Развитие социального государства

Хотя “золотым веком”, эпохой расцвета социального государства как в смысле правового признания, так и на практике явилась вторая половина XX столетия, его богатая предыстория уходит в глубь веков. Прежде чем придать социальной функции государства масштабный, систематический и концептуальный характер, т.е., собственно, и сделать его социальным, человечество прошло многовековой исторический путь.

Так, отдельные проявления социальной деятельности государства имелись уже в Древнем мире. Например, древневавилонский царь Хаммурапи в соответствии с провозглашенным им в его знаменитых Законах (XVIII в. до н.э.) лозунгом “Чтобы сильный не угнетал слабого” ограничил ростовщичество и долговое рабство, регулировал цены и тарифы, расширил государственный сектор в сельском хозяйстве, периодически кассировал все долги и недоимки особыми “указами справедливости”.

В античных государствах существовало право контроля государства над частной собственностью и его вмешательства в хозяйственную деятельность отдельных граждан с целью исправления крайних проявлений социального неравенства, смягчения возникающих на этой почве конфликтов и воспитания духа солидарности граждан.

Не была забыта на практике социальная деятельность государства и в Средние века. Так, в Англии всегда существовало государственное регулирование деятельности паромщиков, иных перевозчиков, пекарей, мельников, собственников пристаней и гостиниц. Оно заключалось прежде всего в установлении максимальных сумм, взимаемых за оказываемые услуги и продаваемые товары.

Именно в Средние века в Европе появились первые государственные больницы и школы для бедных. В городах начиная примерно с XII в. ремесленники и купцы, не удовлетворенные церковными школами, стали открывать свои цеховые и гильдейские школы, где их дети обучались чтению и письму, счету и религии. Постепенно эти школы превратились в начальные городские школы, содержавшиеся городскими магистратами. Приблизительно в это же время профессиональные гильдии стали создавать университеты, в содержании которых, а также в материальной поддержке талантливых студентов так или иначе участвовало государство.

Для реализации социальных проектов государства устанавливали целевые налоги. В России, например, существовали ямская подать (для оплаты труда ямщиков, обеспечивающих почтовое сообщение), а также мостовщина (для ремонта дорог и мостов).

И все же основными формами социальной защиты населения на доиндустриальном этапе были семейные, общинные, цеховые формы самоподдержки населения и церковная благотворительность.

Во времена Просвещения и буржуазных революций идея о необходимости заботы государства о человеке вроде бы выпала из поля зрения общественно-политической теории и практики, будучи вытесненной либеральными концепциями организации общества и государства. И это вполне объяснимо: потребности развития индустриального общества на первый план выдвинули задачу высвобождения творческого потенциала человека, ограждения его от произвола и опеки государства в лице абсолютной монархии. Данная идеология была юридически оформлена принятием первых конституций. Их цель, определившая суть конституционализма, заключалась в ограничении государственной власти в пользу свободы личности. Именно поэтому авторы первых конституций, стремясь установить разумное устройство общества, были озабочены тем, чтобы прописать в них то, чего государство по отношению к человеку делать не должно, а не то, что оно обязано для него делать[7].

Идеи о социальных правах и необходимости социальных гарантий со стороны государства подчас высказывались и в общественных доктринах раннеиндустриального периода, прежде всего в философии Просвещения. Так, Дж. Локк упоминал о “праве на защиту”. И все-таки более актуальной по тем временам была проблематика создания условий для развития свободного рынка, т.е. обеспечения права частной собственности, свободы договоров, притока рабочей силы. Поэтому социальные вопросы обстоятельной теоретической проработки не получили, регулировались текущим законодательством (а не конституцией страны), а значительного приращения масштабов и повышения уровня социальной деятельности государства в ранне-индустриальный период человеческой истории не произошло: ввиду порождаемой диким рынком индивидуалистической психологии и недостаточно высокого уровня экономического развития общества государство считало своей обязанностью в основном лишь борьбу с крайней нуждаемостью, т.е. обеспечение физической выживаемости граждан.

К середине XIX в. необходимость и возможность активизации социальной деятельности государства стали настолько очевидными, что в научный оборот было введено понятие, по сути, фиксирующее новое качество государства, отражающее его вступление в новую фазу развития. Таким понятием стало “социальное государство”, впервые употребленное в 1850 г. немецким социологом Л. фон Штайном.

Появление термина “социальное государство” стало знаковым событием, свидетельствовавшим об осознании общественным мнением необходимости изменения самой природы государственности. Забота о населении стала рассматриваться (правда, на данном этапе – в основном доктриной) не как великодушная “милость к падшим”, а как одна из основных функций государства, его обязанность нести ответственность за благосостояние граждан. И действительно, уже на рубеже XIX – XX вв. по сравнению с более ранними историческими периодами социальная деятельность государства ощутимо активизировалась. Она начала разрастаться и вглубь, и вширь, т.е. постепенно увеличивались ее масштабы и разветвленность, а также поднимались ее качественные стандарты. Государство стало стремиться постоянно и комплексно обеспечивать доступность социальной поддержки всем членам общества, в частности создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, став доминирующим субъектом социальной деятельности.

Таким образом, представляется, что признание государства социальным явилось закономерным этапом гуманизации общества, открыв, в частности, новую страницу и в развитии мирового конституционализма. Конституционный идеал обогатился новым принципом. Государство должно не только воздерживаться от подавления свободы и творческого потенциала человека для самостоятельного обеспечения себе достойного уровня жизни, но и помогать ему в развитии такого потенциала, причем тем больше, чем больше человек в этом нуждается. Если же существуют веские причины, делающие невозможным обеспечение человеком достойного существования себе и своей семье, именно государство должно прежде всего позаботиться об обеспечении им такого существования.

Разрабатывалась в XIX – начале XX в. и теория социального государства. Особенно заметный вклад в ее развитие внесли на данном этапе немецкие и французские мыслители. Так, упоминавшийся уже Л. фон Штайн не только предложил понятие социального государства, но и обосновал, что будущее – именно за такой моделью государства, так как лишь оно способно гарантировать социальный мир и порядок, а также укрепить демократию. Развивалась теория социального государства и в русле марксизма-ленинизма, с которым подчас связывают разработку его концепции в принципе.

Межвоенный этап ознаменовался не просто лавинообразным ростом количества законов в социальной сфере (например, государственное страхование охватило все сферы социальных рисков в значительной части стран мира), но и включением принципов социального государства в политику многих стран. Это означало, что социальное законодательство стало не просто одной из сфер правотворчества, но начало оказывать мощное влияние на содержание всего правового регулирования в соответствующем государстве.

Бурное развитие социальной деятельности государства в межвоенный период вызвало ее признание одной из важнейших функций государства. Соответственно постепенно данная функция приобретала конституционное оформление во все большем количестве стран. Наиболее яркими примерами социализации конституций начала XX в. явились Конституции Мексики 1917 г., Веймарская конституция 1919 г., а также конституции социалистических государств.

Примерно в это же время начинает осуществляться международно-правовое регулирование социальных прав. В 1919 г. была образована Международная организация труда, которая в течение 1920-х годов приняла ряд конвенций, устанавливающих ограничения продолжительности рабочего времени и запрет детского труда. Регулирование вопросов социальной деятельности государства на конституционно-правовом и международно-правовом уровнях означало придание социальным функциям государства обязательного, причем концептуального, характера. Это имело серьезные последствия. Во-первых, социальная деятельность стала признаваться неотъемлемым аспектом функционирования государства, т.е. произошла передача значительной части социальных функций от институтов гражданского общества (церкви, семьи, предпринимателей, профессиональных сообществ) к государству, что потребовало соответствующего правового оформления. Во-вторых, социальные права человека стали признаваться корреспондирующими с обязательствами государства социального характера.

Но в полной мере эти идеи были реализованы на следующем, третьем, этапе развития мирового конституционализма. Фашизм оказался разгромленным, а идея социального государства, отчасти идеологически вскормившая его, парадоксальным образом стала еще более привлекательной. Видимо, причин тому было несколько. Среди них и то, что данная идея удовлетворяла жажду социальной справедливости, и то, что значительными слоями населения положительно воспринимался образ социалистического государства, победившего фашизм, и то, что интересы быстрого восстановления разрушенных экономик воевавших стран и повышения уровня жизни их населения требовали активного участия в этих процессах государства.

Главной содержательной новеллой социальной функции государства на данном этапе, позволяющей говорить о ее выходе на качественно новый уровень, явилась деятельность государства по предоставлению социальных услуг. Важнейшими из них стали активное содействие занятости, осуществление социального патронажа, формирование жизненной среды для инвалидов, разработка и реализация программ поддержки и реабилитации для различных социально уязвимых категорий людей и регионов, а также внедрение множества разнообразных государственных социальных программ в сфере образования, здравоохранения, регулирования социально-трудовых отношений.

Особенностью новой составляющей социальной функции государства – предоставления социальных услуг – является то, что государство взялось не просто компенсировать человеку невозможность достижения им определенных стандартов жизни, но и стало активно формировать условия приближения к этим стандартам. Разумеется, активизация заботы о слабых означает продвижение общества по пути гуманизации. Однако социальная политика государства позволяет ему все более значительно участвовать в создании, а то и навязывании определенных жизненных стандартов и представлений о них. Обогащение социальной функции государства систематическим оказанием им социальных услуг (а не только выплатой денежных сумм) знаменует переход государства от пассивной к активной социальной политике.

Однако уже с конца 70-х годов XX в. начинает нарастать недовольство политикой всеобщего благоденствия, поскольку желаемого эффекта она не дала. Критике были подвергнуты как различные элементы практики государства всеобщего благоденствия в смысле их недостаточной эффективности, так и его теоретические и идеологические основы. В частности, негативно оценивались акцент на перераспределении ресурсов, солидарный принцип социального страхования, недостаточная гибкость, уравниловка в отношении к различным адресатам социальной помощи, а также разрастание и усиление роли государственного механизма. К середине 80-х годов недовольство достигает критической массы.

Так, сохраняются практически все выработанные ранее формы государственного социального обеспечения и виды социальных услуг, а также предупреждающая социальная политика государства. Но разрыв с рядом прежних реалий социальной деятельности государства также очевиден. Например, многие государства сегодня отказались от тотального перераспределения доходов через систему обязательного страхования и высокие налоги; переложили отчасти бремя социальных расходов на предпринимателей, установив налоговое стимулирование их социальной деятельности; перешли от концепции всеобщего патернализма к политике адресной социальной помощи; перенесли акцент с массовой выплаты социальных пособий на стимулирование активности трудоспособных граждан в сфере труда и предпринимательства.

Новой чертой развития социальной функции государства на современном этапе является также все более широкое использование в данной сфере методов не только традиционного прямого регулирования (установление пенсий, пособий, грантов, обязанностей предпринимателей по оплате труда не ниже установленного законом минимального размера, выплате страховых взносов на случаи производственного травматизма и безработицы и т.д.), но и регулирования косвенного. К их числу относятся, например, налоговые льготы начинающим мелким предпринимателям, семьям, имеющим студентов, а также предпринимателям, внедряющим социальные программы в своих организациях; иные меры государственного стимулирования социальных программ частного бизнеса, что делает экономически выгодным для работодателей расширение масштабов и спектра социальных услуг.

Итак, социальная функция государства прошла долгий путь развития и продолжает развиваться. В качестве масштабной и прочной она существует ныне лишь в экономически развитых государствах, имеющих богатый опыт разнообразных форм и направлений ее реализации. Этот опыт свидетельствует о многих опасностях и рисках, связанных с ее реализацией. Одинаково нежелательными и опасными являются как необдуманное гипертрофирование социальной функции государства, так и ее недооценка. Иными словами, при ее осуществлении государство не должно становиться ни феей-волшебницей, отучающей Золушек-граждан работать в надежде на чудо и поэтому неизбежно со временем превращающихся в голого короля, который, поиздержавшись, но желая хорошо выглядеть, тщетно пытается (и часто – насильственно) внушить, что одет он в божественно прекрасные белые одежды. Но не следует государству уподобляться и скупой бездушной мачехе, относящейся к гражданам как к неродным и нежеланным детям. Социальное государство – это вообще не сказочный персонаж, а вполне рациональный механизм, скорее, подобный батарее: помогающий зарядиться тем, у кого собственной энергии по каким-то причинам в какое-то время оказалось недостаточно, и согревающий тех, у кого запасов энергии нет. Представляется, что в западных странах именно это сейчас с социальной функцией государства и происходит. После долгих блужданий, методом проб и ошибок социальное государство наконец обретает свою истинную сущность. Это позволило некоторым исследователям даже утверждать, что социальным в подлинном смысле слова можно считать лишь современное экономически и морально благополучное государство. Все, что происходило в социальной сфере.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: