Методы бюджетного регулирования

В ходе развития бюджетной системы России менялись методы распределения доходов между бюджетами.

«Горизонтальная модель». Для бюджетной системы дореволюционной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной. Государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования территориальных бюджетов:

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов.

Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территориальные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказания государством финансовой помощи территориям. Все это отрицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

«Веерная» модель. Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 30-е годы. Этому способствовало то, что, во-первых, территориальные бюджеты были включены в государственный бюджет СССР. Во-вторых, работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов. Эту модель можно назвать веерной. Суть ее заключалась в том, что, несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма

мобилизуемого на территории налога по утвержденным этими актами нормативам распределялась между центральным бюджетом, (это был союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы. На местные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.). В свою очередь это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, местные бюджеты стали формироваться по следующей модели:

Преимущества этой модели в том, что I) достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересованность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы; 2) создается механизм оказания финансовой помощи территориям; 3) правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий.

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что она стала применяться позднее во многих странах, в том числе и в государствах с рыночной экономикой.

Практически эта модель используется в России в настоящее время и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

Вместе с тем такой способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков: 1) низка доля собственных доходов территориальных бюджетов; 2) велик элемент субъективности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следовательно, существует и зависимость от них; 3) такая система способствовала развитию иждивенчества отдельных территорий, стремившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилий к развитию территориальной экономики; 4) велики встречные и неоправданные потоки движения финансовых ресурсов с территории сначала в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; 5) это ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, к ущемлению территориальных потребностей, к остаточному финансированию социальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями.

Совершенствование механизма распределения средств между бюджетами. Для устранения указанных недостатков велась работа по совершенствованию механизма распределения средств между бюджетами. Большой вклад в эту работу внес Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов, в частности, многолетние исследования по укреплению местных бюджетов, проводимые Г. Б. Поляком. Им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в качестве регулирующего источника платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также введение долговременных, т.е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных доходов актуальной стала проблема расчета величины этих нормативов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планирования, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких нормативов необходимо было решение ряда задач.

Прежде всего, Г.Б. Поляк предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уровень обеспеченности населения набором благ и услуг. Эти нормативы предлагалось рассчитывать дифференцированно для каждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом регионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содержание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования местных бюджетов. С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием в регионах, следовало осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпов роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на территории региона.

Для повышения* роли и ответственности местных органов власти за результаты экономического и социального развития им необходимо было предоставить права самим определять направления использования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересованности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также для укрепления финансовой базы местной администрации и обеспечения стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулирования, дифференцированных нормативов отчислений от общегосударственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантированный минимум доходов местных бюджетов. Тем самым гарантировалась в определенной мере социальная защищенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на общерегиональные цели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании

их бюджетов Г.Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой позиции — отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно-методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая», или «одноканальная», и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в бюджет предприятий и организаций союзного, республиканского и местного подчинения, государственные и местные налоги, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержденным Верховным Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республики, сессиями областного, районного Совета народных депутатов. Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин выступали плательщиками одновременно в союзный, республиканский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т.е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического развития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами регионального бюджета, реальнее планировать расходы бюджета, определять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышалась заинтересованность и ответственность союзных, республиканских и местных органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территории, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД. В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: кому должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Предлагались следующие варианты:

1) норматив отчислений в процентах от общей суммы ТБД устанавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть направляется в вышестоящие бюджеты;

2) по установленным нормативам в процентах от общей суммы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, оставшаяся часть — в местный бюджет;

3) в каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо зафиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в местный бюджет.

Далее предлагалось, что для повышения ответственности и заинтересованности* нижестоящих территорий в конечных результатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории.

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих территорий, которым он давал максимальные возможности для выявления внутри региональных резервов, но и для вышестоящих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантированные объемы средств их бюджетов.

Необходимо было также определить, единый или дифференцированные нормативы следует применять. Если установить единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся уровней экономического и социального развития у части территорий бюджет, сформированный по этому нормативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей:

1) выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, в бюджете которых будет недостаточно средств для финансового обеспечения социальных нормативов;

2) территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выявлено в процессе планирования бюджетов средств больше, чем необходимо для удовлетворения социальных нормативов, должны перечислить эти средства в вышестоящий бюджет;

3) для регулирования бюджетов союзных республик предлагалось создание межреспубликанского фонда финансовой помощи. Формироваться он мог за счет отчислений от территориального дохода каждой республики. Для всех республик устанавливался единый норматив отчислений в этот фонд от ТБД. Выделение республикам средств из этого фонда определялось Верховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность для удовлетворения по социальным нормативам, перечислялись в межреспубликанский фонд.

Определение для всех республик единых нормативов отчислений от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе, решений Верховного Совета СССР создавало бы более здоровую обстановку в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же принцип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюджетов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т.е. средств, необходимых для содержания уже действующих предприятий и учреждений. Инвестиционный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т.е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной деятельности в регионе.

Разработанная Г.Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была предусмотрена как один из вариантов совершенствования в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и др.

Однако с распадом СССР эта работа была прекращена. В дальнейшем часть элементов этой модель была использована в 90-е годы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений.

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм межбюджетных отношений в 1994 году был введен новый элемент — трансферты. Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов, формирующийся за счет средств федерального бюджета. Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи, стали получать средства из этого фонда в виде трансферта. Объем трансферта рассчитывается по формуле, учитывающей налоговый потенциал региона, т.е. территориальные бюджетные доходы и численность населения региона.

Огромная значимость бюджета в народном хозяйстве предопределяла особое внимание советских ученых к проблемам развития бюджетной системы. В числе наиболее крупных монографий по вопросам государственного бюджета СССР следует назвать:

Г.Г. Соловьев. Государственные бюджеты (1928)

В.П. Дьяченко. Советские финансы в первой фазе развития социалистического государства (1947)

К.Н. Плотников. Бюджет социалистического государства (1948)

Очерки истории бюджета советского государства (1954)

В.В. Лавров. Бюджет страны социализма (1950)

Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР (1951)

А.В. Бачурин. Экономическое содержание бюджета при социализме (1957)

С.А Ситарян. Чистый доход и бюджет (1967)

AT. Зверев. Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода (1967)

Я.Г. Либерман. Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство (1968);

Д.А. Алахвердян. Финансово-кредитная система СССР (1982)

Г.К. Шеховцев. Бюджет социалистического государства (1983)

В.М. Родионова. Государственный бюджет и его роль в сбалансированном развитии экономики (1985)

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии:

С.А. Котляровский. Бюджет и местные финансы (1926)

В.Н. Твердохлебов. Местные финансы (1928)

СМ. Лепский. Местный бюджет и местные нужды (1929)

Н.А. Ширкевич. Местные бюджеты СССР (1965), Местные бюджеты (1991)

Г.Б. Поляк. Бюджет Москвы (1968), Бюджет города (1978), Финансы местных советов

(1991)

Б.И. Илимонов. Укрепление доходной базы местных бюджетов (1973)

Я.Б. Хесин. Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов (1976)

M.S. Васильева. Местные бюджеты в современных условиях (1987)

СП. Солянникова. Бюджеты территорий (1993)

Контрольные вопросы

1.Охарактеризуйте государственный бюджет как механизм, позволяющий проводить государству экономическую и социальную политику.

2.Как проявляются а) распределительная и б) контролирующая функция бюджета?

3.Объясните, как вы понимаете термины «бюджетное устройство» и «бюджетная система».

4.Дайте краткий исторический обзор развития бюджетной системы в России.

5.Назовите и охарактеризуйте основные этапы развития бюджетной системы СССР.

Назовите российских и советских ученых и их работы, посвященные государственному бюджету.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: