ТОР 5 статей: Методические подходы к анализу финансового состояния предприятия Проблема периодизации русской литературы ХХ века. Краткая характеристика второй половины ХХ века Характеристика шлифовальных кругов и ее маркировка Служебные части речи. Предлог. Союз. Частицы КАТЕГОРИИ:
|
Перед державою за неналежне виконання делегованих повнова- 3 страницаправовідносин у сфері місцевого самоврядування, чим значно обмежується можливість прояву ініціативи територіальних гро- мад і їх органів. ' Любченко П. М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування [Текст] / П. М. Любченко. - Харків: Модель всесвіту, 2001 - С. 64-65. 3 6 6 Гпава 9. Компетенція місцевого самоврядування = = = = = §2. Предмети відання місцевого самоврядування Аналіз компетенції місцевого самоврядування варто почати з установлення галузі суспільних відносин, сфери його діяль- ності, яка закріплена в законодавстві як предмет відання. Час- тота згадування цієї категорії тотожна кількості позицій щодо тлумачення її змісту. Російські вчені О. Є. Кутафін і В. І. Фадєєв уважають, що предмети відання місцевого самоврядування, за- кріплені нормами муніципального права, визначають ті області життєдіяльності населення муніципального утворення, на які поширюється його юрисдикція1. У наукових дослідженнях ра- дянського періоду зазначалося, що предмети відання - це не сукупність питань, а узагальнене, юридично значуще визначен- ня тієї сфери суспільних відносин, у якій слід діяти органу2. А Б. М. Лазарев із цього приводу вказує, що суспільні відносини є об'єктом впливу лише в кінцевому підсумку, якщо дивити- ся на проблему в широкому, філософському плані, з погляду компонентно-структурного - то це персонально люди, трудові і територіальні колективи, різноманітні організації, а з функціо- нальної точки зору - це поведінка, діяльність людини, діяль- ність колективів та організацій[85]3. Д. М. Бахрах підкреслює, що предмети відання - це підвідомчість, правове закріплення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження4. Предмети відання не слід змішувати з юридичною формою за- кріплення компетенції в нормативних актах. Ця форма залежить від особливостей нормативного акта і його структури, законодав- чої техніки, традицій, що склалися в регулюванні правового ста- тусу органу чи посадової особи, та деяких інших чинників. Пред- 1 Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 246. 2 Кутафин О. Е. Компетенция местньїх Советов [Текст]: учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 23. 3 [85] Лазарев Б. М. Государственное управление на зтапе перестройки [Текст] / Б. М. Лазарев. - М.: Юрид. лиг, 1988. - С. 242. 4 Бахрах Д. Н. Административное право [Текст]: учеб. для вузов / Д. Н. Бах- рах.-М.: БЕК, 1996.-С. 28. 3 6 7 Муніципальне право України мети відання можуть бути закріплені в главах, що називаються «Компетенція», «Повноваження» або «Права й обов'язки», де перелічуються відповідні сфери суспільних відносин і стосовно них указуються повноваження органу. На думку деяких авторів, виклад предметів відання одночасно із завданнями і повноважен- нями органу дає можливість уникнути формального закріплен- ня компетенції', спрощує структуру законодавчого акта1. Однак, останнім часом предмети відання все частіше закріплюються в окремих розділах або статтях нормативного акта2, це дозволяє більш чітко визначити сферу діяльності органу або посадової осо- би3. Із компетенцією як сукупністю повноважень щодо визначе- них предметів відання не треба ототожнювати самі ці предмети, які утворюють сферу компетенції. Сфера компетенції може бути: а) виключна (коли владний вплив здійснюється одним суб'єктом); б) спільна (владний вплив здійснюють декілька органів, як пра- вило, їх повноваження не перехрещуються і суворо розподілені, але можуть мати і конкуруючий характер із дотриманням вимог ієрархії: якщо один орган не прийняв рішення, то інший у цій сфері може приймати рішення); в) залишкова, тобто не визначена Конституцією або законами, вона за допомогою конституційної або законної презумпції може бути віднесена до будь-якої з ви- щевказаних4. О. Є. Кутафін і В. І. Фадєєв до предметів відання місцевого са- моврядування відносять питання місцевого значення та окремі де- ржавні повноваження. Вони зазначають, що питаннями місцевого ' Кутафин О. Е. Компетенция местньїх Советов [Текст]: учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 23. 2 Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.99р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1999. - № 20-21. -Ст. 13. 3 Яворский В. Д. Теоретические аспектьі правового регулирования компе- тенции местньїх органов исполнительной власти и самоуправления / В. Д. Яворс- кий, П. Н. Любченко // Проблеми законності: респ. міжвідом. наук. зб. - Харків: Нац. юр. акад. України, 1997. - № 32. - С. 32. 4 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран [Текст]: учеб. для юрид. вузов и фак.: [в 4 т.] / отв. ред. Б. А. Страшун. - М.: БЕК, 1995. - Т. 2: Часть общая: конституционное право и публичная власть / [Кашкин С. Ю., Маклаков В. В., Мишин А. А. и др.]. - С. 374-375. 3 6 8 Гпава 9. Компетенція місцевого самоврядування значення є: а) організація місцевого самоврядування в муніципаль- ному утворені; б) правове регулювання муніципальних відносин у межах повноважень місцевого самоврядування; в) управління муніципальною власністю і місцевими фінансами, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку муніципально- го утворення; г) організація, утримання і розвиток муніципаль- них служб, створення умов для задоволення потреб населення в різноманітних послугах; ґ) здійснення контролю за дотриманням правових актів муніципального утворення, участь у контролі за дотриманням законодавства.1 Об'єктом місцевого самоврядуван- ня називають питання, що виникають на ґрунті спільного прожи- вання в територіальній громаді, тобто громада, її самоврядні ор- гани вирішують проблеми, які випливають із самобутніх потреб людини2. Таким чином, предмет відання (як перший елемент компетенції місцевого самоврядування) - це підвідомчість, правове закріплен- ня сфери суспільних відносин, у якій уповноважений суб'єкт має право діяти відповідно до свого статусу та призначення в системі місцевого самоврядування. Всебічний аналіз категорії «предмети відання місцевого самов- рядування» неможливий без розкриття терміна «питання місцево- го значення». Безумовно, цей термін потребує більш детальної ха- рактеристики, тому що саме в цій площині лежить одна з головних проблем організації та функціонування самоврядування - пробле- ма розмежування функцій і компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядуван- ня. Складність цього завдання полягає в тому, що теоретичні до- слідження з проблеми обсягу та змісту поняття «питання місцевого значення» мають фрагментарний характер. Деякі розробки із цієї проблеми є в зарубіжній літературі, але, враховуючи, що систем і видів місцевого самоврядування є безліч, автоматично переноси- ти їх досвід в Україну без попереднього детального вивчення не можна. 1 Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 246. 2 Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / В. Куйбіда, В. Чушенко // Право України. - 1998. - № 5.-С. 19. 3 6 9 Муніципальне право України Теоретичні й практичні труднощі при визначенні переліку «питань місцевого значення» не дозволяють вивести якусь єди- ну формулу роїмежування повноважень і компетенції місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, яка мала б прикладне значення. Аналізуючи досвід інших країн, можна виділити такі основні предмети відання місцевого самов- рядування: 1) забезпечення діяльності інфраструктури (квартири, вулиці, водопостачання); 2) побутове обслуговування (громадсь- кий транспорт, культура, спорт); 3) соціальна злагода (соціальний захист, інтеграція меншинств); 4) формування життєвого середо- вища та перспективне планування (розвиток міста, екологія, роз- виток культури); 5) громадський порядок (поліція, пожежна служ- ба, служба зв'язку); 6) стабілізація системи (соціальний буфер між людиною і державою, соціалізація громадян, адміністративні фун- кції)1. Протягом другої половини XX ст. державна і місцева політи- ка поєднувалися між собою завдяки розширенню й ускладненню функцій і зростанню взаємозалежності місцевих і державних фун- кцій. Місцева політика, на думку окремих авторів, набула загаль- нодержавного значення, що пов'язано з розростанням громадської сфери і руйнуванням самого поняття місцевого самоврядування як самостійного утворення. Різні суспільства стали більш інтегрова- ними, а лінія розподілу між загальнодержавним та місцевим менш виразною2. Говорячи про обсяг компетенції органів місцевого са- моврядування, В. І. Борденюк зазначає, що це проблема, швидше, політична, аніж правова. Кожна держава визначає компетенцію органів місцевого самоврядування з урахуванням своїх національ- них, культурних та інших традицій, а також конкретних історич- них умов. Усі спроби обґрунтувати різницю між державними і місцевими справами спиралися на довільні міркування, оскільки межа між першими й другими умовна. ' Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ [Текст] / Вольфганг Гизевиус; [пер. с нем. Борис Воронов]. - [Бонн]: Фонд Фридриха Зберта, 1995. - С. 27. 2 Саенко Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози: [Текст] / Ю. Саенко, А. Ткачук, Ю. Привалов. - К.: Інститут соціології НАНУ, 1997.-С. 7. 3 7 0 Гпава 9. Компетенція місцевого самоврядування Яскравим прикладом відсутності таких критеріїв є, зокрема, те, що рівнозначні питання в одних країнах можуть бути віднесені до відання центральних органів держави, в інших - до органів само- врядування, отже, спроби обґрунтувати систему місцевого самов- рядування шляхом ретельного розмежування місцевих і держав- них інтересів є безплідними1. Місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації функціонують практично в одних і тих же сферах, а тому взаємодія та розмежування їхніх функцій і повнова- жень здійснюються на підставі роздільного управління, тобто без права втручання у справи одне одного2. Чинне законодавство України не містить поняття «питання міс- цевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і держав- ного значення. В теорії, як правило, пропонуються два критерії: а) матеріальний - питання повинні безпосередньо стосуватися за- безпечення життєдіяльності населення відповідного населеного пункту; б) формально-юридичний - вони повинні бути закріплені як питання місцевого значення в чинному законодавстві. Названі критерії є деякою мірою взаємно суперечливими. Матеріальний критерій - є оцінним і залежить від цілого ряду суб'єктивних та об'єктивних чинників, а тому будь-який їх перелік не буде вичер- пним. Другий критерій, який є похідним від принципу законності (ч. 2 ст. 19 Конституції України), потребує закріплення вичерпно- го переліку питань місцевого значення, які є невід'ємною складо- вою компетенції місцевого самоврядування. Зокрема, підставою для віднесення питань до компетенції місцевого самоврядування могли б слугувати такі критерії: а) питання стосуються інтересів населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; б) для вирішення відповідних питань існують необхідні матеріаль- но-фінансові, кадрові ресурси; в) населення спроможне прокон- тролювати вирішення питань і об'єктивно оцінити результати ' Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції ор- ганів місцевого самоврядування в Україні / В. Борденюк // Вісн. Укр. акад. держ. управління. - 1996. - № 3. - С. 126. 2 Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря- дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. - К.: Довіра, 1997.-С. 88. 371 Муніципальне право України діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування в цьому напрямку. Дати вичерпний перелік предметів відання місцевого самовря- дування дуже складно, тому назвемо лише основні: а) комунальна власність; б) комплексний соціально-економічний та культурний розвиток територій; в) формування, затвердження і виконання бюджету, встановлення і скасування місцевих податків та зборів; г) підприємництво, створення і ліквідація комунальних підпри- ємств, організацій, установ, контроль за їх діяльністю; ґ) будів- ництво, утримання і використання житлового фонду, нежилих помешкань; д) організація транспортного обслуговування насе- лення; е) утримання доріг, вулиць, залізничних переїздів; є) утилі- зація та переробка побутових відходів; ж) охорона навколишнього природного середовища; з) правопорядок і безпека, створення та утримання міліції; и) інші питання місцевого значення, не виклю- чені з їх відання і не віднесені до відання інших органів самовря- дування й органів державної влади. Визначаючи предмети відання місцевого самоврядування, не- обхідно враховувати такі міркування: а) місцеве самоврядування і його органи знаходяться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими фінансовими вит- ратами вирішити велику частину питань; б) розмежовуючи пред- мети відання, необхідно керуватися принципом «субсидіарності», сутність якого полягає в тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватися знизу, управлінські пов- новаження можуть передаватися органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки в тих ви- падках, коли ці питання не можуть бути вирішені на відповідному рівні. = §3. Поняття і види повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування Повноваження є другим елементом компетенції місцевого са- моврядування. На думку провідних фахівців, вони не мають де- 372 Гпава 9. Компетенція місцевого самоврядування ржавного характеру і не здійснюються від імені України1. Л. В. Ко- валь владні повноваження умовно поділяє на державно-владні, що виражають волю держави і передаються нею службовим особам на підставі закону, та юридично-владні, що не виражають волю держави, але мають законний характер2. У російсько-українсько- му словнику термінів із теорії держави і права повноваження виз- начається як вид і міра владного впливу посадової особи на заін- тересованого учасника правових відносин із метою задоволення його законного інтересу, досягнення певного соціально-корисного результату3. Послідовною є позиція Ю. О. Тихомирова, який стверджує, що владне повноваження є забезпечена законом вимога уповно- важеного суб'єкта певної поведінки і дій, звернена до фізичних та юридичних осіб. При цьому він виділяє його основні елементи: а) наявність уповноваженого суб'єкта; б) спонукання (команду, вимогу), звернене до іншої сторони публічно-владних відносин; в) забезпеченість законом (законодавча регламентація владних повноважень); г) система гарантій, що сприяє реалізації повнова- жень4. В. І. Фадєєв уважає, що повноваження місцевого самовряду- вання - це закріплені нормами муніципального права за населен- ням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права й обов'язки, необхідні для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування на території муніципальних одиниць5.. Таку ж позицію займають автори навчального посібника «Кому- 1 Тодьїка 10. Н. Конституцій Украиньї - основа стабильности конституци- онного строя и реформирования общества [Текст] / Ю. Н. Тодьїка, Е. В. Супру- нюк. - Симферополь: Таврия, 1997. - С. 100. 2 Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст]: курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К.: Вентурі, 1998. - С. 50. 3 Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права [Текст] / под общ. ред. Н. И. Панова. - Харьков: Укр. юрид. акад., 1993. - С. 92. 4 Тихомиров Ю. А. Публичное право [Текст]: учебник / Ю. А. Тихомиров. -М.: БЕК, 1995.-С. 139. 5 Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 252. 373 Муніципальне право України нальне право України»1. Матеріальна сутність владних повнова- жень - це, звичайно, влада, що складається з організаційних, пра- вових, матеріальних, речових, фінансових чинників, а також із так званого «домагання» на повагу цієї влади, тобто можливість удаватися до примусової охорони владних повноважень, погроза застосування сили для здійснення певної поведінки, що відпові- дає правам уповноваженого суб'єкта2. Повноваження місцевого самоврядування визначають межі самостійного вирішення насе- ленням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження комунальною власністю. Наслідком їх реалізації є встановлення, зміна, припинення правомочності органів і поса- дових осіб місцевого самоврядування, а також прав та обов'язків підприємств, установ, організацій, інших юридичних осіб і гро- мадян. Класифікаі\ія владних повноважень залежить від виду компе- тенції, тобто власній компетенції відповідають постійні (власні) повноваження: делегованій - тимчасові (делеговані), договірній - повноваження, передані за договором. С. Шевчук, крім вищеназ- ваних, виділяє дискреційні повноваження', тобто такі, що дають можливість органу чи посадовій особі діяти на власний розсуд. Ю. О. Тихомиров пропонує більш детальну класифікацію повно- важень: а) за характером повноважень, їх змістом і засобами здійс- нення; б) за видами суб'єктів, що використовують владні повнова- ження; в) за режимом застосування владних повноважень4. Окремі дослідники до компетенції відносять лише повноваження, звернені зовні. Прийняття регламенту, утворення комісій, обрання посадо- вих осіб - це самоорганізаційні повноваження, звідси пропонують розрізняти повноваження компетенційні і самоорганізаційні. Пов- 1 Комунальне право Украиньї [Текст]: учеб. пособие / В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. - Донецк: ДонГУ, 1999 - С. 104. 2 Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст]: курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К.: Вентурі, 1998. - С. 30. 3 Шевчук С. Делегирование государственньїх полномочий как реализация компетенции государственного органа / С. Шевчук // Юрид. практика. - 1997. - № 7. - С. 4. 4 Тихомиров Ю. А. Публичное право [Текст]: учебник / Ю. А. Тихомиров. - М.:БЕК, 1995.-С. 145. 374 Гпава 9. Компетенція місцевого самоврядування новаження, пов'язані із самоорганізацією, до складу компетенції не входять1. Законодавство більшості розвинутих країн поділяє повнова- ження органів місцевого самоврядування на обов 'язкові і факуль- тативні (добровільні). До перших відносять найбільш важливі для громад питання (водопостачання, охорони здоров'я, утри- мання шляхів тощо), відповідно, повноваження органів місцевого самоврядування в цих сферах детально врегульовані. До других - повноваження, реалізація яких залежить від фінансових можли- востей громади. їх правове регулювання здійснюється громадою або її представницьким органом. Часто говорять, що саме реалі- зація факультативних (добровільних) повноважень і є місцевим самоврядуванням. Ю. Л. Панейко вважає, що самоврядовувана громада не повинна обмежуватися тільки виконанням обов'язків, які встановлені законом; вона може і повинна розв'язувати за- вдання, що випливають із їх публічного характеру і можливості розпоряджатися відповідними засобами. Діяльність такого плану може бути широкою і проявлятися в різноманітних напрямках. Єдиним обмеженням самоврядування в громадській діяльності є загальні і спеціальні приписи правового характеру, що стосують- ся обов'язку виконувати завдання, покладені на них державними законами2. Повноваження як елемент компетенції місцевого самовряду- вання - є забезпечені законом вид і міра впливу уповноваженого суб 'єкта місцевого самоврядування, спрямована на фізичних та юридичних осіб із метою забезпечення прав, свобод і законних ін- тересів або досягнення певного соціально-корисного результату в цілому для територіальної громади. ' Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран [Текст]: учеб. для юрид. вузов и фак.: [в 4 т ] / отв. ред. Б. А. Страшун. - М.: БЕК, 1995. - Т. 1. — С. 186; Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003. - С. 265. 2 Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування [Текст]/ Ю. Панейко. -Мюнхен, 1963,-С. 132. 3 7 5 Муніципальне право України = = = = = §4. Компетенція територіальної громади Розглядаючи поняття компетенції місцевого самоврядування та її складники, насамперед варто звернути увагу, що основою для його формування є предмети відання та повноваження тери- торіальної громади, як первинного суб'єкта місцевого самовряду- вання. Саме територіальна громада є основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування, які зумовлюють і визна- чають зміст предметів відання та повноважень органів та посадо- вих осіб місцевого самоврядування. Однак необхідно відзначити, що компетенцію територіальної громади не можна ототожнювати з компетенцією місцевого самоврядування, вона е лише склад- ником останньої. Наприклад, окремі повноваження місцевого самоврядування реалізуються обласними і районними радами, територіальні межі діяльності яких не збігаються з територією окремої громади. В. В. Кравченко і М. В. Пітцик уважають, що компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати, як суму предметів відання і повноважень суб'єктів системи місцево- го самоврядування, оскільки до компетенції, наприклад, виконав- чих органів місцевих рад, належать як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади. Таким чнном, поняття «компетенція місцевого самоврядування» та «компетенція органів місцевого самоврядування», не можуть розглядатися як тотожні, вони перетинаються, але не збігаються. На думку науковців, ком- петенцію місцевого самоврядування мають становити виключно самоврядні повноваження, саме вони виступають юридичним ви- раженням призначення та функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади1. А.А. Коваленко ствер- джує, що юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію2. Діяльність усіх ін- ших суб'єктів повинна бути спрямована на реалізацію принципу ' Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003. - С. 267. 2 Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря- дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. - К.: Довіра, 1997. - С. 83. 376 Гпава 9. Компетенція місцевого самоврядування самоврядування, тобто вирішення безпосередньо територіальною громадою чи опосередковано під відповідальність органів і поса- дових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення, які становлять сферу так званої власної компетенції. С. Злобін і Гель пропонують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом1. Роз- маїття позицій щодо компетенції територіальної громади свідчить яро необхідність чіткого правового регулювання цього питання в чинному законодавстві України. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні грома- ди села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними орга- ии місцевого самоврядування управляють майном, що є в комуналь- ній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; установлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референ- думів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації та установи, а Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском:
|