ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ

НАЛОГОВЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ В БЮДЖЕТНУЮ

СИСТЕМУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сущность и значение прогнозирования и планирования налоговых доходов бюджетов различного уровня

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества огромную роль играют различные меха­низмы государственного регулирования. Финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет — один из таких механизмов, позволяющих государству прово­дить экономическую и социальную политику.

Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием у него необходимых финансовых ресур­сов, а это, в свою очередь, требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мо­билизации в бюджет этих средств и их использования возника­ют финансовые отношения между государством, налогопла­тельщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной

политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами вла­сти. Финансово-бюджетная политика представляет собой сово­купность действий и мероприятий, проводимых органами вла­сти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе бюджетного процесса, т.е. действий исполни­тельных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управле­нию бюджетной системой.

Бюджетными полномочиями, т.е. правами и обязанностя­ми участников бюджетного процесса, наделены:

—органы представительной и исполнительной власти;

—финансовые и налоговые органы;

—органы денежно-кредитного регулирования и органы го­сударственного финансового контроля;

—главные распорядители бюджетных средств и распоряди­тели бюджетных средств;

—государственные целевые внебюджетные фонды.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения яв­ляются участниками бюджетного процесса, который включает:

• сводное финансовое планирование и прогнозирование;

• составление, рассмотрение и утверждение проекта бюд­жета;

• исполнение бюджета в течение бюджетного года;

• анализ и контроль исполнения бюджета.

Планирование представляет собой процесс научного обос­нования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. На практике оно реализуется посредством разра­ботки планов. Финансовое планирование на общегосударст­венном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, в которую входят перспективные финан­совые планы, а также сводные финансовые балансы, состав­ляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления. Каждый финансовый план решает задачи органи­зации и управления финансами в конкретном звене управле­ния.

С понятием «план» тесно связано понятие «прогноз». Под прогнозом понимается система научно обоснованных пред­ставлений о возможных состояниях объекта в будущем, об аль­тернативных путях его развития. Применительно к бюджету i это комплекс вероятностных оценок возможных путей разви-1 тия его доходной и расходной частей.

Прогноз и план взаимно дополняют друг друга, формы их сочетания могут быть разными. В большинстве случаев про­гноз предшествует разработке плана, но может следовать за^ ним (прогнозирование последствий принятого в плане реше­ния), а также проводиться в процессе разработки плана. Кроме того, прогноз может самостоятельно играть роль плана, особен­но в крупномасштабных экономических системах, таких, как государство, когда невозможно обеспечить точное определение показателей, т.е. план приобретает вероятностный характер и практически превращается в прогноз.

В абстрактной модели прогнозирование предшествует пла-__ нированию, однако в реальности все функции переплетены ц_ш осуществляются одновременно. Поэтому налоговое прогнози­рование и налоговое планирование правомерно рассматривать как единый адаптивный процесс, в рамках которого происхо­дит регулярная корректировка решений, оформленных в каче- * стве показателей, пересмотр мер по их достижению на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих измене- "** ний.

Перспективное финансовое планирование на всех уровнях власти осуществляется в целях:

обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики;

прогнозирования объемов финансовых ресурсов, необходи­мых для обеспечения планируемых мероприятий; прогнозирования финансовых последствий реформ, про­грамм;

определения возможности реализации различных мер в об­ласти финансов.

Иными словами, цель планирования бюджета заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных со-""*"* циально-экономических условий и перспективных оценок раз- **

работать и обосновать оптимальные пути развития. Цель же прогнозирования — создать научные предпосылки для их осу­ществления. Обоснование направлений социально-экономиче­ского прогнозирования заключается в том, чтобы, с одной сто­роны, выяснить перспективы ближайшего и более отдаленного будущего в исследуемой области, руководствуясь реальными экономическими процессами, сформировать цели развития, а с другой — способствовать выработке оптимальных планов, опи­раясь на составленный прогноз и оценку принятого решения с позиций его последствий в прогнозном периоде. Поэтому пер­спективный финансовый план разрабатывается на основе пока­зателей прогноза экономического и социального развития го­сударства, содержащего данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. План составляется на три года и ежегодно корректи­руется на показатели уточненного прогноза социально-эконо­мического развития государства.

Реальность бюджета любого уровня во многом зависит от точности прогноза доходной части бюджета, главным образом налоговых доходов. Основная задача прогнозирования и пла­нирования доходов бюджета — определение на планируемый финансовый год экономически обоснованного размера поступ­лений налогов и других обязательных платежей.

Налоговое планирование основывается на организации функционирования налоговой системы страны, ее составе и структуре, и одновременно налоговое планирование реализует­ся в налоговой политике государства, обусловливающей осно­вы системы налогообложения, принципы налогового механиз­ма, положения по разграничению налоговых полномочий и другие положения.

Налоговое планирование в каждой отдельной стране зави­сит от состояния налогового законодательства, механизма ад­министративных воздействий и правовых ограничений, при­меняемого государством для борьбы с налоговыми наруше­ниями, особенностей налоговой культуры населения, налого­вого климата страны (базовых направлений бюджетной, нало­говой и инвестиционной политики), состояния судебной системы и т.д.

Планирование налоговых поступлений на уровне государст-, ва и органов местного самоуправления служит основой для вы­работки прогноза социально-экономического развития страны в целом, субъектов федерации (в федеративных государствах) и муниципальных образований на среднесрочный и долгосроч­ный периоды, для своевременного и обоснованного составле­ния проектов федерального, региональных и местных бюдже­тов на предстоящий год, для принятия необходимых ^ политических, экономических и социальных решений в ходе " исполнения соответствующих бюджетов.

Планирование налоговых доходов — важнейший элемент налоговой и бюджетной политики государства, в процессе ко­торого соответствующие государственные органы принимают решения о внесении изменений в налоговое законодательство, о сокращении государственных расходов; разрабатывают меры по улучшению общеэкономической обстановки в стране и соз­данию необходимых условий для развития экономики.

Планирование поступления налоговых доходов представ­ляет собой формализованную последовательность действий всех ветвей власти, связанных с разработкой прогнозных дан­ных по собираемости налоговых и неналоговых платежей, их ^ 'рассмотрению, утверждению и распределению по уровням "" бюджетной системы, т.е. охватывает сферу планирования до-входов в масштабе федерального, регионального и местного **"** бюджетов.

Планирование доходов играет важную роль в разработке прогноза социально-экономического развития страны, субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований на средне- и долгосрочный периоды, в своевременном и обосно­ванном составлении проектов федерального, регионального и местных бюджетов на предстоящий год, в принятии необходи-. мых политических, экономических и социальных решений в ходе исполнения соответствующих бюджетов.

Планируются доходы в разрезе налоговых и неналоговых доводов.

Налоги являются главным источником средств государст­венного бюджета, финансовой базой социальной политики го­сударства. Для обоснования сумм поступаемых в бюджет госу-

дарства налогов и сборов составляется план по налогам и сборам. Он охватывает собираемость федеральных, региональ­ных и местных налогов.

Планирование налоговых доходов — это деятельность орга­нов власти по обоснованию налоговых поступлений в бюджет на основе анализа и оценки факторов внешней среды с помо­щью адекватных уровню неопределенности развития экономи­ки методов.

Задача планирования налоговых доходов — определение на заданный временной период экономически обоснованного раз­мера поступлений налогов в соответствующий уровень бюд­жетной системы.

Целью планирования налоговых доходов является обосно­вание совокупности действий по максимальному учету воз­можностей оптимизации налоговых платежей как для государ­ства, так и для плательщика налога.

Налоговое планирование включает: работу по прогнозиро­ванию объемов налоговых поступлений с учетом инфляции и валютного курса и на этой основе расчет доходов, включаемых в проект на очередной финансовый год; определение долей (нормативов) распределения налоговых ставок по уровням бюджетной системы; разработку контрольных заданий по на­логам и сборам, администрируемым Федеральной налоговой службой России (ФНС России) и Федеральной таможенной службой России (ФТС России).

Для того чтобы планирование налоговых доходов способст­вовало реализации определенных целей, необходима обосно­ванная классификация его видов (табл. 1).

В экономической литературе известны различные подходы к классификации видов планирования налоговых доходов.

Например, в соответствии с одним из подходов предлагает­ся классифицировать виды планирования налоговых доходов исходя из следующих группировочных признаков: 1)по содержанию плановых решений:

стратегическое планирование определяет основные направ­ления развития;

тактическое планирование создает предпосылки для реали­зации резервов;

Таблица 1 Группировочные признаки планирования налоговых доходов

2) по степени охвата и глубине планирования: общее планирование (агрегированное); детальное планирование;

3) по учету изменения данных: жесткое планирование; гибкое планирование;

4) в зависимости от срока, на который составлен план и сте­
пени детализации плановых расчетов:

долгосрочное планирование (свыше 10 лет) — определение долговременной стратегии развития; среднесрочное планирование (от 3 до 7 лет); краткосрочное планирование (на 12 месяцев);

5) по очередности во времени:

упорядоченное планирование — по завершении одного пла­на разрабатывается другой;

скользящее планирование — по истечении определенного срока план продлевается на следующий период; внеочередное планирование осуществляется по мере необ­ходимости;

6) по координации планов во времени:
последовательное планирование;
одновременное планирование.

Наличие множества группировочных признаков свидетель­ствует о возможностях и ограничениях каждого вида планиро­вания налоговых доходов, учет которых необходим при разра­ботке мероприятий по его совершенствованию.

Другой подход рекомендует разделить планирование нало­говых доходов на текущее (оперативное, краткосрочное) и пер­спективное (среднесрочное, долгосрочное) налоговое планиро­вание (рис. 1).

Оперативное планирование осуществляется на месяц или квартал. Оно призвано обеспечить реальную оценку поступле­ния налогов на ближайшее время. Краткосрочное налоговое "планирование служит основой для составления бюджетов со­ответствующих уровней власти на очередной год. Таким обра­зом, в процессе осуществления текущего планирования реша­ются в основном тактические задачи, вследствие чего создаются важнейшие предпосылки для выработки стратегии налогового планирования. Эта стратегия определяется в про­цессе средне- и долгосрочного налогового планирования.

При текущем планировании детально анализируются и оп­ределяются суммы налоговых поступлений как по общей сово­купности налогов, так и отдельных их видов. В перспективном * же планировании нет подразделения по видам налогов, оно ох­ватывает совокупность всех налогов. И текущее, и перспектив­ное планирование одновременно базируется на прогнозе соци- | ально-экономического развития страны на соответствующий период времени и служит основой для определения основных характеристик этого прогноза.

В целом процесс планирования налоговых доходов можно представить в такой последовательности.

1. Устанавливаются цели, на достижение которых ориенти­рована система налогообложения.

2. Разрабатываются методы и конкретные мероприятия реа­лизации поставленных целей.

3. Разграничиваются налоговые полномочия и доходные ис­точники между органами власти и управления различных уровней.

4. Оценивается динамика поступления налогов за предыду­щие периоды в сопоставимых условиях с учетом произошед­ших изменений налогового законодательства.

5. Анализируется уровень собираемости и задолженности по каждому налогу.

6. Оцениваются предполагаемые изменения налогового за­конодательства.

7. Определяется налоговая база по каждому налогу с учетом прогноза социально-экономического развития страны и от­дельных отраслей экономики.

Методы прогнозирования и планирования налоговых

Поступлений

Как было отмечено выше, прогнозирование и планирование поступления налоговых доходов представляет собой сложный многоступенчатый процесс, в ходе которого должен решаться широкий круг различных социально-экономических и науч­но-технических проблем, для чего необходимо использовать в сочетании самые разнообразные методы. Кроме того, разработ­ка прогнозов и планов должна основываться на методологиче­ских принципах.

К важнейшим методологическим принципам как прогнози­рования, так и планирования налоговых доходов следует отне­сти: научность, системность, альтернативность, маржиналь­ность, точность, непрерывность, обоснованность, гибкость, оперативность, согласованность, адекватность, целенаправлен­ность и приоритетность, социальная ориентация, сбалансиро­ванность и пропорциональность и т.д.

Кратко рассмотрим основные из перечисленных принци­пов. Реализация принципа научности опирается на научные подходы и методы определения плановых показателей нало­говых доходов, формирование которых происходит под опре­деляющим воздействием факторов внешней среды. Связи но­сят вероятностный характер, но отличаются высокой степенью тесноты. Поэтому с целью обеспечения функцио­нальной полноты, достоверности и точности прогноза налого­вых доходов применимы эконометрические и экономико-ма­тематические модели. Однако при увеличении горизонта прогноза до долгосрочного периода целесообразно применять метод сценариев.

Многовариантность применительно к планированию нало­говых доходов опирается на принцип обоснованности, который базируется на расчетах, соответствующих выявленным тенден­циям, и имеет экономико-правовое обоснование.

Принцип системности предполагает построение такой логи­ческой цепочки, согласно которой процесс выработки и обос­нования любого решения должен отталкиваться от определе­ния общей цели системы и подчинять деятельность всех

подсистем достижению этой цели. Исходя из этого процесс планирования налоговых доходов опирается на принцип един­ства бюджетной системы, который, в частности, означает еди­ный порядок формирования доходов и необходимость коорди­нирования разработки планов по вертикали и горизонтали бюджетной системы.

В связи с непрерывностью социально-экономического раз­вития, совершенствованием производства на базе развития науки и техники должен соблюдаться принцип непрерывности планирования, т.е. преемственности прогнозов, планов. В соот­ветствии с этим принципом должны разрабатываться прогнозы и планы различного временного аспекта и согласовываться ме­жду собой. Так, среднесрочные планы должны разрабатываться на основе перспективных направлений, отражаемых в долго­срочных планах, краткосрочные — исходя из показателей сред­несрочных планов. Долгосрочные планы должны корректиро­ваться и продлеваться на соответствующий период. С одной стороны, это необходимо для совершенствования самих про­гнозных оценок, в частности, для уточнения прогнозных оце­нок в связи с возможными изменениями в реальной обстанов­ке, возникновением новых потребностей общества, крупными изменениями в технике и другими причинами. С другой сторо­ны, это необходимо для обеспечения связи между прогнозиро­ванием и планированием, что позволяет определить с помощью прогноза, как влияет на тенденции развития исследуемого объекта практическая реализация тех или иных плановых ре­шений.

Применение принципа непрерывности планирования реали­зуется в преемственности планов, состоящей в использовании сопоставимых показателей, в учете ранее достигнутых резуль­татов планирования налоговых доходов, а также в расширении временного горизонта планирования. Этот принцип для обще­ственного хозяйства имеет исключительное значение, посколь­ку его применение снижает неопределенность и риски деятель­ности всех субъектов экономической системы.

Задачи реализации принципа маржинальности в планирова­нии вытекают из определения предельных величин рассчиты­ваемых показателей. Применительно к планированию налого-

Ш

вых доходов реализация этого принципа позволяет определить изменение налоговых поступлений при увеличении объема продаж на одну единицу.

Проявлением принципа гибкости в планировании налого­вых доходов является сочетание определенности планов с по­следующим отказом от чрезмерной их детализации, отсрочка деталей планирования до уточнения параметров определяющих факторов, вариантность. Главным недостатком совместного ис­пользования приведенных способов реализации принципа гиб­кости в отношении планирования налоговых доходов является их противоречивость по отношению к принципу точности, ко­торый требует соответствия бюджетной классификации, кон­кретизации планов в той степени, в которой позволяют внут­ренние и внешние условия развития объекта планирования.

Принцип оперативности предполагает корректировку нало­говых доходов с целью учета до принятия закона о бюджете влияния тех факторов, которые не были учтены или выявлены заблаговременно. Но этот принцип наряду с принципом непре­рывности планирования реализуется также в течение финансо­вого года и предполагает учет обратных связей, определяющих единство стадий бюджетного процесса.

Принцип согласованности требует обеспечить согласование конкретного прогноза при его разработке с другими видами прогнозов — социально-экономическими, демографическими.

Принцип приоритетности реализуется в тесной связи с принципом комплексности, предполагающим рассмотрение всех "сторон объекта исследования в его связи и зависимости с дру­гими процессами и явлениями. С этими принципами в тесной связи должен реализовываться принцип социальной ориента­ции, требующий обеспечения приоритетного решения социаль­ных проблем.

Принцип адекватности заключается в том, что экономи­ко-математические модели, используемые в процессе прогно­зирования и планирования, должны быть адекватными, т.е. от­ражать реальные процессы. От этого во многом зависят результаты прогнозных и плановых расчетов.

Сбалансированное и пропорциональное развитие возможно при учете в процессе разработки прогнозов и планов принципа

сбалансированности и пропорциональности. Сущность этого принцйта"заключаётся в балансовой увязке показателей, уста­новлении пропорций и обеспечении их соблюдения.

Особое значение должно придаваться формированию обще­экономических пропорций и обеспечению их соблюдения. К общеэкономическим пропорциям следует отнести соотноше­ния: между спросом и предложением, потреблением и накопле­нием, доходами и расходами государства, денежной массой и товарными ресурсами, производством средств производства и производством предметов потребления, ростом производи­тельности труда и заработной платы и др. Не менее важными являются межотраслевые пропорции, характеризующие соот­ношение между различными отраслями экономики. Внутриот­раслевые пропорции представляют собой соотношение между отдельными видами сопряженных производств. Территориаль­ные пропорции характеризуют соотношение между регионами и отражают размещение производства по территории страны.

Все эти принципы находятся в тесной взаимосвязи между собой. Однако в зависимости от целей планирования возможно разнообразное сочетание этих принципов.

Как было отмечено выше, планирование налоговых поступ­лений представляет собой сложный процесс последовательных и одновременно осуществляемых взаимодействующих мер по решению задачи обоснованного расчета размера налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня на заданный период.

В теории и практике плановой деятельности в нашей стране за прошедшие годы накоплен значительный опыт по примене­нию различных методов разработки прогнозов и планов. По_ оценкам ученых, насчитывается свыше 150 различных методов прогнозирования; на практике же в качестве основных исполь­зуются не более 15-20. Остановимся подробнее сначала на ме­тодах, используемых в бюджетном прогнозировании (табл. 2).

Без анализа текущего исполнения бюджета процесс прогно­зирования невозможен в принципе, поэтому метод экономиче­ского анализа применяется на всех этапах бюджетного процес-саГОн позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период и дать ожидаемую оценку ис-

Таблица 2 Методы планирования налоговых доходов бюджета

полнения бюджета в финансовом году. На этапе формирования проекта бюджета упор в аналитической работе делается на вы­явление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности распределения и использования бюджетных средств.

Применение метода экстраполяции возможно при абсолют­ной уверенности сохранения в дальнейшем устойчивой дина­мики развития. Расчет показателей проекта бюджета при этом методе производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей на относительно устойчи­вый темп их роста.

Однако метод экстраполяции должен использоваться как вспомогательное средство для первоначальных расчетов, так как он имеет ряд существенных недостатков: не ориентирует на вы­явление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию бюджетных средств, так как объем ассигнований планируется от достигнутого уров­ня; не учитывает изменения отдельных фактов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом.

Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для бюджетного планирования, предпо­сылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы могут служить необходимым условием для вне­дрения автоматизированных (экономико-математических) ме­тодов в бюджетное планирование.

Использование балансового метода позволяет увязать фи­нансовые ресурсы органов государственной власти с потреб­ностями в них, вытекающими из прогноза социально-эконо­мического развития, а также расходы бюджетов с их дохода­ми, установить пропорции распределения средств между бюд­жетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы.

Все актуальнее в настоящее время становится программ­но-целевой метод прогнозирования, который позволяет оце­нить и выбрать предпочтительные варианты социально-эконо­мического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. С бюджетной точки зрения этот метод решает глав-

ную проблему, для чего расходуются бюджетные средства. Од­нако его практическое использование затрудняется обязатель­ностью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целью и задачами при­нимаемых программ, и, что самое главное, затруднено иниции­рование отраслевых целевых программ как способ дополни­тельного финансового обеспечения.

Весьма распространенным является индексный метод про­гнозирования, который предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефля­торов динамики экономических процессов. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием ин­фляционных процессов. В то же время применение этого мето­да является правомерным только при наличии уверенности в объективности базовых показателей. Что же касается расходов, то индексация расходов предыдущего финансового года одно­значно переносит ошибки в распределение бюджетных ассиг­нований и в новый финансовый период.

Налоговое планирование использует различные методы, / каждый из которых, так или иначе, учитывает следующие ', моменты:

• фоновый уровень налоговых поступлений;

• сезонные изменения в объеме налоговых поступлений;

• событийную составляющую (например, события в разви­тии политической ситуации, изменения в налоговом зако­нодательстве и др.);

• неучтенные факторы.

Детерминистический метод предполагает установленную зависимость прогнозируемой величины с известными перемен­ными. Этот метод можно также назвать индексным, так как он предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов при расчете про­гноза налоговых доходов. Ввиду его простоты и информаци­онной гибкости это наиболее актуальный метод для прогнози­рования бюджетов территорий. Однако данный метод предпо­лагает отказ от прогнозирования сложных явлений, таких, как налоговые льготы, задолженность по налоговым платежам, со­крытие налоговой базы и др. Налоговые потери в результате

воздействия этих явлений при данном методе определяются как фиксированная величина к объему налоговых доходов. Для учета влияния различного рода изменений налогового и бюд­жетного законодательства на объемы налоговых доходов вво­дятся поправочные коэффициенты.

Эконометрический метод основан на принципах экономиче­ской теории и статистики, позволяет рассмотреть одновремен­ное изменение нескольких переменных, влияющих на налого­вые доходы. Результаты прогнозирования на основе данного метода могут быть проанализированы с использованием стати­стических методов. Преимуществом данного метода является возможность определения статистической значимости рассмат­риваемых соотношений между различными переменными. Этот метод подходит к бюджетным показателям, наиболее чув­ствительным к изменениям экономических условий. Главным недостатком метода является его высокая стоимость.

Математическое моделирование заключается в построении интегрированной модели экономики территории, учитываю­щей экономические связи между решениями наиболее важных групп хозяйствующих субъектов (отрасли промышленности и сферы услуг). Этот метод позволяет учесть множество взаимо­связанных факторов, влияющих на налоговые доходы, выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее соответст­вующий принятой концепции социально-экономического раз­вития региона и целям бюджетной политики. Преимущество моделирования состоит в том, что при планировании поступле­ний налоговых доходов может быть использован сценарный подход, где неопределенность будущих условий развития эко­номики раскрывается за счет использования совокупности за­данных предположений, составляющих содержание сценария (оптимистичного или пессимистичного).

Трендовый метод или экстраполяция (продолжения в буду­щем тех тенденций, которые сложились в прошлом) является простейшим инструментом прогнозирования, предполагаю­щим постоянную корреляцию значений исследуемой величины во времени, т.е. абсолютизирует инерционную составляющую экономического развития, предполагая, что изменения в буду­щем предопределяются изменениями в прошлом и настоящем.

Его применение основывается на информации о поступлении конкретных налогов и сборов за предыдущий период, об объе­мах выпадающих доходов, о состоянии задолженности по нало­говым платежам, на анализе тенденций развития налогообла­гаемой базы, структуры налогоплательщиков и т.д. Этот метод используется, как правило, для краткосрочного прогнозирова­ния поступления доходов в бюджет.

Метод экспертных оценок предполагает обобщение и мате­матическую обработку экспертных оценок и заключается в ис­пользовании профессиональной интуиции экспертов по бюд­жетному планированию. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое про­гнозирование не требует больших затрат и может быть доста­точно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от «ощущений» эксперта и не всегда подда­ются рациональному объяснению. Несмотря на это экспертный метод разработки прогнозных оценок достаточно широко ис­пользуется для расчетов возможного поступления конкретных налогов и сборов, для проведения мониторинга динамики их поступления за несколько периодов, выполнения расчетов уровней собираемости налогов и сборов, выявления объемов выпадающих доходов, оценки состояния задолженности по на­логовым платежам в результате изменения налогового законо­дательства.

Следует отметить, что независимо от применяемого метода исходной составляющей налогового планирования является определение налоговой базы для каждого вида налога на феде­ральном уровне и в региональном разрезе. Региональное нало­говое планирование, в свою очередь, основано на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств и про­гноза макроэкономической ситуации в регионах.

При этом большое значение в планировании имеет досто­верная оценка поступлений налогов до конца текущего перио­да (месяца, квартала, полугодия, года), которая проводится на основе сопоставимых фактических данных.

Для оценки и прогноза налоговых поступлений проводят всесторонний и многофакторный анализ данных о налоговой базе, поступлениях в бюджетную систему, а также анализ тен-

денций социально-экономического развития. Такое требование относится ко всем без исключения налоговым платежам.

В налоговой практике используются следующие виды про­гнозирования налоговых поступлений (табл. 3):

• детерминистические прогнозы налоговых поступлений;

• прогнозы временных рядов налоговых поступлений на ос­новании их собственной динамики;

• прогнозы с использованием моделей с несколькими пере­менными.

Таблица 3 Виды прогнозирования налоговых поступлений

Детерминистический подход построения прогнозов налого­вых поступлений на практике часто реализуется через услов­ный метод прогнозирования налоговых поступлений и метод «налогового калькулятора».

Условный метод используется для получения прогнозных значений поступлений и основывается на получении оценок эластичности налоговых поступлений по базе налогообложе­ния. Существуют два типа условных методов прогнозирования: статистические и динамические модели прогнозирования нало­говых поступлений.

Статистические модели прогнозирования налоговых посту­плений ориентированы на учет прямых эффектов воздействия на налоговую базу, в частности на структуру налогов.

Для составления прогнозов с помощью статистических мо­делей требуются данные о налоговых поступлениях и их базах по каждому из рассматриваемых видов налогов. В этих данных уже отразилась та часть изменений налоговых поступлений, которая была вызвана соответствующими изменениями сово­купного дохода или объема расходов, либо изменениями в на­логовом законодательстве и налоговом администрировании. Дифференциация таких эффектов является определяющей для статистических моделей прогнозирования налоговых поступ­лений.

Разделить эффекты можно различными способами. В част­ности, можно использовать текущую стоимость налоговых ста­вок по базам налогообложения предшествующих периодов и получить скорректированные налоговые поступления для те­кущей структуры налогов. Для такого подхода требуется де­тальная информация по базам налогообложения, что осложня­ет его применение.

Другой подход основан на построении скорректированных временных рядов налоговых поступлений с учетом изменений в налоговом законодательстве и налоговом администрирова­нии, возникавших на всем временном интервале. При этом подходе, в отличие от первого, для построения скорректиро­ванных баз налогообложения необходима только информация, касающаяся объема поступления налогов и сборов. Скорректи­рованные налоговые поступления в основном реагируют толь-

ко на изменения объема налогооблагаемых доходов (или рас­ходов), поскольку система налогообложения остается неизменной в исследуемый период.

Метод «налогового калькулятора» широко применяется при моделировании налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций. При построении «налоговых калькуля­торов» используется модель типичного налогоплательщика и модель агрегирования.

Применение модели типичного налогоплательщика предпо­лагает, во-первых, поиск типичного представителя для каждой группировочной категории; во-вторых, расчет текущих налого­вых обязательств на основе индивидуальной налоговой декла­рации. Эта модель позволяет анализировать влияние измене­ний налогового законодательства на разные категории налогоплательщиков.

С помощью модели агрегирования можно при наличии ин­дивидуальных налоговых отчетов за несколько лет, значений темпов экономического роста и дефлятора прогнозировать суммарные налоговые поступления. Применение этой модели предполагает:

во-первых, разбивку налогоплательщиков на несколько групп, каждой из которых присваиваются определенные веса;

во-вторых, расчет налоговых обязательств для каждого от­дельного налогоплательщика;

в-третьих, построение прогноза налоговых поступлений на следующий период на основании значений темпов экономиче­ского роста и расчета индивидуальных налоговых обязательств по группам налогоплательщиков.

Прогнозы временных рядов налоговых поступлений осуще^ ствляются на основании их собственной динамики с использо­ванием: метода взвешенного скользящего среднего (ВСС); ме-~ тода двойного экспоненциального сглаживания; метода Хольта-Винтерса; модели авторегрессии и скользящего средне­го (АКМА). Все эти методы и модели — с одной переменной.

Прогноз строится на основе использования только предыду­щего значения переменной, в данном случае показателя нало­говых поступлений. Названные модели с одной переменной считаются простыми и более надежными по сравнению со

сложными структурными моделями. Например, модель вре­менного ряда может использовать данные о прошлых поступ­лениях конкретного налога по месяцам и на основании про­шлых закономерностей в поведении этой переменной предскажет будущие величины поступлений. В связи с этим для использования моделей временных рядов необходимо иметь только прошлые значения самой прогнозируемой пере­менной. Сдвиги в динамике временных рядов, связанные с ре­формами в налоговом законодательстве (структуре налога) или с какими-то иными крупными изменениями, могут быть учтены в модели с помощью специального статистического приема — учета так называемой фиктивной переменной. Про­гнозы налоговых поступлений с использованием моделей несколь­ких переменных создаются потому, что информация в таком многомерном временном ряде может улучшить качество про­гноза исследуемого показателя. В частности, при прогнозе на­лога на прибыль организаций в качестве переменных, связан­ных с налоговой базой, можно использовать зарплату, прибыль, ставку процента. В настоящее время существует не­сколько типов моделей прогнозирования с несколькими пере­менными: структурные эконометрические модели; линейные и нелинейные уравнения; модели, основанные на построении опережающих экономических индикаторов.

Практика бюджетного планирования и прогнозирования на­логовых доходов в субъектах РФ показывает, что в условиях рыночной экономики экономические переменные при исполь­зовании временных рядов ведут себя все более нестабильно по мере того, как рынок начинает оказывать все возрастающее влияние на экономические условия, а роль государственного регулирования в экономике, наоборот, уменьшается. В таких нестабильных условиях экспертный метод и детерминистский подход, которые активно применяются в международной прак­тике, действительно могут давать не менее, а иногда и более точные результаты, чем статистический анализ. Однако их применение не может гарантировать получение несмещенных оценок, поскольку такие прогнозы не защищены от внешнего давления, направленного на то, чтобы привести прогноз в соот­ветствие с желаемыми количественными целями.

Таким образом, для адекватной оценки системы налогооб­ложения конкретного субъекта (региона) необходим учет мно­жества связей, существующих в экономике, и применение ка­кого-то одного метода не всегда является целесообразным.

Особенности краткосрочного и среднесрочного прогнозирования и планирования налоговых доходов

Одним из основных элементов бюджетных реформ, прове­денных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыду­щем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа измене­ния внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных про­ектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться про­гнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус мно­голетнего бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год явля­ется составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государст­венной политики и условиями их достижения.

Процесс бюджетного прогнозирования способствует повы­шению эффективности управления регионом, так как составле­ние средне- и долгосрочных прогнозов позволяет учитывать долговременные последствия принимаемых решений, не огра­ничиваясь рамками одного бюджетного года.

Среднесрочные прогнозы на период от двух до пяти лет со­ставляются прежде всего для прогнозирования финансовых де­фицитов или нехватки доходов. Среднесрочное прогнозирова­ние играет также важную роль в разработке политических решений на срок, превышающий продолжительность текущего бюджетного периода.

Многолетний прогноз доходов дает исходную информацию, по которой можно судить об осуществимости планов расходов при данных среднесрочных задачах государственной финансо­вой политики. Многолетние прогнозы доходов могут служить также системой раннего обнаружения грядущих нехваток до­хода, следовательно, необходимо своевременно пересматривать стратегии и реформировать налогообложение.

В предыдущем параграфе было отмечено, что в отношении планирования налоговых доходов различают тактическое (те­кущее, оперативное, краткосрочное) и стратегическое (пер­спективное, среднесрочное, долгосрочное) планирование (рис. 1). Целесообразно, по нашему мнению, рассмотреть роль общегосударственных налоговых органов в осуществлении действий при отработке плановых заданий по налогам и меха­низма реализации налоговых планов (рис. 2). Напомним, что тактическое налоговое планирование осуществляется на месяц или квартал. Оно призвано обеспечить реальную оценку посту­пления налогов на ближайшее время для определения лимитов финансирования в рамках утвержденного бюджета в разрезе экономической классификации, а также министерств, ве­домств, территорий и государственных программ.

Такое планирование одновременно оперативно решает и задачу подготовки аналитических материалов для осуществ­ления краткосрочного (на год) налогового планирования, по­скольку в ходе его выявляются позитивные и негативные сто­роны исполнения доходной части утвержденного на текущий год бюджета, уровень налоговых изъятий, состояние расчетов в хозяйстве и их влияние на рост или снижение налоговых по­ступлений. Именно в процессе оперативного планирования на­логов обеспечивается и закладывается фундамент будущих предложений по совершенствованию налогового законодатель­ства. В процессе тактического (оперативного) налогового пла-

нирования наряду с финансовыми органами активно участву­ют и налоговые органы, которые на основе анализа налогооблагаемой базы и прогноза поступлений налогов на очередной месяц и квартал вместе с выработкой предложений по улучшению действующего налогового законодательства оп­ределяют тактику контрольной работы, а также сферу своего воздействия: конкретные предприятия, подлежащие проверке в ближайшее время, и перечень налогов, подлежащих докумен­тальной проверке.

Как разновидность тактического планирования краткосроч-ное налоговое планирование служит основой для составления проектов бюджетов соответствующих уровней власти на оче­редной год. Главными для него являются показатели социаль­но-экономического прогноза страны, региона на предстоящий год, а также анализ налоговых поступлений в текущем году как в целом, так и по отдельным налогам. Краткосрочное планиро­вание осуществляется непосредственно Минфином России и финансовыми органами по соответствующим бюджетам при непосредственном участии налоговых и других экономических органов.

Участие налоговых органов в этом процессе предопределя­ется наличием у них квалифицированного анализа поступле­ний налогов за истекший период времени, знания оперативной обстановки на местах с позиций влияния действующей налого­вой системы на экономику конкретных хозяйствующих субъ­ектов и уровень налоговых изъятий.

Процесс краткосрочного планирования состоит из ряда взаимосвязанных последовательных процессов.

Во-первых, осуществляется детальный анализ позитивных и негативных сторон действующего на данный момент налого­вого законодательства, как в целом, так и по отдельным видам налогов.

Во-вторых, разрабатываются меры по внесению в налоговое законодательство дополнений и изменений, направленных на ликвидацию негативных факторов, расширение налогооблагае­мой базы, повышение стимулирующей роли налогов и увели­чение на этой основе доходов бюджетов всех уровней.

В-третьих, анализируются экономико-хозяйственные фак­торы, позитивно или негативно влиявшие на поступление на­логов в текущем году, и разрабатываются меры по устранению негативных факторов и закреплению позитивных тенденций.

В-четвертых, на основе проведенного анализа хода поступле­ний по каждому виду налогов за истекший период и ожидаемых оценок поступлений до конца текущего года с учетом предстоя­щих изменений налогового законодательства и всех факторов изменения экономических показателей на предстоящий год рас­считывается сумма поступлений по каждому виду налогов и всех налоговых поступлений. При этом в расчетах необходимо учитывать и возможные вероятностные отклонения важнейших социально-экономических показателей в предстоящем году, а также влияние политической обстановки в обществе.

В-пятых, проекты налоговых поступлений в составе бюдже­та совместно с показателями прогноза социально-экономиче­ского развития страны и соответствующих территорий на предстоящий год и проектами законодательных актов об изме­нениях и дополнениях в налоговое законодательство рассмат­риваются сначала в органах исполнительной власти, а после одобрения представляются в органы законодательной (пред­ставительной) власти. В законодательных (представительных) органах власти все эти документы детально рассматриваются, анализируются, в них вносятся необходимые изменения и до­полнения, а затем они утверждаются в форме соответствующе­го закона.

Вместе с тем планируемые налоговые показатели в целом по соответствующему бюджету, а также по отдельным видам на­логов включаются в его доходную часть и утверждаются в виде статей закона о бюджете на предстоящий год. Исходя из опре­деленных законом поступлений, в основном налоговых плате­жей, формируется расходная часть бюджета с распределением бюджетных ассигнований по получателям средств, ведомствам, территориям и государственным программам, а также по от­дельным статьям расходов в соответствии с действующей бюд­жетной классификацией.

-Q.S^ei?§™^BHil?^JS_i^AIS9^cP^04Hoe налоговое планирование представляют собой две составляющие единого" текущего "пла-

ющр^ания. В процессе осуществления текущего планирования налоговыми органами решаются в основном тактические зада­чи, вследствие чего создаются важнейшие предпосылки для выработки стратегии налогового планирования. Эта стратегия определяется в процессе среднесрочного и долгосрочного нало­гового планирования. Указанные виды налогового планирова­ния, которые можно определить как перспективное планирова­ние, существенно отличаются от оперативного и краткосрочного планирования. Текущее налоговое планирова­ние, как уже отмечалось, служит основой для составления про­ектов соответствующих бюджетов, которые разрабатываются и утверждаются на год. При этом детально анализируются и оп­ределяются размеры, как общей совокупности налогов, так и отдельных их видов. В перспективном же планировании, как правило, нет подразделения по видам налогов, оно охватывает совокупность всех налогов. И текущее, и перспективное плани­рование одновременно базируются на прогнозе социально-эко­номического развития страны на соответствующий период вре­мени и служат основой для определения основных характеристик этого прогноза. В частности, от собираемости и размеров поступлений налогов зависят, например, объемы го­сударственных инвестиций в планируемом периоде, а следова­тельно, и темпы развития экономики. В перспективном плани­ровании зависимость прогноза социально-экономического развития страны от величины налоговых поступлений значи­тельно больше. Налоговое планирование используется здесь как метод экономического предвидения. При этом текущее на­логовое планирование служит основой для выработки страте­гии налогового планирования на длительную перспективу.

Для краткосрочного прогнозирования доходов можно приме­нять эконометрические модели, в частности, модели временных_ рядов (однофакторные) и многофакторные модели, включаю-^ щие одно или несколько уравнений, оцениваемых одновремен-^ но. Использование таких моделей, обладающих хорошо изучен­ными статистическими свойствами, позволяет иметь надежный источник краткосрочных (до года) прогнозов по доходам.

Среднесрочные прогнозы доходов строятся в: рамках сред­несрочной макроэкономической модели. Такие прогнозы по

природе своей оказываются обычно менее точными, чем крат­косрочные.

Выбирая тот или иной из существующих методов прогнози­рования бюджетных доходов и расходов, рассмотренных в пре­дыдущем параграфе (экспертное прогнозирование, прогноз временных рядов, детерминистические прогнозы, эконометри-ческое прогнозирование), следует исходить из масштабов дан­ного региона и сложности стоящих перед ним финансовых проблем. Практика показывает, что не существует такого мето­да среднесрочного прогнозирования, который был бы в равной мере подходящим для прогноза всех видов местных доходов и расходов. Эконометрический метод наиболее подходит для прогноза тех местных доходов, которые особенно чувствитель­ны к изменениям местных экономических условий. Трендовые и экспертные прогнозы наиболее подходят для прогнозирова­ния тех местных доходов, которые нечувствительны к местным экономическим условиям или настолько нестабильны, что вы­явить какие-либо причинные зависимости не представляется возможным. Для прогноза местных расходов лучше всего ис­пользовать метод детерминирования.

Самое важное требование к моделям прогнозирования дохо­дов заключается в том, чтобы они давали достаточно точные, состоятельные прогнозы на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Краткосрочные прогнозы, как правило, загляды­вают не больше, чем на год вперед, поэтому используемые для краткосрочного прогнозирования модели должны обладать по­вышенной способностью улавливать высокочастотную инфор­мацию, содержащуюся во временных рядах, тогда как струк­турным параметрам, определяющим процесс генерирования доходов, при краткосрочном прогнозировании уделяется, как правило, меньше внимания. Среднесрочные же модели прогно­зирования должны уметь улавливать взаимосвязь между фи­нансовой политикой (финансовыми решениями) и макроэко­номическими условиями в среднесрочной перспективе.

Особое внимание следует уделить роли налоговых органов в реализации налоговых планов, где важное место отводится тактическому и стратегическому мониторингу факторов, влияющих на формирование налоговой базы, учитывая не

только изменения в составе налогоплательщиков, но и измене­ния цен и ценовую политику, отраслевые тенденции в эконо­мике региона, конъюнктуру рынка и т.д. Наряду с этим налого­вые органы осуществляют тактический и стратегический контроллинг в сфере бюджетно-налогового регулирования, что в итоге позволяет отрабатывать направления совершенствова­ния отдельных элементов и в целом системы налогообложения (рис. 2). В последующих главах будут рассмотрены конкретные инструменты, применяемые налоговыми органами в целях ис­полнения возложенных на них функций.

Выводы

В первой главе раскрыта сущность и значение налогового прогнозирования и планирования в системе управления госу­дарственным бюджетом. Показана взаимосвязь между поня­тиями «план» и «прогноз». Эти понятия тесно взаимосвязаны, но не тождественны. Формы их сочетания могут быть разными, но в большинстве случаев прогноз предшествует разработке плана. Цель планирования бюджета заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социаль­но-экономических условий и перспективных оценок разрабо­тать и обосновать оптимальные пути развития. Цель же про­гнозирования — создать научные предпосылки для их осуществления.

В мировой практике на данный момент накоплен значитель­ный набор различных методов разработки прогнозов и планов, каждый из них имеет как преимущества, так и недостатки, учи­тывает влияние тех или иных факторов и применим в зависи­мости от конкретных условий. Выбирая тот или иной метод прогнозирования, следует исходить также из масштабов данно­го региона и его социально-экономического развития.

Кроме того, применяемые методы имеют свои особенности при краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном планиро­вании. Как краткосрочное, так и среднесрочное налоговое пла­нирование представляет собой ряд взаимосвязанных последо­вательных процессов, и на каждом из этапов целесообразно использование конкретных методов.

Для краткосрочного прогнозирования доходов целесообраз­но применять эконометрические модели, например, модели временных рядов. Они позволяют составить краткосрочные прогнозы, обладая хорошо изученными статистическими свой­ствами. Основой краткосрочных прогнозов являются точные исходные данные. Однако для среднесрочного прогнозирова­ния требования к данным предъявляются еще более жесткие, чем при краткосрочном прогнозировании, поскольку средне­срочные модели должны улавливать эффекты обратной связи. Другими словами, необходимо взаимовлияние между прини­маемыми правительством решениями и динамикой различных отраслей экономики. Следует также учитывать и возможность того, что структурные экономические зависимости могут в среднесрочной перспективе изменяться. Для адекватной оцен­ки системы регионального налогообложения необходим учет множества связей, существующих в экономике конкретного субъекта Российской Федерации.

Особое место в общегосударственном налоговом планирова­нии отводится налоговым органам как структуре, выполняю­щей наряду с контрольными процедурами функцию бюджет­но-налогового планирования и регулирования.

Контрольные вопросы для самопроверки знаний

1. В чем заключается сущность прогнозирования налоговых до-

ходов в бюджеты различного уровня?

2. В чем заключается сущность планирования налоговых дохо­дов в бюджеты различного уровня?

3. Охарактеризуйте принципы, на которых основывается про-

гнозирование и планирование налоговых поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации.

4. Какие существуют методы прогнозирования и планирования

налоговых поступлений?

5. Каковы особенности краткосрочного и среднесрочного про-

гнозирования и планирования налоговых доходов?

ПЛАНИРОВАНИЕ ПОСТУПЛЕНИЙ

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: