Глава 9. Коренное изменение обстоятельств

Доктрина

Учитывая значение оговорки - rebus sic stantibus для стабильности договоров, доктрина всегда уделяла ей большое внимание. Посвященные ей работы весьма многочисленны *(698). Освещение соответствующих вопросов продолжалось и после принятия Венской конвенции 1969 г. *(699) Несмотря на обилие литературы об оговорке, немало авторов считают ее наиболее противоречивой проблемой международного публичного права *(700).

Если обратиться к истории философско-правовых взглядов, то окажется, что идея о прекращении международных договоров в случае коренных изменений обстоятельств зародилась давно, однако коренное изменение ограничивалось исчезновением субъекта или объекта договора. Фома Аквинский (1225-1274 гг.) считал, что договоры должны соблюдаться даже по отношению к врагам, но если обстоятельства, имевшие место в период заключения договора и касающиеся субъектов или объекта договора, изменились, то невыполнение договора простительно *(701).

В России в 1734 г. была опубликована статья, в которой говорилось, что "ни при каком союзе всего, что до будущих возможных случаев принадлежит, на перед усмотреть невозможно, однако ж все союзы, так как и приватные договоры имеют свое действие токмо с такою клаузулою: rebus sic stantibus...". Из этого видно, что идея оговорки заимствована у внутреннего права. Попутно отмечу высказывание автора, свидетельствующее о том, что договоры между монархами имели в основном моральную силу. "Мирные договоры между христианскими потентатами заключаются по большей части в вечные времена, а однако ж брани опять так начинаются, что воюющим государем нарушения клятвы приписать не можно. Сие делается от того, что при мирных заключениях всегда тайно разумеется оная клаузула: rebus sic stantibus" *(702). Как видим, оговорка использовалась для оправдания брани между воюющими государями.

С установлением международного права юристы постепенно склонялись к мнению, что договор прекращается, если в результате произошедших изменений он стал противоречить основам общечеловеческой морали и международного права. И. Блюнчли писал: "Трактаты теряют свою обязательную силу и тогда, когда становятся в разрез с развитием общепризнанного человеческого и международного права" *(703). Это положение имеет также значение для формирования положения о недействительности договоров, противоречащих императивным нормам международного права.

Значительное распространение в свое время получила концепция, согласно которой изменение обстоятельств, приведшее к тому, что осуществление договора ставит под угрозу жизненные интересы государства, дает последнему право расторгнуть договор. Е. Улльман писал: "Вследствие изменившихся обстоятельств исполнение договора может прийти в столкновение с первейшими интересами государств, даже с его существованием, возникает тяжелое состояние, которое сделает исполнение невозможным" *(704).

Соответствующая идея нашла отражение и в практике государств. Бисмарк утверждал, что ни одна держава никогда не позволит довести свой народ до гибели, придерживаясь буквы договора, подписанного в других условиях *(705). Такой подход порою использовался для произвольного отказа от договоров под предлогом изменений в международных отношениях.

Указанная идея нашла отражение и в современной литературе. Я. Жоурек по этому поводу утверждал: "При конфликте между договором и коренными интересами государства высшее значение имеет не договор, а государственные интересы" *(706).

Соответствующие взгляды в свое время высказывались и в отечественной литературе. Е.А. Коровин в 1923 г. писал, что в оговорке rebus sic stantibus "условно выражается то бесспорное для международных явлений положение, что в некоторые моменты истории жизненные интересы участников международного общения оказываются настолько сильнее принятых ими ранее на себя правовых обязательств, что властно побуждают их поступиться последними ради первых" *(707).

Сказанное нашло отражение в современной практике. Порою договоры прямо предусматривают возможность их прекращения в случае чрезвычайных обстоятельств. Обычно такие положения содержатся в договорах, касающихся безопасности государств, т.е. связанных с их жизненными интересами. При разработке Договора о запрещении размещения ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой СССР внес предложение, чтобы каждый участник в порядке осуществления своего государственного суверенитета имел право выхода в случае исключительных обстоятельств. Первоначально США и Англия были к этому не готовы, но в дальнейшем согласились с советским предложением *(708). Эта формула вошла и в другие договоры, касающиеся вопросов безопасности. Она использовалась и в двусторонних договорах России. В Договоре России с США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г. говорится: "Каждая из Сторон в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из настоящего Договора, если она решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу ее высшие интересы" *(709).

В результате соответствующая формула стала постоянно встречающейся в договорах о разоружении *(710). Она нашла отражение и в договорах по иным вопросам. Так, Соглашение о торговых отношениях между СССР и США 1990 г. предусматривало: "Положения настоящего Соглашения не ограничивают права каждой из Сторон предпринимать любые действия по защите интересов своей безопасности" (ст. XIII) *(711). Показательно, что такое постановление содержится в торговом соглашении. Представляется, что оно является наследием периода холодной войны.

Из сказанного видно, что если в случае дальнейшего осуществления договора подвергнутся реальной угрозе жизненные интересы и, прежде всего, интересы безопасности государства, то оно вправе ставить вопрос о его прекращении. Думается, что в таких случаях стороны должны отражать это в самих договорах. В доктрине не раз высказывалась желательность того, чтобы стороны в договорах, особенно многосторонних, указывали возможность изменения в случае коренных перемен, связанных с их осуществлением.

Международной практике известны случаи, когда в договорах, касавшихся безопасности, указывался порядок пересмотра в результате произошедших изменений. В Вашингтонском договоре об ограничении морских вооружений 1922 г. ст. 21 предусматривала: "Если в течение срока действия настоящего Договора требования национальной безопасности любой из Договаривающихся Держав в отношении морской обороны окажутся, по мнению этой Державы, существенно затронуты в результате любого изменения обстоятельств, то Договаривающиеся Державы по требованию этой Державы встретятся на конференции в целях пересмотра постановлений Договора и его поправки по взаимному соглашению...".

Остановимся на иных точках зрения. В прошлом речь шла о принципе, который, что подразумевалось, присущ каждому "бессрочному" договору и в силу которого договор прекращается в случае коренного изменения обстоятельств. Если же другая сторона выступала против прекращения, то международное право признавало единственным средством достижение нового соглашения. В результате пострадавшая сторона не имела другой возможности, кроме решения вопроса вне права. На самом деле, если стороны имеют в виду возможность перемены обстоятельств, то они должны оговорить это, а не полагаться на подразумеваемую оговорку. Иначе открываются значительные возможности для злоупотреблений.

С другой стороны, концепция относительно clausula rebus sic stantibus исходила из того, что такой подход должен быть основой для прекращения договоров *(712). Она рассматривалась как попытка сформулировать правовой принцип, который будет оправдывать невыполнение договорных обязательств, если условия, при которых стороны заключили договор, изменились неожиданно и настолько коренным образом, что сложилась ситуация, при которой осуществление обязательства окажется бессмысленным. При этом признавалось, что, будучи применяемой односторонне, без объективной оценки, доктрина носит анархический характер. Тем не менее она в определенной форме является существенной частью любой развитой правовой системы (см., например, мнение Ф. Джессепа) *(713).

В Гарвардском проекте конвенции о праве договоров предусматривалась возможность только временного прекращения действия договора путем односторонней акции до того, как международный трибунал подтвердит применимость доктрины rebus sic stantibus *(714).

Юристы утверждали, что согласно мнению большинства авторов, эта доктрина обоснованна. Вместе с тем ее реализация должна ограничиваться рядом условий. Обстоятельства должны изменится в таких масштабах, что каждая сторона имеет право требовать ревизии договора. При этом одностороннего права на прекращение или изменение договора не существует *(715). Ш. де Вишер писал: "ревизия договоров не находит правовой основы в молчаливой оговорке "rebus sic stantibus"", если только не установлено, что некоторые правовые или фактические обстоятельства рассматривались сторонами как необходимые предпосылки принятых ими обязательств" *(716). Вряд ли можно сказать, что это мнение достаточно определенно.

Встречаются также мнения, целиком отрицающие значение оговорки о неизменности обстоятельств в современном международном праве. М. Мушкат писал, что Устав ООН "исключает возможность одностороннего расторжения законно заключенного договора посредством ссылки на клаузулу "rebus sic stantibus"..." *(717).

В связи с этим следует напомнить о ст. 19 Статута Лиги Наций, в которой говорилось, что Ассамблея Лиги будет время от времени советовать членам Лиги пересмотр договоров, которые стали неприменимыми. На Венской конференции делегация Боливии заявила, что это положение "представляет собой признание доктрины rebus sic stantibus..." *(718). При подготовке Устава ООН было внесено предложение включить в него положение, аналогичное тому, что содержалось в Статуте Лиги. Против выступил СССР, заявив, что это противоречит суверенитету государств. В результате кроме общего положения о создании условий для уважения обязательств, вытекающих из договоров, в Устав ООН не были включены положения, отрицающие рассматриваемую доктрину.

Несмотря на сказанное, этот вопрос вновь возник на Венской конференции в 1968 г. Делегация Эквадора заявила, что в силу ст. 14 Устава ООН Генеральная Ассамблея вправе рекомендовать пересмотр договоров. Тот факт, что статья ни разу не применялась в этих целях, не уменьшает значения указанного положения. Как известно, ст. 14 предусматривает право Генеральной Ассамблеи рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации. Мнение Эквадора было отклонено. Представитель ОАР сказал, что названный принцип был закреплен ст. 19 Статута Лиги Наций и очень жаль, что он не нашел отражения в Уставе ООН. Обсуждаемая статья имеет большое значение в ликвидации этого пробела в международном праве.

Следует особо выделить теорию Д'Амато. По его мнению, в случае изменения обстоятельств сторона может действовать вопреки договору. "...Она не нарушает договор (хотя и действует вопреки постановлениям договора), т.к. мы считаем, что сам договор изменился по содержанию в результате изменившихся обстоятельств" *(719). Подобная теория открывает широкий простор для одностороннего внесения изменений в договор под предлогом того, что он меняет свое содержание в соответствии с новыми условиями. Однако это вовсе не исключает того, что при определении содержания договора стороны не учитывают происходящие изменения. Делается это на взаимной основе. Как известно, при толковании договора принимается во внимание последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования (ст. 31 Венских конвенций).

Из сказанного видно, что в научной литературе нет единой точки зрения относительно доктрины о неизменности обстоятельств. Забегая вперед, замечу, что нет ее и в деятельности государств. В подтверждение сошлюсь на мнения по этому поводу двух авторитетных ученых. Макнейр считал, что оговорка о неизменности обстоятельств, "обычно понимаемая иностранными юристами, неизвестна британскому юридическому мышлению и литературе....Мы верим, что соответствующая британская позиция в большой мере разделяется во всем Сообществе и в Соединенных Штатах Америки" *(720). Иное мнение изложено В. Фридманом: "...Теория и практика западных демократических государств также принимают: а) не без противоречия в отношении деталей, но единодушно в принципе доктрину rebus sic stantibus... и б) преобладающую силу в чрезвычайных обстоятельствах имеет "Staatsraison", т.е. интересы национальной политики по отношению к международным обязательствам" *(721).

Приведенные факты отражают положение, существовавшее до принятия Венской конвенции о праве договоров. Остановимся теперь на трудах, написанных после ее принятия. Ф.Н. Ковалев констатировал, что существование оговорки о неизменности обстоятельств признается многими отечественными юристами-международниками. Проанализировав практику государств, Ф.Н. Ковалев пришел к выводу, что невозможно ставить под сомнение наличие в международном праве соответствующей обычной нормы. Пользоваться ею необходимо "крайне осторожно, в самых исключительных обстоятельствах, ни в коем случае не допуская ее расширительного толкования". Смысл этой нормы состоит в том, что "ее правомерное использование позволяет прекратить договор, обстоятельства заключения которого коренным образом изменились и который в связи с этим становится несоразмерно обременительным для одного из участников и способен вызвать серьезную напряженность в отношения между государствами".

Как видим, критерии применения нормы не отличаются достаточной четкостью. Это положение признается и самим автором, который в заключение статьи пишет: "...Доктрина коренного изменения обстоятельств заключает в себе все несовершенства, свойственные любой обычно правовой норме, а следовательно, вполне возможно представить попытки злоупотреблений и межгосударственные споры не только о ее применимости..., но и о том, является ли она действительно общепризнанным обычаем и каково ее подлинное содержание" *(722).

Как видим, речь идет о том, что соответствующая норма существует в обычном праве. Одновременно подчеркивается сложность ее применения и возникновение вопроса о ее существовании. Ф.Н. Ковалев был членом советской делегации на Венской конференции, однако не связал рассматриваемую оговорку с Венской конвенцией. Безусловно, тем самым он предположил существование по этому вопросу особой обычной нормы.

Проанализировав советскую литературу по рассматриваемому вопросу, Т. Швейсфурт пришел к выводу, что она следует западной доктрине *(723). В принципе, это правильно. Тем не менее есть и отличия. Советская теория уделяла значительное внимание влиянию революции на договоры, а также значению принципа самоопределения наций.

Судебная практика

В международной судебной практике государства не раз ссылались на оговорку о неизменности обстоятельств. Однако суды были более чем сдержанны в ее применении. В 1922 г. Постоянная палата международного правосудия рассматривала дело относительно законов о гражданстве в Тунисе и Марокко. Франция утверждала, что установление французского протектората над Тунисом и Марокко само по себе прекратило действие некоторых франкобританских договоров. Она заявила, что доктрина rebus sic stantibus исходит из того, что так называемые длительные договоры всегда являются объектом прекращения. Британское правительство отказалось признать аргументацию Франции, но вместе с тем признала существование доктрины rebus sic stantibus *(724). Суд воздержался от анализа этой доктрины, поскольку в результате установленных фактов в нем не было необходимости.

В 1926 г. Постоянная палата рассматривала дело о денонсации договора 1865 г. между Китаем и Бельгией. Китай обратился к доктрине rebus sic stantibus в оправдание денонсации 60летнего договора. При этом он ссылался также на ст. 19 Статута Лиги Наций, предусматривавшей, что Лига время от времени будет советовать пересмотр договоров, которые стали неприменимыми. Бельгийское правительство заявило, что ни доктрина rebus sic stantibus, ни ст. 19 не разрешают одностороннее прекращение договора. При всех условиях Китай должен был добиться прекращения договора согласно ст. 19 до его денонсации. Бельгия считала, что в ином случае Китай мог бы получить заключение Суда до денонсации *(725).

В деле о свободных зонах Верхней Силезии и округа Жекс 1928 г. *(726) Франция ссылалась на доктрину rebus sic stantibus и утверждала, что она не допускает односторонней денонсации договора на основе изменившихся обстоятельств. Швейцария оспаривала существование в международном праве любого права стороны в договоре прекратить действие договора в результате изменения обстоятельств. В доказательство она выдвинула следующие положения:

а) доктрина rebus sic stantibus не применяется к договорам, создающим территориальные права;

б) обстоятельства, на которые ссылается Франция, не были теми, в силу которых стороны заключили договор *(727);

в) Франция виновата в том, что без необходимости отложила заявление сообщения после изменившихся обстоятельств.

Франция не отрицала, что доктрина не применима к территориальным правам. Она провела различия между территориальными правами и личными правами, созданными в результате территориальных изменений *(728). Суд поддержал мнение Швейцарии, изложенное в п. "б" и "в", но ничего не сказал о положении, касающемся договоров, создающих территориальные права. Суд пришел к выводу: "Поскольку французской аргументации не соответствуют факты, постольку нет необходимости для Суда рассматривать любой вопрос относительно принципа, который возникает в связи с теорией прекращения договора... в результате изменения обстоятельств, так как теория рассматривает образующую норму международного права, случаи, при которых и методы, при которых теория может применяться, если она будет признана..." *(729). Дело было в конечном счете урегулировано путем заключения нового договора.

Ситуация в международной судебной практике изменилась после принятия Венской конвенции о праве договоров. В 1973 г. Международный Суд рассматривал дела "Великобритания против Исландии" и "Германия против Исландии". Оба дела касались претензии Исландии, добивавшейся распространения исключительной зоны рыболовства до 50 морских миль вдоль своих берегов. В своем решении Суд четко признал существование рассматриваемой доктрины: "Международное право допускает, что коренное изменение обстоятельств, которые определили для сторон необходимость заключения договора, если они привели к коренному изменению в объеме обязательств, возложенных на них, могут при определенных условиях дать потерпевшей стороне основания ссылаться на необходимость прекращения или приостановления данного договора". При этом в решении Суда содержится прямая ссылка на соответствующую статью (ст. 62) Венской конвенции 1969 г. *(730)

В решении Суда содержатся также иные замечания по интересующему нас вопросу. Для того чтобы "изменение обстоятельств должно было стать основанием для ссылки относительно прекращения договора, необходимо, чтобы оно нашло отражение в коренном изменении объема обязательств, подлежащих выполнению. Изменения должны привести к расширению тяжести обязательств, подлежащих выполнению, и превращению их в нечто существенно отличное от того, о чем первоначально договорились" *(731).

Суд согласился с мнением Великобритании о том, что доктрина о неизменности обстоятельств никогда не действовала так, чтобы "автоматически прекратить действие договора или разрешить безоговорочную денонсацию договора одной из сторон; ее действие состоит в предоставлении права призвать к прекращению и, если это право оспаривается, передать спор в определенный орган... обладающий правом определить, являются ли условия подходящими для применения доктрины".

Наконец, Суд подтвердил применение к рассматриваемой доктрине общего правила о том, что одностороннее прекращение договора не влияет на обязательную силу его положений о мирном урегулировании спора. "...Предполагаемая опасность для жизненных интересов Исландии, вытекающая из изменений в технике рыболовства, не может служить основанием для прекращения или приостановления положения, устанавливающего обязательную юрисдикцию Суда" *(732).

Из сказанного следует, что коренное изменение обстоятельств по сравнению с теми, что существовали на момент заключения договора и которые не были предусмотрены сторонами, не могут быть основанием ссылок относительно прекращения или приостановления договора. Для осуществления этих действий необходимо, чтобы:

- наличие этих обстоятельств представляло собой существенную основу согласия сторон быть связанными договором;

- результатом таких обстоятельств было серьезное изменение объема обязательств, подлежащих выполнению.

Ссылки на прекращение или приостановление договора не дают оснований для отказа от содержащихся в нем положений о мирном разрешении споров.

Принцип rebus sic stantibus издавна применялся национальными судами. Так, в 1882 г. в деле Lucerne v. Aargau Швейцарский федеральный суд отметил, что "нет сомнений в том, что договоры могут быть односторонне денонсированы стороной в них, если их продолжение является несовместимым с ее жизненными интересами как независимого сообщества или с ее коренными целями, или если речь идет о переменах таких обстоятельств, которые в соответствии с явным намерением сторон в момент заключения договора подразумевались как необходимые условия его существования" *(733).

Заслуживает внимания положение из решения Швейцарского федерального суда 1923 г.: "Государство, которое желает позволить себе применить право прекратить договор, должно известить другую сторону о своем намерении в форме, предписываемой международным правом... и только в результате такого извещения правомерное прекращение договора может быть достигнуто" *(734). Это правило подтверждалось и в дальнейшей практике швейцарских судов. В данном случае важно признание того, что суд не вправе прекратить или не применить действие договора. Соответствующие вопросы относятся к компетенции государственных органов, осуществляющих внешние сношения. В комментарии Американского института права по этому вопросу говорится: "Прекращение международных соглашений на основе rebus sic stantibus должно осуществляться исполнительной властью, а не судами в частных процессах" *(735).

В 1978 г. Кассационный суд Италии пришел к выводу, что отдельные нормы многостороннего договора могут быть прекращены (в частности, Мирного договора между Союзными державами и Италией 1947 г.) в результате изменения обстоятельств путем соглашения, заключаемого в дальнейшем лишь некоторыми сторонами (речь, в частности, шла о Лондонском меморандуме 1954 г. относительно территории Триест) *(736). Как известно, СССР решительно протестовал против отмены отдельных положений Мирного договора путем соглашения между отдельными участниками.

Конституционный суд Португалии в ряде решений счел, что принцип rebus sic stantibus может рассматриваться как подразумеваемый в праве государства и потому может применяться судами *(737). Но в целом, зачастую признавая существование в международном праве этой доктрины, суды под тем или иным предлогом отказываются применять ее в конкретном деле. Правда, после анализа рассматриваемой проблемы Б. Конфорти и А. Лабелла пришли к выводу, что в отношении вопроса о последующей невозможности выполнения, относящейся к принципу rebus sic stantibus как основанию для прекращения или недействительности договоров, судебная практика обнаруживает тенденцию к тому, что это находится в рамках независимого судебного решения *(738). В связи с этим заметим, что неприменение договора судом влечет за собой международноправовую ответственность государства за правонарушение.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: