Состав неналоговых доходов столичного мегаполиса за 2009 – 2012гг., млн. руб.

Источник: http://budget.mos.ru/income_structure

В экономической и юридической литературе используются различные определения для установления содержания неналоговых, источниками которых является государственная или муниципальная собственность.

Например, Азарх М.Р. в своей научной работе по государственным доходам использует понятие «доходы от государственных имуществ, угодий и другие»[4], Колесникова H.A. называет неналоговые доходы «средствами от реализации прав на объекты государственной собственности»[5].

Разнообразие определений, представленных в литературе, свидетельствует о невозможности их применения в практической деятельности. В экономической и правовой науке, в настоящее время, нет четко сформулированного определения категории доходов бюджета от управления государственной и муниципальной собственностью, не определен их полный перечень.

Законодательное закрепление экономических отношений по поводу извлечения дохода от использования государственной собственности и мобилизации его в бюджет (страны, региона, муниципального образования) можно найти в Бюджетном кодексе Российской Федерации, согласно статье 6 которого «доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета»[6].

Таким образом, неналоговые доходы, поступающие в бюджет от использования государственной или муниципальной собственности, являются неотъемлемой частью доходов бюджета и представляют собой экономические отношения по поводу мобилизации в бюджет денежных поступлений от использования различных объектов государственной собственности (земли, объектов жилого и нежилого фонда, государственных унитарных предприятий, пакетов ценных бумаг и других).

Доходы от использования государственной собственности, согласно Ст. 42 Бюджетного кодекса, подразделяются на следующие группы:

доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;

средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;

плата за пользование бюджетными кредитами;

доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.

Таким образом, действующая в Российской Федерации классификация доходов бюджетов также не дает полного перечня доходов, формируемых в результате использования объектов государственной собственности, что затрудняет получение объективной информации о результатах вовлечения в хозяйственный оборот объектов государственной и муниципальной собственности.

Аренда объектов государственной и муниципальной собственности формирует современный тип экономических собственнических отношений между государством в широком смысле слова и его органами, с одной, стороны, и обширной совокупностью хозяйствующих субъектов, граждан, общественных организаций, с другой стороны, соответствующих рыночному типу хозяйства[7].

Аренда определяется как право пользоваться чужой недвижимостью на определенных условиях. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество во временное пользование за плату. Применительно к земельным участкам существует несколько иная трактовка: аренда - это форма договорного, срочного и возмездного владения и пользования землей. Как следствие, правовая сторона аренды формулируется нечетко: в одном случае как право пользования, в другом — владения и пользования. С позиций усиления партнерских отношений между государством (арендодателем) и субъектом хозяйствования (арендатором) зона функционирования и ответственности арендатора нуждается в расширении.

В настоящее время арендная плата за использование объектов имущественно-земельного комплекса мегаполиса имеет наибольший удельный вес в структуре неналоговых доходов от управления собственностью в городе Москве.

По состоянию на 15.05.2012 в городе Москве действуют 15248 договоров аренды, заключенных с льготными категориями арендаторов на общую площадь 3,040 млн. кв. м, том числе:

- субъекты малого и среднего бизнеса 12 835 договоров - 2,586 млн.кв.м;

- льготные категории арендаторов по ППМ от 25.12.2012 № 800-ПП[8] 2413 договоров – 0,453 млн.кв.м.

Доходы от аренды в городе Москве являются одним из важнейших источников неналоговых доходов от использования государственного, регионального имущества: Так в 2012 году они составили 26656 млн. руб. за землю и 13047 млн. руб. за нежилые помещения. В целом доходы от арендной платы в 2012 г. возросли по сравнению с 2005 г. в 1,4 раза. Благодаря тому, что размер арендной платы за объекты, городской собственности является важнейшим механизмом поддержки приоритетных для, города видов деятельности, многие арендаторы могут получить льготы по арендной плате. Так субъектам малого предпринимательства, арендующим объекты нежилого фонда, находящиеся в имущественной казне города Москвы, по действующим договорам аренды, заключенным без проведения торгов, предоставляется имущественная поддержка в виде установления ставки арендной платы в размере 3500 рублей за кв. м в год[9].

В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом №135-ФЗ «О защите конкуренции» определяются основные категории арендаторов, которым государственное имущество предоставляется на льготных условиях:

- некоммерческие организации (ассоциации, союзы, религиозные, общественные объединения, политические партии, общественные движения, фонды, профсоюзы, объединения работодателей, объединения собственников жилья, социально ориентированные некоммерческие организации);

- государственные и муниципальные учреждения;

- адвокатские, нотариальные торгово-промышленные палаты;

- образовательные учреждения.

Следует отметить, что в городе Москве получение льготных условий аренды связано с выполнением субъектом предпринимательской деятельности определенных условий:

во-первых, включение в Реестр субъектов малого предпринимательства в установленном порядке;

во-вторых, осуществление одного или нескольких видов деятельности (осуществление таких видов деятельности подтверждается соответствующими документами) в области: здравоохранения или образования (имеется лицензия на осуществление такой деятельности); торговли (при условии получения статуса социального магазина в порядке, установленном постановлением Правительства Москвы от 28.05.2002 № 399-ПП «Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных магазинов»); социального питания (при условии прохождения аккредитации в порядке, установленном постановлением Правительства Москвы от 17.08.2004 № 568-ПП «Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных предприятий питания»); бытового обслуживания; физической культуры и спорта; культуры; производства; ремесленной деятельности (при условии соответствия критериям субъектов ремесленничества, имеющих приоритетное право на получение поддержки со стороны органов государственной власти города Москвы, определенным Законом города Москвы от 16.06.1999 № 25 «О ремесленной деятельности в городе Москве»);

в-третьих, использование труда инвалидов, при условии, что среднесписочная численность инвалидов среди их работников за налоговый и (или) отчетный периоды составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов;

в-четвертых, использование объекта нежилого фонда по целевому назначению;

в-пятых, отсутствие у арендатора задолженности по арендной плате в течение двух периодов оплаты подряд либо недоплаты арендной платы, повлекшей задолженность, превышающую размер арендной платы за два периода оплаты;

в-шестых, арендуемое имущество не было передано арендатором без согласия арендодателя в субаренду;

в-седьмых, отраслевой орган исполнительной власти города Москвы предоставил заключение о наличии оснований для предоставления субъекту малого предпринимательства имущественной поддержки.

В настоящее время поступления от арендной платы за нежилые помещения, предоставленные арендаторам на льготных условиях, составляют 5,603 млрд. рублей, в том числе:

- поступления от помещений, арендуемых субъектами малого и среднего бизнеса - 4,656 млрд. рублей;

- поступления от помещений, арендуемых иными льготными категориями – 0,947 млрд. рублей.

При условии перехода на рыночные ставки арендной платы за нежилые помещения, предоставленные на льготных условиях, потенциальный доход бюджета города Москвы может составить 25,060 млрд. рублей. Таким образом, за счет применения минимальных и пониженных ставок арендной платы бюджет города Москвы недополучает потенциальный доход в размере порядка 19,459 млрд. рублей в год.

Арендодатель, устанавливая определенный порядок расчета арендной платы, может стимулировать арендатора к рациональному, бережному использованию объекта, а также и развитию арендованного имущественного комплекса. В качестве стимула может выступить внесение в договор аренды условия, согласно которому стоимость улучшения объекта вычитается из годового объема арендной, платы. Этот факт будет способствовать, как росту стоимости объекта собственности, так и укреплению собственной позиции арендатора, что бесспорно является положительным моментом.

Этот принцип используется и при предоставлении в аренду имущества, относящегося к культурному наследию города Москвы.

Таблица 8

Доходы бюджета Москвы от сдачи в аренду нежилых помещений, относящихся к объектам культурного наследия, (млн руб.)

Источник: По данным департамента финансов города Москвы

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» разработано постановление Правительства Москвы от 24.01.2012 № 12-ПП «Об утверждении положения о предоставлении в аренду объектов культурного наследия города Москвы, находящихся в неудовлетворительном состоянии». Данное постановление предусматривает установление арендатору объекта культурного наследия, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, вложившему свои средства в работы по сохранению объекта культурного наследия, право на льготную арендную плату.

Постановление предлагает алгоритм в соответствии с которым объект культурного наследия, находящийся в неудовлетворительном состоянии, передается по договору аренды на 49 лет, по ставке, сложившейся по результатам аукциона, при этом предусматривается возможность установления льготной ставки арендной платы равной 1 рублю за кв. м. площади объекта в год, для арендатора своевременно осуществившего все ремонтно-реставрационные работы.

К категории объектов, относятся объекты недвижимости (здания, строения, сооружения), являющиеся объектами культурного наследия, признанные аварийными и/или объекты, состояние которых угрожает физической утратой особенностей данного объекта.

Кроме того, предусматривается синхронизация передачи объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, в пользование и оформления охранного обязательства (охранное обязательство пользователя объекта оформляется и подписывается одновременно с договором аренды объекта).

Механизм реализации Постановления 12-ПП распространяется только на объекты культурного наследия, которые находятся в имущественной казне города Москвы и не обременены правами третьих лиц, в связи с чем, возникает проблема в отношении объектов, находящихся в смешанной собственности, либо в федеральной собственности. На указанные объекты, несмотря на то, что они находятся в неудовлетворительном состоянии и которым угрожает физическая утрата, невозможно распространение механизма, предусмотренного Постановлением. В настоящее время, для урегулирования вышеуказанных проблем, с целью сохранения и восстановления максимального количества объектов культурного наследия, проводится массовая их инвентаризация.

Таким образом, увеличение арендных поступлений в бюджет города Москвы возможно за счет следующих мер:

повышения ставок арендной платы за нежилые помещения или земельные участки;

приобретения объектов, находящихся в федеральной или частной собственности, а затем предоставление их в аренду;

уменьшения доли объектов в неудовлетворительном состоянии в общей структуре объектов региональной собственности за счет их продажи или проведения конструктивных работ;

установления эффективных ставок арендной, платы и рационального распределения нагрузки по арендным платежам среди различных типов арендаторов.

В условиях посткризисного развития российской экономики вопросы приватизации государственного имущества являются крайне актуальными, поскольку прямо или опосредовано затрагивают все стороны экономической жизни общества. Во-первых, сам многоэтапный процесс приватизации, получивший начало более двадцати лет тому назад все еще не завершен. Государство, в соответствии с принятой 17.11.2010 Правительством Российской Федерации Программой приватизации госкомпаний на 2011 – 2013 гг, продолжает этот процесс с целью пополнения федерального бюджета, улучшения инвестиционного климата и создания системы эффективных собственников.

Во-вторых, экономический кризис 2007-2009 гг. привел к сворачиванию налогового потенциала территорий и падению платежеспособности налогоплательщиков, которая медленно восстанавливается. Правительства субъектов федерации вынуждены выполнять свои социальные обязательства, не имея для этого достаточных финансовых ресурсов, но располагая при этом непрофильными активами. Продажа объектов собственности приносит в бюджет города единовременные, но весомые неналоговые поступления и является впоследствии постоянным источником дохода в виде поступлений налогов на недвижимость в региональный бюджет.

В-третьих, частичная приватизация ряда объектов государственной недвижимости способствует привлечению частного капитала для их восстановления и капитального ремонта. Прежде всего, данный тезис касается разрушающихся архитектурных объектов, чей облик имеет историческое и культурное значение. В условиях отсутствия денежных ресурсов на восстановление объектов культурного наследия в бюджетах территорий, сочетание смешанной частно-государственной собственности и возможности государства контролировать состояние объекта способствовала бы снятию остроты обозначенной проблемы.

Нельзя отрицать, что наличие объекта в собственности хозяйствующего субъекта положительно сказывается на результатах его финансовой деятельности, ведет к бережному отношению собственника к объекту или способствует повышению эффективности работы предприятия. Это, в свою очередь, ведет к увеличению поступлений в бюджет региона налогов от выполняемой хозяйствующим субъектом, деятельности (налог на прибыль), улучшению внешнего облика выкупленного объекта за счет средств нового собственника.

В этом контексте интересным представляется опыт Правительства города Москвы в области приватизации государственной собственности.

При принятии решения об отчуждении (продаже) объекта из региональной собственности Правительство Москвы руководствуется необходимостью решения следующих задач:

установить оптимальное соотношение между продаваемыми и остающимися в собственности объектами путем определения объемов продаж с учетом конъюнктуры рынка недвижимости в увязке с размерами арендной базы и прогнозом регионального бюджета на очередной финансовый год;

обеспечить подготовку и реализацию предложений по оптимизации ценовой политики при продаже объектов собственности, а также определения размеров и дифференциации ставок арендной платы.

Москва, как субъект РФ, в лице своих исполнительных органов власти осуществляет продажу объектов собственности в рамках программ приватизации, выкупа арендаторами нежилых помещений в рамках договоров аренды, продажи, коммерческого жилья, реструктуризации городского портфеля ценных бумаг. Объемы продаж собственности в городе Москве весьма значительны. Например, в, результате продажи имущества, принадлежащего городу, в 2012 году в бюджет поступило 22785 млн. руб.

Таблица 9.

Распределение приватизированного имущества по формам собственности и способам приватизации в 2004-2010 гг. [10]

За 2004-2008 гг. по данным Специализированного государственного унитарного предприятия по продаже государственного и муниципального имущества г. Москвы. С 2009 г. по данным Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по г. Москве.

Основным инструментом реализации приватизационных процессов в Москве является Среднесрочная программа приватизации на 2011-2013 г., утвержденная постановлением Правительства от 14 сентября 2010 г. № 816-ПП "О среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2011-2013 гг.". С помощью Среднесрочной программы приватизации осуществляется и частичная реализация Государственной программы "Имущественно-земельная политика города Москвы"[11] в части достижения целевой структуры собственности города Москвы.

Планирование приватизации имущества города Москвы носит, как правило, перспективный характер и предполагает составление перечня объектов, находящихся в собственности города Москвы, подлежащих приватизации в среднесрочной перспективе, с учетом сложившейся конъюнктуры рынка, исключения "недружественного поглощения" и сохранения потенциала рабочих мест.

Департаментом городского имущества города Москвы на конкурсной основе осуществлен отбор организаторов торгов в соответствии с требованиями федерального законодательства о государственном заказе. Перечень объектов, подлежащих приватизации, сформирован в лоты, в отношении которых проведены открытые аукционы по отбору организации - продавцов.

Таблица 10.

Источники и использование средств от приватизации государственного и муниципального имущества г. Москвы по формам собственности в 2010 г. [12]

Источник: по данным Специализированного государственного унитарного предприятия по продаже государственного и муниципального имущества г. Москвы.

В течение 2011-2012 гг. в Отдел по работе с объектами культурного наследия и религиозными организациями поступило порядка 237 обращений религиозных организаций, из них 71 обращение, касающееся передачи имущества в соответствии с Федеральным законом от 30.11.2010 № 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".

Существом имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства - льготной приватизации, является возможность приобретения арендуемого ими имущества на бес конкурсной основе. То есть в данном случае субъектам малого и среднего предпринимательства отдается предпочтение перед иными участниками оборота на выкуп недвижимого имущества, арендуемого ими. При этом цена выкупаемого имущества равна его рыночной стоимости.

Нормативно-правовыми документами города Москвы предусмотрено право для субъектов предпринимательской деятельности преимущественного выкупа нежилых помещений согласно следующим критериям:

- индивидуальный предприниматель или организация, которые хотят воспользоваться преимущественным правом выкупа арендуемых площадей, должны относиться к субъектам малого и среднего предпринимательства.

- арендуемое имущество должно находиться во временном владении и (или) временном пользовании субъекта малого и среднего предпринимательства непрерывно в течение двух и более лет до дня вступления в силу Федерального закона 159-ФЗ в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;

- отсутствует задолженность по арендной плате за такое имущество, неустойкам (штрафам, пеням) на день заключения договора купли-продажи арендуемого имущества;

- площадь арендуемых помещений не превышает установленные законами субъектов Российской Федерации предельные значения площади арендуемого имущества в отношении недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности (в соответствии с п.2.ст.12 Закона г. Москвы от 17.12.2008 № 66 «О приватизации государственного имущества города Москвы» площадь арендуемых помещений не должна превышать 300 кв. м.);

- арендуемое имущество не включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» перечень государственного или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или пользование субъектам малого и среднего предпринимательства (в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 16.12.2008 № 1140-ПП).

Доходы от продажи имущества определяются порядком и размером средств, получаемых в процессе приватизации и зачисляемых в бюджет, порядком продажи и иного безвозмездного отчуждения имущества.

В настоящее время городское имущество делится на три части. Первый блок – это те активы, которые нужны городу. Второй блок – имущество, которое выгоднее продать, чем держать на городском балансе. Третий блок – это активы, которые эффективнее развивать совместно с инвесторами.

Подлежат продаже пакеты акций, которые не обеспечивают необходимого влияния на управление в акционерном обществе, а также пакеты акций обществ, необходимость участия государства в которых отсутствует.

В 2011 году имущественно-земельный комплекс должен был обеспечить от продажи имущества в виде неналоговых поступлений 6,2 млрд. рублей, но превысил план на 1 млрд. рублей. Перевыполнение произошло за счет продажи городских активов, таких, как, например, участок №15 в «Москва-Сити» и почти 25% торгово-делового центра «Новинский пассаж». Кроме того, был перевыполнен на 560% план по поступлению дивидендов от компаний, которыми владеет город.

Согласно «Среднесрочной программе приватизации государственного имущества города Москвы на 2011–2013 гг.»[13] в 2012-м была запланирована продажа гостиницы «Метрополь», Центра международной торговли, общества «Объединенные кондитеры» и Объединенной гостиничной компании. До 2014 года должен быть приватизирован целый ряд других предприятий, принадлежащих Москве, а также осуществлена продажа доли города в акционерных обществах различных компаний, начиная от пассажирского парохода «Борис Чирков» и заканчивая банно-прачечным комбинатом.

В марте 2013 года на площадке ОАО «Российский аукционный дом» было продано 49 % акций ОАО «Косметическое объединение «Свобода» за 1 млрд 573 млн рублей. Ему принадлежат здания общей площадью 100 тысяч квадратных метров и 11,5 гектара в долгосрочной аренде.

Также в марте 2012 года планировалась продажа 26,58% акций ОАО «Объединенные кондитеры» (73,42 % - принадлежит юридическим лицам). Начальная стоимость пакета акций составила 10 млрд. 745 млн. рублей. В настоящее время ОАО «Объединенные кондитеры» является крупнейшим кондитерским холдингом в Европе и безусловным лидером на динамично растущем рынке кондитерских изделий России, в состав которого входят 15 кондитерских фабрик в Москве и 11 - в регионах России, включая такие известные бренды, как «Бабаевский», «Рот Фронт» и «Красный Октябрь». Бизнес характеризуется стабильным ростом производственно-финансовых показателей. Общество имеет свыше 100 000 торговых точек по всей России, включая сеть фирменных магазинов под названием «Любимые с детства», 8 региональных дистрибьюторских центров, охватывающих территорию всей страны.

Однако, как оказалось, данный пакет акций не пользуется особым спросом у сторонних инвесторов, продажа ОАО «Объединенные кондитеры» не состоялась. В августе 2013 г. Департаментом городского имущества города Москвы прорабатывается возможность внесения городского пакета акций ОАО «Объединенные кондитеры» в уставный капитал профессиональной управляющей компании ОАО «Москва-Курс»[14] со стопроцентной долей города Москвы в целях консолидации с иными непрофильными активами и повышения эффективности их управления.

В рамках приватизации городской собственности и реализации непрофильных активов, Департамент имущества г. Москвы в 2012 г. объявил о продаже с аукциона 100% акций ОАО Московский городской комбинат ломбардов «Мосгорломбард». Начальная цена продажи акций составляла 829,4 млн. рублей. В имущественный комплекс входят: 9 земельных участков на праве аренды; 4 объекта недвижимости (нежилые помещения) на праве собственности, общей площадью 12 717,4 кв.м; на праве аренды 17 объектов недвижимости (нежилые помещения) общей площадью 4068,8 кв.м. Проведение торгов было намечено на 31 мая 2012 года. Начальная стоимость лота составляла 829,3 млн. рублей. Однако, аукцион не состоялся в связи с отсутствием заявок[15].

В 2013 году также планируется выставить на торги 77 тысяч квадратных метров, или 97%, Гостиного Двора — памятника истории и архитектуры, крупного торгового и туристического центра, здание которого построено в 1830 году архитектором Осипом Бове.

Этот специфический объект планируется выставить единым лотом: объект недвижимости и 49% акций «Ильинского подворья» в связи с тем, что основной акционер «Ильинского подворья» — торговый дом «Шатер», также согласился выставить свой пакет (51%) на продажу. По некоторым оценкам, ориентировочная стоимость Гостиного Двора может составить $150 миллионов.

Приватизация городской собственности должна служить решению таких задач, как повышение эффективности использования активов; обеспечение конкурентоспособности предприятий за счет внедрения новых технологий и передового опыта; формирование новых владельцев, которые станут более эффективными собственниками; увеличение поступления средств в бюджет за счет более эффективной работы предприятий; обеспечение более справедливого распределения прибылей и пр.

Ожидается, что новые владельцы установят более эффективную схему корпоративного управления и это обеспечит решение задачи увеличения поступлений в бюджет, причем дважды. Первое поступление разовое – от продажи собственности, второе – постепенное, в виде налогов от прибыльно работающего предприятия.

Для увеличения поступлений в бюджет от использования государственной собственности необходимо наличие полной и актуальной информации об объектах имущества, их поступлении и выбытии из государственной собственности. Это обусловливает необходимость проведения масштабной инвентаризации недвижимости города Москвы, которая должна способствовать вовлечению в хозяйственный оборот неучтенных объектов.

В настоящее время перед региональными органами власти стоит важнейшая задача по поиску дополнительных источников финансирования собственных бюджетов. Существенным потенциалом здесь могут выступать активы региональной казны, вовлекаемые в хозяйственный оборот путем их передачи в хозяйственное ведение (создание на основе имущества государственных унитарных предприятий), вложения в виде долей в акционерный капитал, передачи в доверительное управление.

В этом случае доходная часть бюджета будет пополняться за счет таких составляющих, как дивиденды по акциям, часть прибыли государственных унитарных предприятий, доходы от имущества, переданного в доверительное управление.

В бюджете Москвы, города федерального значения, доходы от имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий (ГУПов) остаются незначительными и составили всего 5580 млн руб. в 2012 году[16]. Следует отметить тот факт, что в Москве продолжается реформа. связанная с реорганизацией государственных унитарных предприятий в форме их акционирования. В начале этого процесса, который стартовал до мирового финансового кризиса 2007-2009 гг., прогнозировалось, что доходы бюджета в виде прибыли ГУПов будут сведены к нулю уже в 2011 г.

С 2007 г. в бюджете города Москвы впервые появились доходы от доверительного управления городским имуществом, составившие 97,3 млн. рублей. Доверительное управление государственным имуществом – это форма использования имущества, при которой имущество одной стороны передается второй стороне на определенный сторонами срок, для управления в интересах второй стороны на основе договора. Глава 53 Гражданского кодекса РФ констатирует, что доверительное управление предполагает получение в пользу собственника доходов от использования объектов государственной собственности. Доверительный управляющий, выполняющий свои функции на основе договора, имеет право на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества, а также на вознаграждение (ст. 1023 ГК РФ). При этом собственник имеет право осуществлять контроль за деятельностью доверительного управляющего и за эффективностью управления имуществом.

Важной особенностью доверительного управления является и то, что доверенное имущество обособляется от любого другого имущества как собственника, так и доверительного управляющего. Это имущество отражается у доверительного управляющего на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет (п. 1 ст. 1018 ГК РФ).

Главной целью доверительного управления является достижение требуемой конечной эффективности использования имущества. То есть доверительный управляющий возлагает на себя определенный участок деятельности, отчитываться за который нужно по конечным результатам^[17]. Поэтому доверительный управляющий вправе совершать в отношении доверенного ему имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя. Объектами доверительного управления могут быть предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и другое имущество.^[18]

При доверительном управлении решаются такие задачи, как увеличение неналогового дохода, получаемого в результате управления собственностью региона; увеличение стоимости объекта доверительного управления (за счет привлечения дополнительных инвестиций; выпуска новой продукции, и т.д.): объект собственности готовится к продаже по более выгодной цене.

В настоящее время доходы от доверительного управления государственным имуществом незначительны и в 2012 году они составили всего 70,2 млн. руб. Основной сферой применения данного инструмента управления государственным имуществом является управление пакетами акций смешанных, хозяйственных обществ.

Вкладывая собственные активы в деятельность акционерных обществ городские органы власти могут исходить из различных мотивов (поддержка конкретной отрасли региональной экономики, улучшение инвестиционного климата в регионе, развитие инфраструктуры, выполнение социальных программ, удовлетворение потребностей территории административного округа в создании предприятий социальной направленности и другое). Однако, в любом случае размер дивидендов иллюстрирует эффективность работы команды управляющих и государственного представителя среди них, которым вверены государственные активы. Кроме того, размер полученных дивидендов позволяет сравнивать эффективность работы предприятий в рамках одной отрасли, что позволяет своевременно корректировать ситуацию.

Таблица 11.

Доля дивидендных доходов от управления пакетами акций города Москвы в общем объеме доходов от управления государственным имуществом 2004-2012 гг.[19], млн. руб.

На начало 2012 года город Москва являлся владельцем акций (долей) в 423 хозяйственных обществах с ориентировочной стоимостью чистых активов порядка 400 млрд. руб., в том числе в следующих отраслях: топливно-энергетической, строительстве, промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, финансах, транспорте, науке, розничной и оптовой торговли, рынках, ритуальных услуг и др.

Сегодня политика города направлена на выход из состава акционеров неэффективных низкодоходных пакетов акций, где город не имеет блокирующего пакета акций, и сохранение городской доли в эффективных обществах с контрольными пакетами, а также в стратегических, градообразующих и социально значимых предприятиях.

В настоящее время город владеет контрольным пакетом акций (50%+1) в 50% от всего числа обществ с долей города Москвы, менее блокирующего пакета (25%+1) в 11,5% обществах с долей города Москвы. Данные цифры являются результатом проводимой Департаментом имущества города Москвы, начиная с 2006 года, работы по оптимизации городского портфеля акций путем его реструктуризации и внедрения новой системы управления акционерными обществами с долей города Москвы. Количество предприятий с долей города в уставном капитале менее 25% уменьшилось на 60 %, количество предприятий со 100% долей города увеличилось в 4 раза, с контрольным пакетом акций - в 2 раза. В результате реструктуризации городского портфеля акций у Департамента имущества появилась возможность сосредоточить свои усилия на работе с эффективными обществами.

Параллельно осуществлялся процесс нормативного регулирования деятельности акционерных обществ с долей города Москвы и внедрение новой системы управления в отношении акционерных обществ, деятельность которых признана эффективной. Утверждение в 2006 году постановлением Правительства Москвы от 02.06.2006 г. №304-ПП Стандартов корпоративного управления стало первым шагом в данном направлении. В рамках данных Стандартов были утверждены методические принципы формирования перечня пакетов акций, принадлежащих городу, рекомендуемых к приватизации (продаже). Базовым критерием для оценки и принятия городом Москвой как акционером решений о приватизации принадлежащего городу пакета акций был определен показатель интегральной доходности. Кроме того, была создана система контроля над деятельностью и принимаемыми решениями органов управления акционерного общества, в том числе порядком распределения чистой прибыли (дивидендная политика), совершением крупных сделок и сделок с заинтересованностью.

Следующим этапом стало утверждение постановлением Правительства Москвы от 03.07.2007 г. № 576-ПП принципов стратегического и оперативного планирования, организации системы контроля и оценки эффективности финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в собственности города Москвы, а также принципов взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при реализации прав акционера по акциям, находящимся в собственности города Москвы. Данным документом был заложен механизм осуществления перехода к современным формам стратегического и оперативного планирования и оценки экономической эффективности акционерных обществ, с появлением которого Департамент имущества начал процесс внедрения унифицированной системы планирования деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в собственности города Москвы, что позволило городу как акционеру более эффективно контролировать финансово-хозяйственную деятельность акционерных обществ с долей города, обеспечивать сохранность городского имущества и предотвращать возможность осуществления руководством акционерных обществ, а также другими акционерами действий, направленных на нанесение ущерба бюджету города, вывод активов и снижение экономической эффективности деятельности акционерных обществ с долей города Москвы. Внедрение указанных принципов является одним из основных условий, при которых город готов продолжать свою работу с обществом в качестве акционера. Только при условии внедрения принципов во вновь создаваемых обществах город будет участвовать в проектах создания новых обществ.

Благодаря внедрению новой системы управления и комплекса мер по повышению эффективности деятельности хозяйственных обществ, пакеты акций (долей) которых находятся в собственности города Москвы, была обеспечена положительная динамика поступления дивидендов в бюджет города Москвы, рост стоимости чистых активов, несмотря на общее сокращение обществ, плательщиков дивидендов. В 2011 году в бюджет города было перечислено доходов в виде дивидендов более 27,2 млрд. руб., что почти в 13,6 раза больше, чем в 2010 году.

Следующей задачей, стоящей в рамках совершенствования системы управления городским пакетом акций - привлечение к работе в органах управления и контроля акционерных обществ с долей города лиц, не являющихся государственными служащими - внешних директоров. Привлечение внешних директоров на должности генеральных директоров и для работы в Советах директоров является сегодня необходимостью, так как организация профессионального управления силами сотрудников Департамента имущества города Москвы затруднена в силу разнородности и специфики деятельности каждого акционерного общества и ограниченной штатной численности. Профессиональный менеджмент, отобранный по критериям и на условиях, определенных собственником, должен быть основным инструментом для обеспечения внедрения утвержденных городом стандартов и системы корпоративного управления в акционерных обществах с долей города Москвы. При этом все проводимые городом Москвой как акционером мероприятия по совершенствованию модели корпоративного управления, внедрению принципов и механизмов планирования деятельности акционерных обществ являются неотъемлемой частью комплекса действий, способствующих активизации процесса перехода акционерных обществ с долей города Москвы на рыночные методы привлечения финансовых ресурсов c использованием инструментов рынка ценных бумаг и выводу ценных бумаг акционерных обществ с долей города на фондовый рынок.

Постановлением Правительства Москвы от 20.09.2011 № 430-ПП утверждена Государственная программа города Москвы «Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.». В рамках данной Программы утверждена подпрограмма «Управление находящимися в городской собственности пакетами акций и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ».

Таким образом, несмотря на небольшой удельный вес доходов в виде дивидендов от участия в акционерных обществах в общем объеме доходов бюджета города Москвы, именно в наращивании данного вида доходов кроются потенциальные резервы увеличения ресурсов без усиления давления на экономику.

К числу наиболее важных задач в данной области, по нашему мнению, относятся:

Во-первых, неразвитость системы делегирования функций управления от органов государственной власти специализированным (коммерческим и некоммерческим) управляющим организациям.

Во-вторых, отсутствие полной и достоверной информации о масштабах, структуре, состоянии и использовании активов города, переданных в капитал акционерных обществ.

В-третьих, необходимость разработки системы оценки эффективности деятельности независимых директоров и их ответственности за причинение ущерба государственным активам.

В-четвертых, создание нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность представителей государства в советах директоров акционерных обществ.

3.5 Экономический механизм управления земельными ресурсами города Москвы

Специфическим объектом имущественной казны города Москвы являются городские земельные участки. Земля относится к невоспроизводимым средствам производства, созданным самой природой и в этой форме служащим материально-вещественной основой недвижимости. Специфичность земли состоит, прежде всего, в том, что площадь земельных участков ограничена, поскольку площадь самой поверхности Земли не может быть увеличена ни при каких условиях, а границы территории мегаполиса закреплены законодательно. То есть основным свойством земли является ее площадь, использовать которую можно только в связи с ее местоположением. Земельные участки не перемещаемы во времени и в пространстве.

Другой важной характеристикой земельного участка является его износостойкость, земельный участок, в отличие от других объектов недвижимости, в процессе эксплуатации не теряет своих свойств, а его капитальная стоимость при эффективном использовании будет только расти. При определенных социальных предпосылках земля способна к товарному обращению, сопровождающемуся приростом добавленной стоимости. При оценке инвестиционно-строительных решений остаточная стоимость земельного участка рассматривается в качестве критерия эффективности вложения капитала.

Существенной особенностью земельного участка является и его незаменимость какими либо иными факторами производства или же другими земельными участками, что создает острую необходимость повышения эффективности землепользования.

В настоящее время земельные ресурсы такого мегаполиса, как Москва характеризуется целым рядом специфических свойств. К ним относятся: практически постоянный рост их цены; существенная сложность организации системы управления и пользования; прочное переплетение и плотность различных производственных, социально-культурных, инфраструктурных объектов и различного рода транспортных объектов на их территории; наличие расположенных на них объектов культурно-исторического наследия.

Кроме того, земельные участки, расположенные на территории столичного мегаполиса обладают целым рядом таких особых характеристик:

во-первых, высокая концентрация разноплановых объектов на малой площади (коммуникации, жилые дома, исторические памятники, ландшафтные объекты, деловые центры и т.д.);

во-вторых, возможность многофункционального использования земельных участков;

в-третьих, специальный режим использования отдельных видов земельных участков;

в-четвертых, множественность собственников земельных участков на территории города.

Таким образом, местоположение земельного участка на территории города оказывает существенное влияние на возможности его рационального использования и на генерируемые им доходы городского бюджета.

Управление земельными ресурсами имеет своей главной целью их рациональное и экономически целесообразное использование для нужд города. При этом управление земельными ресурсами включает в себя реализацию прав субъектов земельных отношений по поводу землепользования.

Управление земельными ресурсами столичного мегаполиса можно рассматривать как в экономическом, так и в социальном аспекте.

С экономической точки зрения земля является своеобразным имущественным объектом («сердцем») города, к которому привязана вся городская застройка, что имеет своим следствием низкую степень риска инвестиций в городские земельные активы, избирательность инвестиционного поведения и неравномерность денежных потоков от пользования городскими земельными участками.

Социальный аспект управления земельными ресурсами города обусловлен тем, что наличие административных границ города и возрастающий дефицит городских земель приводит к изменению социальных стандартов градостроительства, а рост численности городского населения вызывает новые социальные проблемы. Невозможность расширения городских земель без изменения административных границ города имеет своим следствием появление «многоуровневых земельных участков», когда для увеличения среды обитания городского человека привлекаются и надземные и подземные пространства, транспортные узлы и развязки строятся под землей, а зеленые насаждения размещаются на крышах домов. Возникает ситуация, когда ценность земельных ресурсов города формируется общими усилиями всего городского сообщества, поскольку в ней учитываются последствиях хозяйственной деятельности людей.

Управление земельными участками и объектами городской недвижимости на них расположенными требует формирования соответствующих формальных институтов, таких как: землеустройство, кадастр, мониторинг земель. Все эти формальные институты призваны обеспечивать получение, хранение, обработку и выдачу данных, характеризующих динамику экономического развития административно-территориальных образований, включая эффективность управления земельными ресурсами. Они же предполагают контроль за доходностью земельных участков и поступлениями от земельного налога в бюджет города, а также процессом внедрения инновационных технологий в управление городскими земельными ресурсами.

Все методы управления земельными ресурсами можно разделить на две группы: экономические методы (направлены на извлечение доходов из земельных участков) и организационные методы (призваны оптимизировать систему управления земельными ресурсами.

Экономические методы включают в себя планирование и прогнозирование развития территорий; формирование цен на земельные участки и их аренду; разработку процентных ставок по кредитам, в которых земельные участки используются в качестве объекта залога; разработку проектов обустройства земельных участков и их финансирование; определение ставок земельного налога; учет и контроль поступлений платежей от аренды земельных участков; определение рыночной и залоговой цены земли; расчет компенсационных платежей при изъятии земельных участков для нужд города; назначение компенсационных платежей при консервации земли; определение размеров штрафных платежей за экологический ущерб и т.д. Постоянный рост стоимости городских земель приводит к тому, что преимущественным видом их использования становиться аренда.

Таким образом, управление земельными ресурсами крупного города имеет свои особенности, обусловленные спецификой объекта управления. Эти особенности имеют свою логику и определяют правила построения системы управления, ее структуру и организацию. В диссертационном исследовании Адрова О.В.[20] указывает на такие характеристики системы управления земельными ресурсами города, как:

Во-первых, по отношению к субъекту управления земельные ресурсы выступают сложным природным и социальным объектом и имеют первичный характер.

Во-вторых, орган власти, осуществляющий управление земельными ресурсами крупного города должен учитывать тот факт, что объект управления является целостным, многоярусным образованием, встроенным во внешнюю среду и меняющим ее экологию. «В управлении земельными ресурсами мегаполиса с его промышленностью, транспортными функциями, образованием отходов и другими явлениями, основополагающей задачей становится обеспечение экологической безопасности развития города со всеми вытекающими последствиями»[21].

В-третьих, в современных городах сложилась определенная структура собственности на земельные ресурсы. Управляющее воздействие, осуществляемое органами власти, не должно нарушать баланса интересов собственников земли и объектов городской недвижимости и остальных граждан, временно находящихся или проживающих на данной территории.

В-четвертых, управление земельными ресурсами города должно учитывать стратегические приоритеты его развития, необходимость расширенного воспроизводства городской экономики и базироваться на программно-целевом методе.

В настоящее время город Москва занимает анклавное положение внутри Московской области. До реализации проекта расширения площадь мегаполиса на 2011 год составляла 1081 кв. км. По видам собственности земли были распределены следующим образом:

1. Собственность Российской Федерации - около 8 тыс. га.

2. Собственность города Москвы - около 4,5 тыс. га.

3. Частная собственность - более 1,5 тыс. га, в том числе:

- собственность физических лиц - чуть более 300 га;

- собственность юридических лиц - немногим более 1200 га.

Площадь земель, находящихся в государственной собственности до ее разграничения, право распоряжения которыми принадлежало городу Москва, составляла около 94140 га, из которых почти 4960 га было предоставлено федеральным организациям и подлежало оформлению в федеральную собственность.

Основная часть земли (877 км²) находилась внутри кольцевой автомагистрали (МКАД), остальные 204 км² — за кольцевой автодорогой. Москва представляла собой классическую агломерацию с единым центром и со всеми вытекающими отсюда транспортными проблемами.

Таблица 12.

Распределение земель Москвы по видам пользования на 1.01.2011 г.

В декабре 2011 года Могордума и Мособлдума утвердили «Соглашение об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью».

1 июля 2012 года к Москве были официально присоединены 148 тысяч га на юго-западе Московской области, приблизительно ограниченные Киевским и Варшавским шоссе. В результате столица увеличилась в 2,4 раза, а границы были расширены вплоть до Калужской области. Основными целями проекта «Новой Москвы» являются: демонтаж традиционной моноцентрической структуры Московской агломерации и упорядочение градостроительного зонирования. Поскольку присоединенная территория существенно отличается от «старой Москвы» количеством жителей, плотностью застройки, видами использования земель, экологическим параметрам и т. д., то перед Правительством Москвы стоит глобальная задача - выравнивание уровня развития этих частей городской агломерации.

В итоге современная Москва представляет собой огромный мегаполис, занимающий по своей территории шестое место среди крупных городов мира и отличающийся существенной дифференциацией своих территорий по плотности населения и застройки.

В «старой Москве», по сравнению со столичными мегаполисами мира, сложилась крайне низкая обеспеченность жителей жизненным пространством (в среднем около 100 м²/чел., а в районах непосредственного проживания - всего около 25 м².).

Плотность населения в старой части города составляет около 11000 чел./км², что выше в 1000 раз, чем средний показатель по России.

Плотность городской застройки в Москве превышает все действующие строительные нормативы почти в два раза (около 10 тыс. м² на 1 га, а в центральной части города - свыше 15 тыс. м² на 1 га, а в отдельных кадастровых кварталах - до 40-50 тыс. м² на 1 га).

В настоящее время город Москва имеет крайне неравномерную застроенность и степень озеленения[22]. Город недостаточно обеспечен дорожными артериями и транспортными сетями, что приводит к сверхнормативной загрузке общественного транспорта и многокилометровым пробкам. Отсутствие при этом достаточного земельного резерва в «старой Москве» не позволяет улучшить условия жизни ее жителей, решить экологические и социальные проблемы города, существенно усложняет механизм управления земельными ресурсами.

В соответствии с Земельным кодексом РФ и Законом города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» земельные ресурсы мегаполиса рассматриваются как основа жизни и деятельности населения Москвы в следующих аспектах:

- как природный объект и компонент окружающей среды (верхняя часть земной коры, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами и водами);

- как природный ресурс, используемый для размещения населения и осуществления его хозяйственной и иной деятельности;

- как недвижимое имущество, являющееся объектом имущественного права.

По мнению известного ученого в области мониторинга городских земель А. П. Сизова^[23], для оценки состояния и эффективности землепользования могут применяться следующие интегрирующие показатели:

- показатели качества земель для оценки земли как природного объекта;

- показатели оценки эффективности использования земель, для оценки земли как природного ресурса;

- показатели кадастровой оценки земель (удельные показатели кадастровой стоимости земель) и удельные показатели собираемых земельных платежей (арендной платы и земельного налога) для оценки земли как объекта недвижимости.

Основными особенностями земельно-правовых отношений в Москве являются следующие:

- основным видом земельных отношений является аренда земельных участков, что признано Правительством Москвы. Поэтому, арендные платежи по договорам аренды и земельный налог; платежи от продажи права долгосрочной аренды и выкуп прав аренды; штрафы за нарушение условий землепользования; плата за кадастровую регистрацию и т. д. выступают основными источниками пополнения бюджета столичного мегаполиса;

- земельные участки предоставляются без выделения их в натуральном виде на местности;

- конкурсная форма предоставления земельных участков в аренду;

- арендная плата не взимается при заключении договоров аренды земли под объекты социальной сферы, все остальные договора аренды предусматривают определенную плату.

Все формы землепользования в городе Москва являются платными, а земля представляет собой важнейший экономический ресурс города. В Москве предусмотрены как единовременные платежи за право коммерческого использования земель и всех видов рыночных сделок с ними, так и регулярные - арендные платежи для арендаторов и земельный налог для иных категорий землепользователей. Вклад административных округов в городскую копилку арендных платежей неравномерен. Наибольший вклад вносит самый дорогой округ - Центральный - 6,5 млрд. руб. (35% от общегородских поступлений арендных платежей в 2010 году).

Вполне естественно, что доходы от земли должны стать устойчивой и весомой статьей городской казны. Распределения земель города Москвы по коммерческой привлекательности можно условно разделить на четыре группы:

1. Коммерчески привлекательные земли, которые возможно использовать для передачи в аренду или продажи в собственность. Они составляют более 28 тыс. га, из которых оформлено 19 тыс. га; потенциально возможно к оформлению почти 9 тыс. га (32% от общей площади группы).

2. Земельные участки, расположенные под объектами социальной инфраструктуры. Как правило, такие участки оформляются на праве постоянного (бессрочного) пользования. В настоящее время Департамент городского имущества города Москвы продолжает формировать и оформлять земельные участки по объектам городской социальной инфраструктуры.

3. Земли, расположенные под рекреациями и улично-дорожной сетью. Они составляют чуть более 39 тыс. га, из которых оформленными являются менее трети земельной площади.

4. Земли жилой застройки - около 30 тыс. га. Наибольшую долю в этой группе составляют земли промышленных предприятий и материально-технического снабжения (11,73%), предприятий транспорта (6,86%), сферы услуг и торговли - 2,27%.

В случае вовлечения всех этих земель в оборот, по данным Департамента городского имущества города Москвы, можно получить до 11,4 млрд. руб. дополнительных доходов в виде арендной платы только в «старой» Москве.

Мы полагаем, что для Новой Москвы должна быть разработана принципиально новая модель управления земельными ресурсами. Она могла бы основываться на комплексном подходе к управлению одновременным развитием старой и новой частей Москвы, объединенных пока лишь административно, не ставших еще органически единым столичным пространством. Мероприятия по разработке Генерального плана развития Москвы, зонирования ее территории, выделение отраслевых кластеров позволят из разнородных частей города сформировать единый организм.

Стратегической целью управления городским имущественным комплексом Москвы является его оптимизация, то есть в собственности мегаполиса должны остаться только те имущественные объекты, которые необходимы для осуществления органами власти своих государственных полномочий. Управление инфраструктурными объектами, удовлетворение социальных и экономических потребностей городских жителей должно постепенно перейти к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: