Экономика и управление муниципальным хозяйством

Муниципальное образование как социально-экономический комплекс

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения

Отличительными признаками муниципального образования являются:

– населенная территория;

– осуществление на ней местного самоуправления;

– обособленная муниципальная собственность;

– местный бюджет;

– выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

Каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления- представительный орган -, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значения.

Системный подход к анализу сущности муниципального образования дает возможность трактовать его как сложную социально-экономическую систему, которая локализована на определенной территории и является одновременно подсистемой региональной и национальной экономических систем. Это сложившаяся в определенных территориальных границах социально-экономическая система, Она предстает как совокупность взаимодействующих и взаимозависимых элементов. Локальность ее по отношению к региональной и национальной экономическим системам определяется государственными органами и органами местного самоуправления. В основе этой локальной системы лежат социальные и экономические процессы, обусловленные институциональным средой - местным самоуправлением.

Если обобщить другие точки зрения на муниципальное образование как на социально-экономическую систему, то под ней понимается:

- первичная территориальная ячейка народного хозяйства и сообщество населения, организованное для совместного производства и потребления, в основном самостоятельно ведущее и муниципальное, и местное хозяйство;

- совокупность объектов производственной и социальной сфер;

- социально- производ­ственный комплекс, призванный и обеспечивать эффективное взаимодействие производственной и социальной составля­ющих, а в результате — динамичное развитие;

- сложный социально-эконо­мический механизм, социальную ячейку формирования и функ­ционирования местного сообщества.

Муниципальное образование как социально-экономическая система, обладает определенной свободой выбора формы деятельности и представляет собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели.

Она относится к классу искусственных, организационных систем, т.е. организаций, созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации местного сообщества, от муниципального образования в целом, до отдельной социально-экономической единицы, например, микрорайона или муниципального предприятия все они являются социально-экономическими системами (СЭС).

Муниципальные образования можно отнести к динамичным системам – они являются постоянно изменяющимися системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они являются вероятностными системами – их функционирование может быть предсказано с определенной степенью вероятности на основе изучения их прошлого.

Общесистемные и специфические свойства муниципального образования как социально-экономической системы

Муниципальное образование как социально-экономическая система характеризуется определенной совокупностью структурных элементов и связей между ними, которая вступает во взаимодействие с внешней средой, образуя с ней единство, и распределяет ограниченные ресурсы в соответствии с определенной иерархией целей и задач функционирования.

Наиболее важной объективной характеристикой муниципального образования как социально-экономической системы является ее целенаправленность. В соответствии с Законом №131-ФЗ «целью местного самоуправления в Российской Федерации является самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, основная цель заключается в наиболее полном удовлетворении индивидуальных и общественных потребностей населения в соответствии с действующим законодательством и общепринятыми нормами морали.

Муниципальное образование как социально-экономическую систему характеризуют общесистемные и специфические свойства:

– целостность как внутреннее единство и несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов;

– интегративность как свойство системы включать системообразущие элементы, утратившие отдельные индивидуальные свойства, изменение которых приводит к изменению условий функционирования системы в целом;

– многовариантность как разноплановая организация элементов системы, которая на практике проявляется через многообразие форм использования вещественных и личных факторов производства и определяется динамикой экономического развития;

– адаптивность как свойство системы постоянно приспосабливаться к изменениям внешней и внутренней среды;

– изоморфизм как соответствие территориальной структуры хозяйства муниципального образования территориальной структуре хозяйства региона и национальной структуре хозяйства в целом;

– синергизм – как объединение финансовых, материальных, людских ресурсов территориальной локальной общности в целях эффективного решения межпоселенческих проблем, вопросов местного значения общими усилиями и получения дополнительного дохода;

- автономность проявляется в его стремлении решать самостоятельно вопросы местного значения в полном объеме, а также иметь наиболее полную компонентную структуру;

- устойчивость, которая обеспечивается такими элементами самоорганизации, как дифференциация и лабильность. Дифференциация – это стремление муниципального образования к структурному и функциональному разнообразию элементов, которые обеспечивают не только условия возникновения и разрешения противоречий, но и определяют его способность быстро приспосабливаться к меняющимся условиям. Лабильность означает подвижность функций элементов структуры при сохранении устойчивости системы в целом.

К специфическим свойствам муниципального образования как экономической системы следует отнести:

- разную степень активности элементов, входящих в состав муниципального образования как социально-экономической системы, что характеризует разную степень их участия в процессе воспроизводства;

- наличие базовых, опорных элементов в структуре муниципального образования и сопряженных с базовыми промежуточных элементов. Комбинация базовых и небазовых элементов в структуре социально-экономической системы дает возможность выявить локомотивный сектор в составе муниципального образования.

С учетом указанных свойств, ключевыми характеристиками социально-экономической системы муниципального образования являются:

1) наличие определенной структуры, иерархии подсистем и элементов, их сложное взаимодействие;

2) тесная взаимосвязь с другими крупномасштабными социально-экономическими системами и внешней средой;

3) способность адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды, вырабатывать варианты поведения и изменять свою структуру, сохраняя целостность, основное предназначение и свойства;

4) наличие предельных возможностей, определяемых имеющимися в распоряжении ресурсами и характерными для элементов социально-экономической системы муниципального образования структурными связями;

5) нестабильность отдельных параметров социально-экономической системы муниципального образования, уникальность и недостаточная предсказуемость ее поведения в конкретных условиях;

6) комплексный характер управления;

7) необратимый характер развития социально-экономической системы муниципального образования.

Структура муниципального образования как социально-экономической системы

Важнейшей характеристикой муниципального образования, как целостной системы является его структура. Под структурой понимается совокупность элементов и связей, определяющих внутреннее строение и организацию муниципального образования как целостной системы (микрорайоны и районы в городе, структура местной власти). При таком рассматривании муниципального образования структура выступает, как способ описания его организации. Структуризация определяется внутренними свойствами муниципального образования, исходя из его параметров, и отражает реальную организацию в определенном виде и с необходимой степенью подробности. Структура динамична по своей природе, ее эволюция во времени и пространстве отражает процесс развития подсистем муниципального образования (приватизация, муниципализация, поглощение малых поселений).

Муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- местного (муниципального) хозяйства, обеспечивающего предоставление муниципальных услуг местному сообществу и другим организациям.

Заслуживает внимания подход исследователей, согласно которому муниципальное образование как социально-экономическая система рассматривается как социально-производственный комплекс. Он представляет собой целостную систему производства и социального потребления, где центральное место занимает население, которое выступает в качестве товаропроизводителя и потребителя, выразителя экономических отношений».

Социально-производственный комплекс муниципального образования состоит из трех основных элементов:

- производство, в том числе социальных услуг, результат которого измеряется валовым муниципальным продуктом;

- социальное потребление, измеряемое конечным муниципальным потреблением;

- соотношение конечного потребления и валового муниципального продукта, которое характеризует состояние производственно-социального комплекса, его базовые пропорции.

Он включает в себя:

1) население – товаропроизводитель и потребитель;

2) производство;

3) социальную инфраструктуру;

4) природные ресурсы и окружающую среду;

5) орган управления – муниципалитет, отвечающий за текущую и прогнозную деятельность.

На наш взгляд, наиболее оптимальным является следующий подход к рассмотрению структуры муниципального образования как социально-экономической системы. Она включает в себя основные подсистемы. К видам структуризации относят:

1) предметная структуризацию, которая отражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи.

2) территориальную структуризацию (населенные пункты, в городах - на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, квартала и т.д.).

3) функциональная структуризация (по функциям или по целям). С ее помощью выстраивается «дерево целей» системы управления муниципальным образованием.

Используя предложенную авторами учебника для вузов «Система муниципального управления» структуризацию муниципального образования как социально-экономической системы, представим в следующем разделе нашей лекции ее характеристику.

Структура муниципального хозяйства

Муниципальное хозяйство представляет собой сложную и динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории любого административно-территориального образования. Сложность системы муниципального хозяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность - в постоянном развитии муниципального хозяйства территориальных образований и повышении требований к предоставляемым услугам.

Состав отраслей муниципального хозяйства, объемные и качественные показатели деятельности предприятий и организаций основных подотраслей определяется размером города, численностью его населения и особенностями планировки, а также выполняемым им функциям.

Численность населения муниципального образования, а также его функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно - территориального устройства, функциональное разнообразие территорий, сложность и многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики муниципального образования как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы.

Муниципальное образование как многофункциональный и сложный объект может быть представлено как экологическая, транспортная, административно-территориальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем:

- градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;

- градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, то есть предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;

- социальной, состоящей из блоков профессионально-квалификационной структуры населения, характеризующей наличие рабочих, служащих, специалистов и уровень их квалификации, и социально-демографического;

- управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;

- пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города.

Понятие «Муниципальное хозяйство» допускает трактовку как в широком смысле как совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:

- услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс; в основном связанные со снабжением производства водой, тепло и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;

- услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (это услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);

- услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.);

- так и в узком смысле, как комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, то есть выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий муниципального образования.

Основу муниципального хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий:

- жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое, в свою очередь, состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде это жилищное хозяйство, которое включает с одной стороны жилищный фонд муниципального образования, а с другой предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжения) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло и электроснабжения), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;

- городской пассажирский транспорт массового пользования, включая трамвай, троллейбус, автобус;

- комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;

- учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы;

- службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования.

Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных властей. При этом предприятия и учреждения сферы муниципального хозяйства выступают объектом управления со стороны местных властей в определённых законом формах.

Муниципальное хозяйство как объект управления имеет ряд особенностей:

1 Местный характер производства, оказания и потребления услуг (продукции); эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий.

2 Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий муниципального хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие.

3 Специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим либо совпадают во времени.

4 Тесная взаимосвязь развития и состояния муниципального хозяйства с предприятиями градообразующей сферой, с тем видом деятельности, который оправдывает появление территориально-административного образования, его существование, развитие и обеспечивает для этого необходимые ресурсы.

Территориально-административное образование на основе города может выполнять одну или несколько основных функций. По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов:

- города как административно-территориальные центры и столицы. Вслучае развитие города и его муниципального хозяйства будет определяться не только экономическими, но и социально- политическими требованиями.

- город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия различных отраслей, являясь наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом и муниципальным хозяйством при этом должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления.

- многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления муниципальным хозяйством городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ.

- Одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, на которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города и муниципального хозяйства обуславливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития.

- Особую категорию одноотраслевых городов составляют наукограды, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние муниципального хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований.

- специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например Кисловодск, Сочи, Анапа – центры отдыха; Суздаль, Кижи – туристические центры. Здесь стратегическое управление муниципальным хозяйством обуславливается необходимостью развития города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса.

5 Комплексность и пропорциональность развития подотраслей сферы муниципального хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить качество и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустройством, формированием транспортной, социальной, торговой инфраструктуры, то есть осуществлять комплексную застройку территорий.

6 Зависимость размера предприятий муниципального хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер непосредственно влияет на уровень развития муниципального хозяйства и определяет наличие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существенного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства.

Предприятия и организации муниципального хозяйства имеют специфические черты своей производственной деятельности, которые определяют особенности организации производственной структуры и управления:

1. Продукция предприятий как правило не имеет овеществленного характера и выступает в форме услуги. Например услуги теплоснабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, городского транспорта – в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т. д.

2. Целью деятельности предприятий муниципального хозяйства является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг, и, в отличие от коммерческих предприятий, извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффективности их деятельности.

3. Переменный режим работы в соответствии с графиками потребления услуг. Потребление услуг предприятий муниципального хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток (часы с максимальными «пиковыми» нагрузками), и предоставление этих услуг должно быть согласовано с режимами потребления.

4. Наличие на предприятиях муниципального хозяйства достаточно значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для покрытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициента полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг.

5. Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы муниципального предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением ни предоставлением других видов услуг.

6. Отсутствие прямой зависимости между численностью работников предприятия муниципального хозяйства и объемом оказываемых услуг. На предприятиях широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повременная система оплаты труда.

7. Большинство предприятий муниципального хозяйства производят однородную продукцию, то есть предоставляют один вид услуг, который на территории города как правило является уникальным.

8. Значительная часть предприятий на территории муниципального образования является естественными локальными монополистами в производстве и предоставлении услуг (предприятия коммунальной энергетики, водоснабжения и отведения и т.д.), или занимают олигопольное положение (организации жилищной сферы, дорожно-мостового хозяйства и т.д.), что затрудняет развитие конкурентных отношений в сфере муниципального хозяйства.

Ресурсы муниципального хозяйства

Развитие муниципального хозяйства, как любая деятельность, должно опираться на наличие вполне определенных ресурсов.
Традиционно под ресурсами понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего, в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра и др.). Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.
Развитие территории в значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса — кадрового потенциала территории. Примером важности данного ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь огромных успехов в хозяйственном развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями является своеобразным ресурсом деятельности.

Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности.
Так, наличие богатых природных ресурсов еще вовсе не означает богатства населения, проживающего на данной территории. Примеров тому достаточно много. Без наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может.

Значительную роль в структуре понятия играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т. п.

Приведенные выше примеры разнообразных видов ресурсов свидетельствуют о том, что давать обобщенную классификацию ресурсов безотносительно к конкретному виду хозяйства бессмысленно, так как различные виды муниципальных образований будут обладать совершенно различным набором ресурсов. В значительной степени это определяется тем набором прав и полномочий, которые предоставлены муниципальному образованию законодательством.

Тем более это важно, поскольку территория муниципального образования является частью более крупных территориальных образований. Так, ресурсы, расположенные на территории городского или сельского муниципального образования, могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.

Принадлежность ресурсов также определяется законом. С этой точки зрения основной границей, отделяющей ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования, является закон.

В связи с этим под ресурсами муниципального образования мы понимаем некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: