соответствии со ст.10 Временного регламента заседания Верховного Совета Республики Беларусь правомочны, если на них присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета. В обоих актах используется одно и то же понятие - "общее число депутатов".

До вступления в силу Закона о Верховном Совете кворум заседаний Верховного Совета исчислялся от числа избранных депутатов. Аналогичная практика существовала и в других республиках бывшего Союза ССР. Однако со вступлением Закона о Верховном Совете в действие эта практика должна была применяться исходя из закрепления в законе нового содержания понятия "общее число депутатов".

Под общим числом депутатов, предусмотренным в части второй ст.7 закона, понимается установленное в ст.80 Конституции их число - 260 депутатов. Именно по причине неизбрания двух третей депутатов от установленной в Конституции численности на практике делается вывод о преждевременности передачи власти депутатам Верховного Совета тринадцатого созыва.

Однако одно и тоже понятие, причем совпадающее дословно, не может интерпретироваться по-разному, в зависимости от чьего-то усмотрения. Поэтому, согласно закрепленному в части второй ст.7 закона принципу, заседания Верховного Совета двенадцатого созыва на основании ст.10 Временного регламента после вступления в силу Закона о Верховном Совете правомочны, если на них присутствует не менее 240 депутатов, т.е. 2/3 от 360 депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва. (В соответствии с частью второй ст.1 Временного регламента Верховный Совет двенадцатого созыва состоит из 360 депутатов).

Проведение заседаний Верховного Совета двенадцатого созыва после принятия Закона о Верховном Совете свидетельствует о несоблюдении требований ст.7 Конституции, согласно которой все органы государства связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Соблюдение правовых норм в первую очередь органом, их принявшим, является неотъемлемым условием существования правового государства. Тогда возможно предъявление и к иным органам и лицам требований о соблюдении Конституции и законов.

Не отвергаю права Верховного Совета решать вопрос о числе депутатов, необходимом для проведения правомочных его заседаний. Однако, если соответствующие коррективы в нормативные акты не внесены, требованием закона следует строго руководствоваться.

С учетом изложенного полагаю ошибочным утверждение Суда, что он "не может согласиться с доводами о том, что минимальное число депутатов, установленное частью второй статьи 7 закона, должно определять и кворум для правомочности пленарных заседаний Верховного Совета".

Следует обратить внимание, что в своем решении Конституционный Суд, используя термин "общее число депутатов Верховного Совета", имеет в виду число депутатов, установленное в Конституции, и несмотря на это делает ошибочный, на мой взгляд, вывод о непротиворечии статьи 10 Временного регламента Верховного Совета Конституции и статье 7 Закона о Верховном Совете.

В связи с изменением требований к правомочности заседаний Верховного Совета можно было бы признать на основании части второй статьи 128 Конституции не имеющими юридической силы акты, принятые после определенной даты, например, после 15 июня 1995 г., т.е. по окончании работы семнадцатой сессии Верховного Совета.

Если кворум для правомочности заседаний Верховного Совета должен исчисляться от установленного в Конституции общего числа депутатов, то обычные законы, постановления Верховного Совета, законы об изменении Конституции, другие конституционные законы принимаются соответствующим числом избранных депутатов Верховного Совета (ст.81, 84, 149 и др. Конституции). В этой связи положения части четвертой статьи 63 Временного регламента и соответствующих статей Конституции совпадают.

3. Анализ отдельных статей закона о Верховном Совете в рамках рассмотренного дела свидетельствует о необходимости возбуждения производства по делу о проверке конституционности названного выше закона.

Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 г.
"О толковании Заключения Конституционного Республики Беларусь от 11 октября
1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь"

(Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995, № 31, ст.416)

Не согласен с решением Конституционного Суда от 30 октября 1995 г. "О толковании Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" по следующим причинам.

1. По действующей Конституции (ст.81), как и по Конституции 1978 года, срок полномочий Верховного Совета - пять лет. Верховный Совет одиннадцатого созыва прекратил свое существование в марте 1990 года. С этого момента начались полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва.

Требование Конституции (ст.82) о созыве первого заседания вновь избранного Верховного Совета не позднее 30 дней после выборов позволяет исключить ситуацию, когда в течение многих месяцев в избирательных округах действуют депутаты Верховного Совета прежнего созыва и лица, избранные в состав нового Верховного Совета. Иначе несвоевременно и неадекватно реализуется воля избирателей, представительство их интересов в законодательном органе.

Конституция предусматривает переход власти от Верховного Совета одного созыва к Верховному Совету следующего созыва в короткие сроки еще и потому, что это обеспечивает эффективность работы высшего представительного и законодательного органа. Депутаты Верховного Совета прежнего созыва в меньшей степени имеют шансы для использования парламентской трибуны в целях проведения своей избирательной кампании. В большей мере обеспечивается равенство всех кандидатов в депутаты, о чем говорится в законе о выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь.

Законодательство зарубежных стран в большинстве случаев не содержит указаний на конкретное число депутатов, которое должно быть избрано для того, чтобы парламент мог начать свою работу. Наоборот, проведение в соответствии с Конституцией выборов является точкой отсчета для обязательного начала работы парламента в течение определенного срока после даты выборов. Именно такой подход закреплен в ст.82 Конституции республики Беларусь.

Часть вторая ст.7 Закона о Верховном Совете противоречит также статье 91 Конституции. В ней закрепляется сохранение полномочий Верховного Совета до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, а значит, определяется время отсчета правомочности нового Верховного Совета: со дня первого заседания, а не со дня избрания не менее 2/3 депутатов от общего числа. Часть вторая статьи 7 закона приводит к ситуации, когда в государстве будет два правомочных Верховных Совета: прежний - до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, и новый - с избранием двух третей от общего числа депутатов.

Согласно ст.79 Конституции Верховный Совет является постоянно действующим органом. Поэтому прекращение полномочий Верховного Совета одного созыва должно приводить к началу работы Верховного Совета следующего созыва. В сложившейся ситуации с учетом требований статей 81, 82, 91 Конституции следовало созвать первое заседание Верховного Совета тринадцатого созыва. Эти доводы усиливаются и тем, что акты Верховного Совета принимаются необходимым большинством избранных депутатов (ст.ст.84, 149 Конституции), а не большинством от общего числа депутатов.

2. Нельзя согласиться с предлагаемым Конституционным Судом толкованием термина "общее число депутатов".

Согласно продолжающейся после принятия Закона о Верховном Совете Республики Беларусь практике работы законодательного органа, с которой согласился и Конституционный Суд, следует, что из необходимых 174 депутатов для начала работы вновь избранного Верховного Совета достаточно присутствия на сессии 116 депутатов, т.е. 58 депутатов могут не участвовать в заседании. Таким образом, Верховный Совет установил еще одно формальное препятствие, с чем согласился и Конституционный Суд, на пути к реализации статей 81, 82, 91 Конституции. Ведь уже сейчас избрано 119 депутатов Верховного Совета.

До вступления в силу Закона о Верховном Совете кворум заседаний Верховного Совета исчислялся от числа избранных депутатов. Аналогичная практика существовала и в других республиках бывшего Союза ССР. Однако со вступлением Закона о Верховном Совете в действие эта практика должна была применяться исходя из закрепления в законе нового содержания понятия "общее число депутатов".

В связи с тем, что Суд не признал часть вторую статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречащей Конституции, ею необходимо руководствоваться.

Согласно части второй ст.7 закона "Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета". В соответствии со ст.10 Временного регламента заседания Верховного Совета Республики Беларусь правомочны, если на них присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета. В обоих актах используется одно и то же понятие - "общее число депутатов".

Под общим числом депутатов, предусмотренным в части второй ст.7 закона, понимается установленное в ст.80 Конституции их число - 260 депутатов. Именно по причине неизбрания двух третей депутатов от установленной в Конституции численности на практике делается вывод о преждевременности передачи власти депутатам Верховного Совета тринадцатого созыва.

Однако одно и тоже понятие, причем совпадающее дословно, не может интерпретироваться по-разному, в зависимости от чьего-то усмотрения. Поэтому, согласно закрепленному в части второй ст.7 закона принципу и новому содержанию понятия "общее число депутатов" заседания Верховного Совета двенадцатого созыва и на основании ст.10 Временного регламента (после вступления в силу Закона о Верховном Совете) правомочны, если на них присутствует не менее 240 депутатов, т.е. 2/3 от 360 депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва. (В соответствии с частью второй ст.1 Временного регламента Верховный Совет двенадцатого созыва состоит из 360 депутатов).

Проведение заседаний Верховного Совета двенадцатого созыва после принятия Закона о Верховном Совете свидетельствует о несоблюдении требований ст.7 Конституции, согласно которой все органы государства связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Соблюдение правовых норм в первую очередь органом, их принявшим, является неотъемлемым условием существования правового государства. Тогда возможно предъявление и к иным органам и лицам требований о соблюдении Конституции и законов.

Вместе с тем, не отвергаю права Верховного Совета решать вопрос о числе депутатов, необходимом для проведения его правомочных заседаний. В то же время, если соответствующие коррективы в нормативные акты не внесены, требованием закона следует строго руководствоваться.

Более подробно моя точка зрения изложена в особом мнении относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь".

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: