Государственных учреждений XVIII — первой половины XIX вв.

Первыми шагами Петра I в области административных ре­форм было изменение внешнего вида документов. Отказ от столб­цовой формы документации законодательно был оформлен рядом указов. Например, в именном указе 10 марта 1702 г. предписыва­лось «...на Москве и во всех городах царевичам и боярам и окольничим и думным и ближним и служилым и иноземцам и ку­пецким и чернослободским и всякого чину людям челобитные о всяких делах писать и по тем челобитным в приказах всякие дела писать на гербовой листовой бумаге в тетрадях, а по прежнему обыкновению на столбцах не писать, для того, чтоб в приказах всякие челобитчиковы дела были в переплете в книгах, а не в столбцах»¹⁶. Поиск нужного документа в составе столбца требовал значительных временных затрат, поэтому переход на новую форму документации убыстрял поиск ранее сделанных записей и в конечном счете ускорял процесс создания новых документов.

Новая форма документа повлияла на его оформление. Теперь текстом заполнялись обе стороны листа, что в условиях нараста-

ния объема делопроизводства вело к экономии писчего материала. При написании текста часто оставляли на листе большие поля слева для различных поправок, дополнений, резолюций.

Преобразование высшего и центрального аппарата управления, обсуловленное оформлением абсолютизма в России, вызвало оп­ределенные изменения в системе делопроизводственных материа­лов общего характера.В 1711 г. был создан Сенат, сменивший Бо­ярскую думу и получивший функции законосовещательного орга­на. На смену приказам пришли коллегии — центральные органы управления. С 1719 по 1721 гг. было открыто 12 коллегий. От приказов коллегии отличались большим единообразием организа­ционного устройства и более четкой компетенцией, совместным обсуждением и решением дел, обновленным делопроизводством. Петр I и его сподвижники надеялись на то, что преимущества коллегий позволят принимать правильные решения, уничтожат известную волокиту в решении дел и ускорят процесс создания документации по конкретным вопросам.

Деятельность государственных учреждений и их делопрои­зводство впервые были оформлены Петром I законодательно. Вплоть до издания Свода законов Российской империи 1832 г. со­хранившиеся к тому времени коллегии руководствовались в своей работе Генеральным регламентом 1720 г. Генеральный регламент определял структуру, штаты, права и обязанности должностных лиц, общий порядок работы коллегиального учреждения и его де­лопроизводство. Немного позже были изданы регламенты отдель­ных коллегий.

Генеральный регламент устанавливал в общих чертах систему письменных сношений различных звеньев управленческого аппа­рата. Он предписывал Сенату и коллегиям принимать к производ­ству распоряжения верховной власти только в письменной форме. В главе IV «Об исполнении указов» от президентов, возглавляв­ших коллегии, требовалось: «Всякой президент должен все указы Его Величества и Сената, которые надлежат быть письменные и зарученные (т.е. подписанные), а не словесные, неотложно испол­нять...»¹⁷. Это требование стимулировало рост текущей деловой переписки и повысило значение личной канцелярии российских императоров, где подготавливались распоряжения самодержцев в Сенат, Синод и коллегии.

Петровская административная реформа, конечно, не могла из­менить основные направления потоков общей документации, сло­жившиеся еще в приказном делопроизводстве. В Сенат и колле­гии поступали следующие разновидности документов: 1) указ от императора или вышестоящих учреждений; 2) промемория от рав­ного коллегии учреждения; 3) доношение и рапорт от нижестоя­щего органа; 4) челобитная от частного лица или корпорации.

Документы, исходившие из Сената и коллегий, имели такое же наименование, как и входившие: 1) указ в нижестоящий

орган; 2) промемория в равные коллегии учреждения; 3) доноше-ние и рапорт коллегии в вышестоящие учреждения.

Особое место Сената и Синода в управлении государством, а также их равное положение подчеркивалось особыми названиями документов, которыми обменивались между собой эти учрежде­ния. Они посылали друг другу ведения, хотя по форме и содер­жанию они совпадали с указами, отправлявшимися в нижестоя­щие инстанции. Сенат также посылал ведения в свои подразделе­ния, расположенные в Москве.

Отметим также, что Сенат подготавливал для императора до­клад, который можно отнести к исходящим документам Сената.

Тексты отправленных из Сената, Синода или коллегий доку­ментов сохранялись, как и в приказах, в черновиках-отпусках.

Как видим, реформа затронула систему наименований доку­ментов. В Генеральном регламенте приведен краткий словарь не­которых иностранных слов, вводившихся в канцелярский обиход. Среди них такие новые слова, как резолюция, рекомендация, пре­рогативы, публикация, формуляр, переведенные составителем Ге­нерального регламента соответственно как решение, «прошение об одном к другому», преимущества, всенародное объявление, обра­зец. В коллегиальное делопроизводство вводились, например, такие термины, как инструкция (в приказах — наказ), экстракт (в приказах — выписка), промемория (в приказах — память) и др.

В то же время реформа, установившая коллегиальный прин­цип принятия решений, предусматривала и новую группу доку­ментов, которых не было в приказном делопроизводстве. Эти до­кументы имели внутриведомственный характер и предназначались для служебного пользования, поэтому накапливались в стенах уч­реждений. Их назначение заключалось в том, чтобы контролиро­вать работу самих учреждений и связанный с их деятельностью документооборот.

Прежде всего работу коллегиального учреждения (Сената и коллегии) отражал протокол. Он призван показать работу как от­дельного должностного лица, так и учреждения в целом. Посколь­ку это была новая разновидность документации, постольку Гене­ральный регламент отвел много места описанию его формуляра. В протокол заседания, как правило, записывались: год и число засе­дания; имена присутствующих членов; перечень всех дел (возмож­ны варианты: если очень важные дела, то запись о них делалась пространная); обсуждение важнейших дел; принятые решения. В то же время, как отмечают исследователи, изучавшие делопроизвод­ство Сената петровского времени, в протоколах практически не от­ражались ход рассмотрения вопросов и различные мнения, выска­занные во время обсуждения. Такое же наблюдение можно отнести к протоколам Сената второй половины XVIII в. Более того, в это время протокол был чрезвычайно краток.

Протокол документировал работу Сената или его подразделе­ний на каждом заседании, иначе говоря, этот документ дает пред­ставление о полной повестке дня заседания общего собрания Се­ната или его подразделений. В протоколе после краткой форму­лировки конкретного вопроса и указания на документ, иницииро­вавший обсуждение, приводилось принятое решение. Протокол одного заседания мог содержать от одного до десятка и более во­просов, каждый из которых имел в протоколе свой порядковый номер.

Протокол должен был собственноручно подписываться лица­ми, принимавшими участие в заседании. Эта обязанность лежала в русле петровских требований, повышавших ответственность за правильность информации, сообщаемой в разного рода документах.

Формуляр одного из протоколов заседаний в 1-м департаменте Сената выглядит таким образом:

«1766 году ноября 29 дня в собрание Правительствующего Се­ната первого департамента для конференции обще с определенны­ми к тому по имянному Ея Императорского Величества указу пер­сонами прибыли [далее указаны имена сенаторов и лиц, назначен­ных для обсуждения ниже записанных вопросов].

В то собрание слушано:

1-е. Поднесенный Ея Императорскому Величеству о возвышен­ной цене в Лифляндии на горячее вино доклад... [далее идет краткое изложение доклада].

Приказали: [далее идет текст определения по данному кон­кретному вопросу].

2-е. Рапорт генерала-аншефа графа Румянцева, которым он, ответствуя на секретной указ о питейных сборах, доносит... [далее идет краткое изложение рапорта].

Приказали: [далее идет текст определения по данному кон­кретному вопросу]».

Накапливавшиеся в течение трети года протоколы подшива­лись и оформлялись в журнале.

В журналах вместе с протоколами переплетались приговоры (или определения) коллегиальных органов — Сената и его депар­таментов, коллегий. Приговор, так же как и протокол, относится к группе внутриведомственной документации. Эти документы тес­нейшим образом связаны друг с другом. Если протокол фиксиро­вал все вопросы и решения одного заседания, то приговор касался только одного рассмотренного вопроса.

Составление приговора представляло собой следующую после создания протокола стадию обработки информации по конкретно­му вопросу. Она состояла в выделении из текста протокола одно­го вопроса и в оформлении решения по нему в самостоятельном документе. Необходимость «распыления» письменной информа­ции протокола была обусловлена тем, что вопросы, рассматривав­шиеся на заседании, могли находиться в разной стадии подготов-

ки. Так,'например, в Сенат поступил рапорт о исполнении ниже­стоящим учреждением ранее данного указа. Сенат принимал эту информацию к сведению, поэтому в протоколе заседания записа­но: «Приказали: оные рапорты взять во известие»¹⁸. Другая си­туация — для принятия решения сенаторам не хватало информа­ции. В этих случаях в протоколе могли появиться такие записи: «Приказали:...а о прочем учинить по Сенату справку и, выписав по получении означенного известия, доложить немедленно»¹⁹ или «Приказали: оное дело отставить до того времени, когда от гене­рал-аншефа графа Румянцева вновь Сенату представление учине­но будет»²⁰, или «Приказали: справиться, не имеется ли того о показанных селах обстоятельства, чего в Малороссийской колле­гии не достает, по делам в Сенате, и что найдется, оное, выписав, доложить»²¹. Иногда лица, обсуждавшие вопрос, приходили к выводу о том, что для принятия решения у них не хватало полно­мочий. Тогда в протоколе записывалось решение о вынесении во­проса на рассмотрение общего собрания Сената: «Приказали: по оным доношениям доложить в общем собрании для того, что оное со всем следует к установлению вновь закона...». Иногда требова­лось оформить окончательное закрытие дела. В таком случае за­пись в протоколе выглядела так: «Приказали: об увольнении Бо­роздина доложить в Герольдии от себя и для того означенное до-ношение отдать к герольдмейстерским делам при известии»²².

Для дальнейшего исполнения принятого решения по конкрет­ному делу было необходимо выделить постановление о нем как бы на индивидуальном уровне. Постановления должностных лиц, оформленные в протоколах коллегиальных органов управления, регулировали документальные потоки. Дробление информации протокола вело либо к открытию нового комплекса документов по конкретному делу либо к завершению дела.

При всей зависимости приговора от протокола запись о кон­кретном деле в них не идентична. Запись в протоколе лапидарна: в ней очень кратко передается документ, инициировавший обсуж­дение в Сенате. В приговоре же эта часть наиболее обстоятельна и точна.

В ряде случаев между первоначальным приступом к рассужде­нию о конкретном деле и записью о нем в протоколе и его окон­чательным решением проводилась большая работа по поиску в ар­хивах документов за прошлые годы. В результате поисков состав­лялся документ, который носил название экстракта. В нем со­держались выдержки из различных документов, так или иначе ка­савшиеся данного дела.

Все найденные материалы, в обработанном (сокращенном) виде, собраны вместе в приговоре. Они помещались в той части приговора, которая начиналась словами: «А по справке в Сена­те...». Поскольку Сенат должен был следить за соблюдением за­конов, постольку в справках прежде всего содержались выписки

из законов, связанных с рассматриваемым вопросом, а если к этому времени уже накопилась ведомственная переписка по рас­сматриваемому вопросу, то и выписки из нее.

Полная идентичность текстов протокола и приговора наблюда­ется в постановляющей части (со слов «Приказали»). Эта часть документа не могла произвольно изменяться. Если была необхо­димость изменить формулировки в этой части, то вопрос об изме­нениях выносился на обсуждение и протоколировался отдельным пунктом.

Сенатский приговор имел такую же правомочность, как и про­токол, поскольку оба документа подписывались одними и теми же людьми. Однако перед подписанием приговор заслушивался. Во время его заслушивания могли возникнуть новые предложения, которые фиксировались в протоколе нового заседания. Прото­кольная запись 3-го департамента Сената от 2 ноября 1765 г. де­монстрирует процедуру утверждения приговора и письменного оформления изменений его текста: «[№] 8. При слушании заго­товленного к подписанию приговора, учиненного минувшего ок­тября 26 об отпуске Киевской губернской канцелярии по требова­нию генерал-аншефа и кавалера графа Румянцева положенной на войсковые расходы суммы всегда сполна, приказали: написанные в том протоколе следующие речи «а ему, господину генерал-анше­фу, однако ж, рекомендовать, дабы ту ведомость постарался, не помешкав, сделать и в Сенат представить», выключить, а вместо того написать, что ж «принадлежит до повеленной указом ведо­мости, то Сенат не сумневается, что он, господин генерал-аншеф и кавалер, по получении надлежащих сведений не оставит ее, не помешкав, сочинить»²³. Приведенная протокольная запись пока­зывает, какое важное место в делопроизводстве занимал прото­кол — именно он фиксировал, хотя и кратко, все нюансы поста­новлений коллегиального органа.

Приговоры служили основой для создания исходящих доку­ментов: в вышестоящие учреждения — рапортов или доношений (императрице из Сената докладов); в равные учреждения — про-меморий (из Сената в Синод ведений); в нижестоящие — указов. С созданием этих разновидностей документов связан следующий этап письменной фиксации деятельности учреждения по рассмот­рению конкретных дел.

Указ, который подготовлялся в Сенате и рассылался для ис­полнения нижестоящими органами или отдельными лицами, назы­вался сенатским указом. Коллегии также свои постановления оформляли в виде указов для исполнения нижестоящими учреж­дениями или отдельными лицами.

Зависимость указа от приговора можно продемонстрировать на примере сенатского указа. Так, тексты приговора 3-го департамен­та Сената и сенатского указа, возникшие в связи с обустройством

в Петербурге запорожских казаков, приехавших для получения жалованья, почти полностью совпадают:

Приговор Сената

Указ Сената

«1765 года июля 6 дня. По указу Ея Императорского ве­личества Правительствующий Сенат по доношению присланных сюда от Войска Запорожского ни­зового за обыкновенным на ны­нешней 1765 год жалованьем пол­ковника Герасима Спичака с то­варищи всего двадцати человек приказали: оному полковнику Спичаку с товарищи дватцати человекам для пробытия их здесь за жалованьем от Главной поли-цымейстерской канцелярии дать квартиры (как и прежде прислан­ным давано было) немедленно и о том в оную канцелярию послать указ.

О жалованье Войску Запорож­скому и о даче оным посланным, справясь, доложить.

Подлинной за подписанием Правительствующего Сената»²⁴.

«Указ Ея Императорского Ве­личества самодержавццы всерос­сийской из Правительствующего Сената Главной полицымейстер-ской канцелярии. По указу Ея Императорского величества Пра­вительствующий Сенат по доно­шению присланных сюда от Войска Запорожского низового за обыкновенным на нынешней 1765 год жалованьем полковника Гера­сима Спичака с товарищи всего дватцати человек приказали: оному полковнику Спичаку с то­варищи дватцати человекам для пробытия их здесь за жалованьем от Главной полицымейстерской канцелярии дать квартиры (как и прежде присланным давано было) немедленно и о том в оную канцелярию послать указ.

И Главной полицымейстерской канцелярии учинить о том по сему Ея Императорского Величества указу.

Июля 8 дня 1765-го года.

Подлинной подписано тако..>²⁵.

Выделенный курсивом текст является общим в обоих докумен­тах. Различие связано с формулами, окружавшими общий текст, и их расположением.В приговоре текст окружен: сверху — датой, внизу прибавлено задание составить справку о жаловании, выда­вавшемся запорожским казакам в прошлые годы. Затем следуют подписи присутствовавших на заседании, где принимался приго­вор. В указе же сверху названа разновидность документа, откуда и куда он направлен. Эта преамбула свидетельствует о том, что указ являлся разновидностью деловой переписки учреждений раз­ных уровней. После основного текста следует распоряжение Глав­ной полицмейстерской канцелярии действовать по силе данного указа. Перед подписями помещена дата указа.

На основе приговоров составлялись также доклады Сената им­ператору (императрице). Необходимость доклада появлялась в том случае, если Сенат не мог сам решить проблему. Такая ситуа­ция складывалась при отсутствии законов, позволявших решить какое-либо дело без обращения к носителю законодательной влас-

ти. Доклады, как правило, отражали всю историю рассмотрения вопроса в Сенате. На докладе император (императрица) ставил резолюцию. В таком случае вопрос считался закрытым и резолю­ция была руководством к новым действия. Но иногда доклады ос­тавались не «конфирмованными», т.е. не одобренными, в течение многих лет.

В XVIII в. впервые в нуждах делопроизводства был использо­ван печатный станок. Именным указом 16 марта 1714 г. предписа­но «...которые Его Царского Величества именные указы, такожде сенатские приговоры состоятся о всяких государственных гене­ральных делах, а надлежат ко всенародному объявлению, и те указы и объявленные письма посылати по-прежнему, в губернии к губернаторам, и в приказы к судьям, а для всенародного объявле­ния велеть в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы...»²⁶. В условиях государственной монополии на ти­пографский станок (до 1783 г.) печатная форма любой документа­ции, исходившей от органов верховной власти, свидетельствовала о ее подлинности (первородности) и достоверности информации, в ней заключенной. Несомненно, тиражирование типографским спо­собом как именного указа, предназначенного для всеобщего озна­комления, так и сенатского указа отменяло средневековый способ создания многих рукописных копий одного и того же текста, со­кращало по времени стадию распространения документа.

Сенат и коллегии давали самые разнообразные инструкции должностным лицам, им подчиненным. Постепенно складывались типовые инструкции. Так, в 1764 г. был подготовлен Сенатом и утвержден императрицей типовой «Наказ губернаторам». В то же время, наряду с сенатской типовой инструкцией, губернаторы по­лучали секретные инструкции от Екатерины II. Они составлялись ее статс-секретарем Адамом Васильевичем Олсуфьевым. В 1763 — 1765 гг. секретные инструкции были даны губернаторам Арханге-логородской, Новгородской, Смоленской, Малороссийской, Ново­российской и Астраханской губерний. В отличие от типового «На­каза», секретные инструкции Екатерины II акцентировали внима­ние губернаторов на решении специфических проблем вверенных им губерний.

Законодательство XVIII в. уделяло внимание формулировкам в тексте документов и организации в них информации. Так, имен­ной указ 1 марта 1702 г. определял форму челобитной: «...писать в челобитных свою государскую честь новым изложением, в нача­ле: «Державнейший царь государь милостивейший» и по том пи­сать дело, а перед прошением вместо «милосердого» — «Всеми­лостивейший государь, прошу Вашего Величества» и потом про­шение, а по прошении совершить «Вашего Величества нижайший раб» и под тем писать челобитчикам имена свои с прозыванием и месяц и число и год, а по-прежнему обыкновению в челобитных Его царского именования титл не писать...»²⁷. Еще до введения

коллегий Петр I распорядился относительно упорядоченности письменной информации в определенных разновидностях доку­ментов. Указ 22 февраля 1714 г. требовал от губернаторов при составлении отчета о сборах налогов и о казенных расходах рас­пределить информацию по «пунктам» — логически самостоятель­ным разделам, которые были обозначены в указе. По сути своей указ содержал анкету из 22 пунктов, на которые главы губерний должны были дать ответы. Позднее, 5 ноября 1723 г., это требо­вание было распространено на другие разновидности документов: «Как челобитные, так и доношения писать пунктами так чисто, дабы что писано в одном пункте, в другом бы того не было». Структура челобитной, в свою очередь, влияла на построение других документов, связанных с рассмотрением ее. Под влиянием челобитной документы специального делопроизводства также со­ставлялись по пунктам, например, приговоры судебных учрежде­ний. Таким образом, законодательство петровского времени спо­собствовало формализации содержания документов. Сенат издал указ, запрещавший в рапорте, сообщавшем о получении распоря­жения вышестоящей инстанции и ходе его выполнения, запраши­вать о других делах, не относящихся к конкретному сообщению, поскольку чинятся «помешательство» и «упущения». Этот указ стремился сделать отчетную документацию однопредметной. Вся­кие предложения подчиненных должны оформляться в мемориях, т.е. записках. Тематические ограничения, безусловно, обедняли содержание отдельных документов, но одновременно стимулиро­вали перераспределение информации внутри разновидностей де­лопроизводственной документации и вели к определенной форма­лизации ее содержания.

Новый этап в развитии делопроизводства Российской империи начинался в связи с созданием министерств. В соответствии с ма­нифестом 8 сентября 1802 г., в России появились первые восемь министерств. «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. определило единообразие организации министерств и их делопро­изводства, взаимоотношения министерств с другими учреждения­ми. Система документации была окончательно оформлена и за­креплена Сводом законов Российской империи 1832 г.

Новый принцип управления и изменение делопроизводства предполагали отказ от коллежского «обряда», который отличал­ся, по мнению реформаторов, медлительностью исполнения, мно­гими лишними разновидностями документации. Задача состояла в том, чтобы сократить сроки в принятии решений и сократить объем документации.

Министерское правление основывалось на новом принципе принятия решения — принципе единоначалия. Право окончатель­ного решения предоставлялось одному лицу. В новой управлен­ческой системе таким лицом являлся министр, которому принад­лежала вся полнота власти в своем учреждении. Но по требова-

нию закона свое решение министр основывал на предварительном докладе структурных частей министерства, которые обязаны при­вести дело в ясность, собрать все нужные справки и заготовить проект решения. Каждый вопрос обязательно должен быть разра­ботан департаментом министерства или канцелярией, где подго­товлялся доклад для министра. Министр же, принимая оконча­тельное решение, мог учитывать мнение нижестоящих структур или не учитывать его.

Главный смысл деятельности министерств заключался в том, что каждый исполнитель на определенном уровне был и распоря­дителем, отвечавшим за свои действия перед вышестоящей ин­станцией. Этот принцип называют бюрократическим.

Коренное изменение в назначении подразделений министерст­ва влекло за собой изменение формы и содержания документа на разных стадиях его подготовки внутри министерства. При про­хождении документов с более низкого уровня на более высокий действовал принцип «поглощения» информации. Если на низшем собирались все документы и на их основе подготавливался до­клад, то на рассмотрение к министру поступал текст с уже обоб­щенной информацией.

При министерском правлении была осуществлена строгая рег­ламентация переписки. Одной из ее разновидностей стало пред­ставление. Текст представления имел четко обозначенную струк­туру, причем эта структура соблюдалась на всех уровнях, несмот­ря на значительное обобщение информации исходных материалов. Представление состояло из следующих разделов: изложение дела; причины; неудобства; заключение. По структурным частям доку­мента, направленного снизу вверх, шел процесс формализации ин­формации. Эти же разделы имел и доклад министра императору.

В первой половине XIX в. сложилась следующая номенклату­ра документов:

министерства представляли императору ежегодные всеподдан­нейшие отчеты;

вышестоящие органы направляли в нижестоящие: указы, пове­ления, постановления, учреждения, предписания;

учреждения, равные между собой, сносились отношениями, сообщениями, перепиской, ведениями (ведениями переписывались между собой Сенат и Синод). Ведениями и известиями оформля­лись также отношения между департаментами, отделениями и общим собранием Сената;

нижестоящие органы представляли в вышестоящие доклады, рапорты, представления, доношения.

В середине XIX в. распорядительная деятельность минис­терств стала оформляться приказами.

С введением министерств коллежский обряд не уничтожался полностью. Он сохранялся в делопроизводстве Сената.

Особенностью делопроизводства первой половины XIX в. яв­ляется заметная стандартизация ряда документов, что позволило использовать типографским способом изготовленные бланки. Сама идея подобного заранее подготовленного трафарета докумен­та, куда вносились бы индивидуальные особенности сделки, пред­лагалась Петру I еще в конце XVII в. Однако реализовалось по­добное предложение только в 30-е гг. XIX в.

Как и в петровское время оформление документов должно было соответствовать законодательно закрепленным формам, только в этом случае документы имели юридическую силу.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: