Двухстепенные выборы представительных органов муниципальных районов

По смыслу Федерального закона N 67-ФЗ "Об общих гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборами являются только выборы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, и выборными органами местного самоуправления признаются органы, избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования (п. 49 ст. 2 указанного Закона).

Однако Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что муниципальным органом, а именно представительным органом муниципального района может считаться и орган, избранный представителями сельских и городских поселений из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений данного муниципального района, т.е. орган, избранный не непосредственно избирателями данного района, а опосредствованно. Эта новелла муниципального права призвана обеспечить более внимательный учет в работе представительного права района, интересы каждого поселения.

За и против таких выборов споры ведутся до сих пор. Одни исследователи считают их неконституционными, противоречащими Европейской хартии местного самоуправления, ограничивающими право граждан на участие в самоуправлении*(101). Другие полагают, что степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправления, в том числе в его интерпретации, содержащейся в Европейской хартии местного самоуправления. С другой же стороны, она определяется содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации*(102).

При формировании прямым путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции при том, что эта компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей в его состав, а носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного представительства*(103).

Окончательное официальное мнение по этой проблеме может дать Конституционный Суд РФ. Суды же общей компетенции, включая Верховный Суд РФ, принимают решения, не сомневаясь в конституционности данной процедуры формирования представительного органа муниципального района. Во всех спорах Верховный Суд РФ выступает на страже тех, кто избирает представительный орган муниципального района в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ и не считает доказательными аргументы его противников*(104).

К настоящему времени примерно 10% представительных органов муниципальных районов сформированы согласно указанной норме Федерального закона N 131-ФЗ. Обнаруживается некоторая тенденция перехода именно к этому двухстепенному порядку выборов районных представительных органов. Как показывает практика, этот способ таит в себе как плюсы, так и минусы, обнаруживает некоторые пробелы и внутренние противоречия Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с п. 5 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем выборов в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 настоящего Федерального закона.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35, может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае принятия в порядке, установленном настоящей частью, решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

Создание в таком порядке представительного органа муниципального района направлено на координацию деятельности всех поселений, находящихся на территории района, и укрепление сотрудничества этих муниципальных образований и районных властей, сокращение конфликтных ситуаций между муниципалитетами разных уровней. Оно обеспечивает непосредственное участие поселенческих структур в решении представительным органом муниципального района вопросов, затрагивающих жизненные интересы поселений, - утверждение бюджета района, принятие и изменение устава района, принятие планов и программ развития района и т.д.

Вместе с тем в законодательной модели есть пробелы и формулы с неоднозначным смыслом в установленной процедуре. Судя по замыслу законодателя, главная роль в формировании районного представительного органа по предлагаемому порядку принадлежит органам поселений. Это предполагает, во-первых, выражение воли двух третей поселений, и, во-вторых, оформление этой воли решением представительного органа муниципального района. После вынесения решения, констатирующего факт поддержки выдвинутой инициативы двумя третями поселений, этот факт становится юридическим фактом, т.е. правовым основанием для последующих действий.

Согласно ст. 35 порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Что значит "соответствующего"? Того, который только что создан из представителей поселений? Но это входит в противоречие с ч. 8 ст. 34 и ч. 8 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, где говорится, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных и должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Значит, "соответствующий" представительный орган - это тот представительный орган муниципального района, в течение срока действия которого выдвигаются и принимаются инициативы о его переформировании, но который остается избираемым на всеобщих выборах органом, принимающим изменения в уставе о его переформировании и работающим до конца своих полномочий в прежнем качестве.

Согласно ч. 4 ст. 44 в обсуждении изменений в уставе муниципального района должны принимать участие граждане. Затем он принимается большинством голосов в две трети депутатов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района. Если принято решение о переформировании представительного органа муниципального района, принимать решение о назначении выборов не имеет смысла. Депутаты вновь сформированного представительного органа частично будут меняться по решению представительного органа поселения, коль скоро даты общих выборов районного представительного органа и некоторых органов поселений могут не совпадать.

Возникает вопрос: как быть, если представительный орган поселения отзывает свое решение по поддержке инициативы о преобразовании представительного органа муниципального района и число поселений, поддержавших эту инициативу, станет меньше двух третей поселений? Или до окончания срока полномочий представительного органа района налагается мораторий на решение представительных органов поселений об отзыве своей поддержки инициативе переформирования районного представительного органа? Очевидно, что в законодательстве процедура переформирования представительного органа муниципального района и ее возможные правовые последствия должны быть прописаны более полно.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, связанным с ответственностью этого органа перед государством, которая предусмотрена в ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ. Полномочия представительного органа муниципального района прекращаются и по иным основаниям, независимо от того, в каком порядке он сформирован.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. Вместе с тем кроме случаев досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района должен быть установлен порядок обратного перехода представительного органа муниципального района к прямым выборам.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: