Правове регулювання статусу 9 страница

бових осіб цих органів.

' І І И І І І Л І. І І И Й кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-ІУ // Відом. Верхов.

І'плм України. 2003. - №№ 40-44. - Ст. 356.

291

Муніципальне право України

Глава 7. ===========================^

Правове регулювання статусу

муніципальних службовців

= = = = = §1. Муніципальна служба

та її правове регулювання

Розвиток та ефективне функціонування місцевого самовряду-

вання в Україні значною мірою залежить від установлення кон-

ституційно-правових засад і належної нормативної регламентації

служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служ-

би). Служба в органах місцевого самоврядування із січня 1994 року

регулювалася Законом України «Про державну службу», що було

запроваджено спочатку постановою Верховної Ради України від

16 грудня 1993 року «Про введення в дію Закону України «Про

державну службу».

Конституція України закріпила рівне право доступу грома-

дян до служби в органах місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 38),

встановила, що підприємницька діяльність посадових і службо-

вих осіб органів місцевого самоврядування обмежується законом

(ч. 1 ст. 42), урегулювала деякі питання правового статусу окре-

мих посадових осіб місцевого самоврядування - голови районної

та голови обласної ради, сільського, селищного та міського голо-

ви (ст. 141). Зазначені положення отримали подальшу деталіза-

цію в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»,

однак у цілому, відповідно до його перехідних та прикінцевих

положень, дія Закону України «Про державну службу» поширю-

валася на працівників органів місцевого самоврядування, посади

яких було віднесено до відповідних категорій посад державних

службовців.

Регулювання відносин у сфері муніципальної служби здійс-

нюється ч. 2 ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядуван-

ня, згідно з якою умови служби співробітників органів місцевого

самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого

персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності;

2 9 2

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

для цього забезпечуються належні можливості професійної підго-

товки, винагороди та просування по службі.

У 2001 році було введено в дію Закон України «Про службу

в органах місцевого самоврядування»1, який регулює правові, ор-

ганізаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадяна-

ми України права на службу в органах місцевого самоврядування,

визначає загальні засади діяльності посадових осіб, їх правовий

статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в ор-

ганах місцевого самоврядування. Таким чином, служба в органах

місцевого самоврядування отримала спеціальне правове регулю-

вання.

І Іравовий статус посадових осіб місцевого самоврядування

і*и «качається також законами України «Про статус депутатів міс-

пі'11114 рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських,

' і ііиінпнч, міських Г О Л І В» та іншими законами України. Посадові

місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах

ініііпііи.мч ні. і а и спосіб, що передбачені Конституцією й закона-

ми \ країни а і акож керуються у своїй діяльності актами Прези-

п ім.і України і Кабінету Міністрів України, актами органів міс-

цеііпіп і а мі і нр н./іу на 1111 я, а в Автономній Республіці Крим - ще

п піірмаїїнінії правовими актами Верховної Ради Автономної

Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим,

нрінінягими н межах їхньої компетенції. На посадових осіб міс-

пеиого самоврядування поширюється дія законодавства України

про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим За-

коном.

Консультативне та методичне забезпечення служби в органах

ми не ного самоврядування здійснюється центральним органом

іінкомавчої влади з питань державної служби з урахуванням ви-

мін чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні.

Крім цього, методичну допомогу з організації і проходження

і и\ жби її органах місцевого самоврядування відповідно до Закону

України «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть надава-

пі відповідні комітети Верховної Ради України.

1 Про службу н органах місцевого самоврядування: Закон України від

07.06 2001 р„ № 2493-111 // Відом. Верхов. Ради України. - 2001. - № 33.

Сг. 173.

2 93

Муніципальне право України

Діяльність, що називається службою, розуміється як один із

видів платної суспільно корисної активності, сутність якої є уп-

равління, його обслуговування (технічне, документальне тощо)

або соціально-культурне обслуговування людей'. Публічну служ-

бу можна розглядати в різних аспектах: по-перше, як професійну,

на постійній основі, діяльність громадян України, які займають

посади в органах публічної влади; по-др)те, як сукупність норм,

правил, стандартів і традицій, якими регламентується службова

діяльність; по-третє, як правовий інститут, що регулює відносини

між роботодавцем (народом України, територіальною громадою) і

громадянином із приводу умов служби в органах публічної влади.

Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна,

на постійній основі діяльність громадян України, які займають

посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на

реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве са-

моврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади,

наданих законом.

Поняття служби в органах місцевого самоврядування можна

розуміти в найбільш загальному соціальному аспекті як вид цілес-

прямованої суспільно-корисної та значущої діяльності в суспіль-

ному розподілі праці, пов'язаної із виконанням інтелектуальної

та іншої розумової (нефізичної) роботи особами, що займають

посади в органах місцевого самоврядування. Ця діяльність спря-

мована на забезпечення здійснення територіальною громадою як

колективним суб'єктом свого права на місцеве самоврядування,

виконання окремих повноважень органів виконавчої влади, надан-

ня управлінських послуг та соціально-культурне обслуговування

населення. У цьому аспекті служба в органах місцевого самовря-

дування виступає складним соціальним явищем, що має свою сис-

тему, елементи та якісні особливості, а також специфічні завдання

та функції"2.

1 Бахрах Д. Н. Административное право [Текст]: [учеб. для студ. юрид. ву-

зов и факульт.] / Д. Н. Бахрах. - М.: БЕК, 1993. - С. 97.

2 Сергієнко О. В. Служба в органах місцевого самоврядування: публічно-

правовий-правовий аспект / О. В. Сергієнко // Проблеми законност і: респ. між-

відом. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2006.

-Вип. 71.-С. 28.

2 9 4

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

Таким чином, муніципальну службу можна розглядати в

різних аспектах: по-перше, як професійну, на постійній ос-

нові, діяльність громадян України, які займають посади в ор-

ганах місцевого самоврядування; по-друге, як сукупність норм,

правил, стандартів, традицій і звичаїв, якими регламентується

службова діяльність щодо вирішення питань місцевого значен-

ня в інтересах територіальної громади та наданих законом окре-

мих повноважень органів виконавчої влади; по-третє, як право-

вий інститут, яким регулюються відносини між територіальною

громадою (роботодавцем) і громадянином із приводу умов, ме-

тодів і результативності служби в органах місцевого самовря-

дування.

У правовому аспекті служба в органах місцевого самовряду-

вання постає як матеріальний, комплексний, регулятивний та ус-

тановчий інститут муніципального права, тобто як відносно стій-

ка та самостійна група юридичних норм, що регулює суспільні

відносини у сфері служби в органах місцевого самоврядування.

Цей інститут визначається як міжгалузевий, що зумовлено на-

явністю в його складі норм кількох галузей права, а саме: норм

конституційного права, якими встановлюється право на служ-

бу в органах місцевого самоврядування; норм муніципального

права, якими регламентується правовий статус посадових осіб

місцевого самоврядування, їх повноваження тощо; норм фінан-

сового права, що визначають джерело та обсяги фінансування

цього виду служби; норм кримінального права щодо криміналь-

ної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування

у випадках і порядку, що передбачені Кримінальним кодексом

України; норм адміністративного права щодо відповідальності за

адміністративні правопорушення; норм цивільного права - щодо

цивільно-правової відповідальності посадових осіб місцевого са-

моврядування за заподіяну шкоду; норм трудового права, оскіль-

ки на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія

окремих норм законодавства України про працю з урахуванням

особливостей, передбачених Законом України «Про службу в ор-

ганах місцевого самоврядування»; норм права щодо пенсійного

забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування та інших

галузей права.

2 9 5

Муніципальне право України

Разом із тим, найбільшою мірою цей інститут належить до

муніципального права. Комплексність як ознака цього інституту

визначається його відносно великим обсягомта можливістю виді-

лення в його складі самостійних утворень, тобто субінститутів, на-

приклад, субінституту правового статусу посадових осіб місцево-

го самоврядування, субінституту проходження служби в органах

місцевого самоврядування тощо.

Органи місцевого самоврядування, як легальна і легітимна

влада, здійснюють управління на місцевому рівні, основним ме-

ханізмом якого є муніципальна служба. Її основні ознаки: а) пуб-

лічність; б) професійність; в) здійснюється постійно; г) оплат-

ність; ґ) спрямованість на реалізацію територіальною громадою

свого права на місцеве самоврядування. Завдання муніципальної

служби зумовлюються функціями місцевого самоврядування.

Зміст, принципи і функції муніципальної служби є похідними і

визначаються пріоритетними завданнями територіальної грома-

ди.

= §2. Право на службу в органах

місцевого самоврядування в Україні

Відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України громадяни корис-

туються рівним правом доступу до державної служби, а також до

служби в органах місцевого самоврядування. Право рівного до-

ступу до публічної служби означає рівність потенційних можли-

востей для заняття відповідних посад і недопустимість будь-якої

дискримінації. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні

умови реалізації громадянами України права громадян на доступ

до муніципальної служби врегульовані і Законом України «Про

службу в органах місцевого самоврядування».

Право на службу в органах місцевого самоврядування мають

громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політич-

них, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціаль-

ного походження, майнового стану, терміну проживання на від-

повідній території. На посаду можуть бути призначені особи,

які мають відповідну освіту й професійну підготовку, володіють

2 9 6

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

державною мовою в обсязі, достатньому для виконання службо-

вих обов'язків.

У науковій літературі виділяють три умовні групи вимог, дотри-

мання яких необхідне для вступу і проходження державної служ-

би. Перша і друга групи стосуються відповідно правового статусу

громадянина - громадянство України та строк перебування на де-

ржавній службі, а також відсутність обмежень (заборон) на при-

йняття і проходження державної служби. Третя група пов'язана

зі спеціальними вимогами щодо освіти і кваліфікації (професійної

підготовки), конкурсного відбору або зарахування на державну

службу за іншою встановленою процедурою1.

Серед умов доступу до публічної служби можна виокремити такі:

- обов'язкові: громадянство, дієздатність, володіння державною

мовою, освіта, професійна підготовка, вікові межі, відсутність су-

димості, фізична здатність зайняти посаду;

- додаткові: досвід роботи, професійний рівень (копії докумен-

тів про підвищення кваліфікації, присвоєння наукового ступеня

або вченого звання, наукові публікації), репутація (характеристи-

ки, рекомендації) тощо.

Розглянемо докладно нормативно-правову підстави прийняття

на публічну службу.

1. Право на публічну службу мають виключно громадяни

України; іноземці, особи без громадянства не мають доступу

до публічної служби. Але така практика існує не в усіх країнах.

Зокрема, у країнах Європейського Союзу громадяни з інших де-

ржав ЄС мають доступ до більшості посад публічної служби.

Наприклад, відповідно до §7 Федерального закону Німеччини,

«призначений чиновником може бути тільки той, хто є німцем на

підставі статті 116 Основного закону або має громадянство од-

нієї з держав-членів Європейської співдружності». Федеральний

міністр внутрішніх справ може робити індивідуальні винятки та

іа наявності нагальної службової потреби в роботі відповідно-

го чиновника приймати іноземних громадян, навіть з-поза меж

Європейського Союзу. Разом із тим, для зайняття певних посад

у ФРН вимога громадянства є абсолютною: «якщо цього вимага-

1 Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади

| І скст]: [монографія] / ІО. П. Битяк. - X.: Право, 2005.-С. 9.

2 9 7

Муніципальне право України

ють відповідні завдання, то чиновником може бути призначений

тільки німець»1.

2. Для заняття посади в органах публічної шади необхідна

повна дієздатність особи. У ст. 12 Закону України «Про службу в

органах місцевого самоврядування» встановлено, що на службу в

органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи,

визнані судом недієздатними

3. Необхідною умовою для зайняття посади в органах пуб-

лічної влади є знання державної - української мови. Характер

роботи публічних службовців пов'язаний з обов'язковим во-

лодінням державною мовою. Ця вимога зумовлена специфікою

функціонування органів публічної влади і полягає в активному

використанні державної мови для виконання покладених на них

завдань і функцій. У ст. 5 Закону України «Про службу в орга-

нах місцевого самоврядування» установлюється те, що право на

доступ до служби мають особи, які володіють державною мовою

в обсязі, достатньому для виконання службових обов'язків. У

Рішенні Конституційного Суду України про офіційне тлумачен-

ня положень статті 10 Конституції України щодо застосування

державної мови органами державної влади, органами місцевого

самоврядування та використання її в навчальному процесі в нав-

чальних закладах України (справа про застосування української

мови) від 14.12.99 р. № 10-рп/99 встановлено, що положення час-

тини першої статті 10 Конституції України, за яким «державною

мовою в Україні є українська мова», треба розуміти так, що ук-

раїнська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування

на всій території України в ході здійснення повноважень органа-

ми державної влади та органами місцевого самоврядування (мова

актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших

публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом

(частина п'ята статті 10 Конституції України). Поряд із держав-

ною мовою під час здійснення повноважень місцевими органа-

ми виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та

органами місцевого самоврядування можуть використовуватися

1 Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України [Текст] /

[Кірмач А. В. [та ін.]; за заг. ред. Тимощука В. П., Школика А. М.]. - К.: [Конус-

Ю], 2007.-С. 55.

2 9 8

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

російська та інші мови національних меншин у межах і порядку,

що визначаються законами України.

4. Право на доступ до муніципальної служби мають особи в

межах певного віку. В органах місцевого самоврядування гранич-

ний вік перебування на службі становить 62 роки для чоловіків і

60 років для жінок. Ці обмеження не поширюються на посадових

осіб місцевого самоврядування, які обираються на відповідні по-

сади. Після досягнення граничного віку перебування на службі в

органах місцевого самоврядування посадові особи місцевого са-

моврядування за рішенням відповідного голови можуть бути зали-

шені на посадах радників чи консультантів (патронатна служба),

якщо такі посади передбачені штатним розпис, на умовах строко-

вого трудового договору.

5. Для зайняття посади в органах публічної влади необхідна

відповідна освіта. Варто зазначити, що градації для зайняття кон-

кретних посад публічної служби є дуже значними: для зайняття

одних посад достатньо середньої освіти, для інших необхідною є

наявність вищої із ступенем бакалавра чи магістра. Маємо визна-

ти, що сьогодні не існує структурної, цілісної теоретичної моделі

формування сучасного типу службовця1, з огляду на це актуаль-

ною є розробка науково-обґрунтованої кадрової політики органів

публічної влади. Для різних служб напрями освітньої підготовки

є відмінними, проте слід зауважити, що, наприклад, у Німеччині

дуже висока частка чиновників мають юридичну освіту.

6. Відповідно до ст. 11 Закону України «Про засади запобіган-

ня і протидії корупції»2 стосовно осіб, які претендують на зайнят-

тя посад, пов'язаних із виконанням функцій місцевого самовря-

дування (крім кандидатів у депутати місцевих рад та на посади

сільських, селищних, міських голів), з 1 січня 2012 року має про-

водитися спеціальна перевірка. Порядок організації проведен-

ня спеціальної перевірки затверджується Президентом України.

Організація її проведення покладається на керівника (заступника

керівника) органу місцевого самоврядування, на зайняття посади

1 Балашов А. Идеальньїй государственньш служащий: как его сформиро-

вать / А. Балашов // Персонал. - 2005. - № 2 - С. 76.

1 Про засади запобігання і протидії корупції: закон України № 3206-VI від

07 04.2011 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 2011. - № 40. - Ст. 404.

2 9 9

Муніципальне право України

в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом.

До проведення спеціальної перевірки залучаються спеціально

уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби

- інші центральні органи виконавчої влади. Спеціальній перевірці

підлягають відомості про особу, яка претендує на зайняття поса-

ди, зокрема щодо: 1) притягнення особи до кримінальної відпові-

дальності, в тому числі за корупційні правопорушення, наявності

судимості, її зняття, погашення; 2) факту, що особа піддана, підда-

валася раніше адміністративним стягненням за корупційні право-

порушення; 3) достовірності відомостей, зазначених у декларації

про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характе-

ру; 4) наявності в особи корпоративних прав; 5) стану здоров'я,

освіти, наявності наукового ступеня, вченого звання, підвищення

кваліфікації.

Спеціальна перевірка проводиться в п'ятнадцятиденний строк

за письмовою згодою особи, яка претендує на зайняття посади. У

разі ненадання особою такої згоди питання щодо призначення її

на посаду не розглядається. У разі встановлення за результатами

спеціальної перевірки факту подання претендентом на посаду не-

правдивих відомостей про себе посадова особа (орган), яка (який)

здійснює призначення (обрання) на цю посаду, відмовляє претен-

денту в призначенні (обранні) на посаду, а також протягом трьох

робочих днів повідомляє про виявлений факт правоохоронні ор-

гани для реагування в установленому законом порядку, крім ви-

падків, визначених законом. Рішення про відмову в призначенні

(обранні) на посаду може бути оскаржено до суду.

Загалом, доступ до публічної служби в більшості країн на сьо-

годні підпорядковується двом принципам - рівності і достойності.

З одного боку, законодавство декларує забезпечення рівного до-

ступу своїх громадян до публічної служби. З другого боку, цілком

виправданим є намагання керівників усіх рівнів публічної адмініст-

рації залучити до служби осіб, здатних найбільш ефективно вико-

нувати встановлені завдання і функції. Принцип рівного доступу

має на меті передусім захист прав особи, тоді як відбір за здіб-

ностями грунтується на захисті інтересів служби чи адміністрації

в цілому. Право рівного доступу до публічної служби не можна

тлумачити декларативно і занадто широко. Це право реалізується

3 0 0

Гпава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців

в певному порядку, а тому громадянин не може в будь-який час

вимагати надання йому бажаної посади в органах публічної влади.

На фактичний вступ на службу найдостойніших впливають й інші

чинники. Зокрема, відсоток професіоналів об'єктивно збільшуєть-

ся із зростанням економічної привабливості публічної служби

порівняно із працею в приватному секторі. Проте, навіть при мен-

ших доходах публічна служба має доволі істотні переваги перед

бізнесом чи найманою працею в приватному секторі завдяки ста-

більності, престижності, соціальному та пенсійному забезпеченню

тощо. Тому пропозиція ринку праці завжди є достатньою. Інша річ

- яким чином відбувається набір на публічну службу. На цьому і

зупинимось детальніше.

Забезпечення конституційного права громадян України щодо

рівного доступу до публічної служби здійснюється в правових та

організаційних формах й різноманітними способами. На думку

Ю. П. Битяка, гарантіями права громадян на заняття державною

службою можна вважати: вільний і всебічний розвиток особис-

тості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність

перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право

на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і

переконань(ст. 34); право на свободу світогляду і віросповідання

(ст. 35); право на свободу об'єднань у політичні партії та гро-

мадські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на

працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) та

ін.1

Одним з основних заходів, що забезпечує реалізацію громадя-

нами рівного права доступу до державної служби є конкурсний

відбір при заміщенні вакантних посад. До речі, вакансій посад

службовців органів публічної влади не безмежна кількість. Чим

вище посада, тим їх менше, а значить, і число вакансій зменшуєть-

ся, тому можливість доступу людини до високих посад публічної

служби є досить примарною. Отже, право рівного доступу до пуб-

лічної служби - це стартова юридична можливість для громадян,

а не реальна дійсність, проголошення цього демократичного при-

нципу не означає його автоматичної реалізації.

1 Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади

|Текст]: [монографія] / Ю. П. Битяк. - X.: Право, 2005. - С. 9.

3 0 1

Муніципальне право України

На жаль, в Україні конкурс не став визначальною процедурою

набору на муніципальну службу, і це зумовлено, значною мірою,

чинним правовим регулюванням цього питання. У Законі Украї-

ни «Про службу в органах місцевого самоврядування» закріплено

те, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування

здійснюється на конкурсній основі чи за іншою процедурою, пе-

редбаченою законодавством України (ст. 10). Так, зокрема, у разі

необхідності за згодою сторін посадова особа місцевого самовря-

дування може бути переведена на рівнозначну чи нижчу посаду

або посаду радника чи консультанта без конкурсного відбору.

Голови районних, районних у містах, обласних рад, Київський та

Севастопольський міський голова та міські голови (міст обласно-

го і республіканського в Автономній Республіці Крим значення)

мають право самостійно (без конкурсу) добирати та приймати на

службу своїх помічників, радників (патронатну службу). На час

відсутності (відпустки) посадових осіб органів місцевого самов-

рядування (крім виборних посад) для виконання їх повноважень

можуть прийматися на службу особи за строковим трудовим дого-

вором (контрактом).

Проведення конкурсу, випробування та стажування при прий-

нятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється

в порядку, визначеному законодавством України про державну

службу. Згідно з п. 5 Порядку проведення конкурсу на заміщення

вакантних посад державних службовців, затвердженого постано-

вою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169, пе-

реведення на рівнозначну або нижчу посаду в одному державному

органі, а також просування по службі державних службовців, які

зараховані до кадрового резерву чи успішно пройшли стажування

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: