МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Вопрос о правовой природе Европейского союза (ЕС) становился предметом полемики каждый раз, когда происходил очередной пересмотр учредительных договоров. Анализ Договора о Европейском союзе (Маастрихтская ред.), а также его последующие редакции (Амстердамская и Ниццкая) демонстрирует борьбу двух направлений развития ЕС: международно-правового и государственно-правового.

До сих пор в международном праве не выработаны общепризнанные критерии для наделения того или иного образования качеством международной организации, а доктринальные определения недостаточны для решения такого сложного вопроса [1]. Международный суд ООН следующим образом сформулировал свое отношение к международным организациям: «...организация является международным лицом... это означает, что она является субъектом международного права, который обладает правоспособностью осуществлять свои права путем предъявления международных исков» [2].

В качестве критериев, определяющих международно-правовой характер ЕС, автором были выделены источник их возникновения, а именно Договоры об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС), Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и Европейского объединения по атомной энергии (Евратом) как международных договоров, соотношение суверенитета государств-членов ЕС с полномочиями, созданного ими объединения и наличие международной правосубъектности ЕС.

Учреждение Европейских сообществ и ЕС, а также реформы институтов являются предметом международного соглашения между государствами-членами (ст.48 Договора о ЕС), следствием которых являются изменения учредительных договоров, вступающие в силу после ратификации государствами-членами, что характерно для классических международных организаций.

Все учредительные договоры (кроме Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г.) заключены на неопределенный срок и не предусматривают право выхода государства-члена. В связи с этим, можно предположить, что право выхода было несовместимо со статусом государства – члена ЕС. В то же время право выхода государств-членов из международной организации является общепризнанной нормой современного международного права [3]. Ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров предусматривает возможность выхода из любого договора, если имело место существенное нарушение договора

другими сторонами или в случае коренного изменения обстоятельств [4]. Таким образом, правовая природа Европейских сообществ и ЕС обуславливается тем обстоятельством, что их учреждение и дальнейшее становление связаны с волей государств-членов и соответственно с добровольной передачей на договорной основе государствами-членами определенной компетенции. Вопрос о

компетенциях ЕС естественно влечет за собой вопрос о суверенитете государств-членов, а разрешение этого вопроса особенно важно для определения природы ЕС.

При этом необходимо помнить, что перерастание Европейских сообществ в классическую федерацию влечет за собой исчезновение государственного суверенитета входящих в нее субъектов, а Договор о ЕС прямо указывает на уважение идентичности государств-членов (ст. 6 Договора о ЕС). Европейские сообщества функционируют в пределах компетенции и целей, устанавливаемых учредительными договорами (ст. 5 Договора о Европейском сообществе). В пользу международно-правовой природы Европейского сообщества говорят положения национальных конституций, на основе которых были подписаны и ратифицированы учредительные договоры, например, ст. 49 конституции Люксембурга, ст. 93 конституции Нидерландов и ст. 20 конституции Дании, ст. 24 ч. 1 Основного закона ФРГ, которые допускали передачу суверенных полномочий только международным организациям или иным образованиям международного права. В этой связи, после ратификации Маастрихтского договора, Федеральный конституционный суд ФРГ заявил, что деятельность «союза государств» основывается «исключительно на полномочиях, переданных суверенными государствами-членами», при этом сам Федеральный конституционный суд сохраняет за собой право проверять правовые акты институтов и органов ЕС на их соответствие подобным полномочиям [5].

ЕС осуществляет два вида компетенции: как собственные – оригинальные компетенции, так и производные от государств-членов. Это означает, что, как и в других международных организациях, власть, осуществляемая ЕС, является производной от государств-учредителей. При этом государства-члены могут в любое время, при необходимости, изменить свои добровольно сформулированные межгосударственные соглашения. Таким образом, государства-члены обладают не производной от ЕС компетенцией, а собственной – оригинальной. ЕС, напротив, осуществляет не собственную, а производную от государств компетенцию. Свои полномочия ЕС осуществляет только по тем вопросам, которые прямо указаны в учредительных договорах, все остальные полномочия государства-члены осуществляют самостоятельно.

Таким образом, ни о разделении суверенитета между ЕС и государствами-членами, ни о частичном отказе государств-членов от своего суверенитета речь идти не может [6], т.е. речь идет о производной от государств-учредителей компетенции ЕС.

Специфика международной правосубъектности ЕС во многом обусловлена, во-первых, особенностью его юридической природы. Решение этого вопроса имеет принципиальное значение, ибо, как известно, объем правосубъектности не одинаков у государств и международных межправительственных организаций. Вторая проблема, которая стоит перед исследователями, – это четкое разграничение статуса Европейского сообщества и ЕС. Раздел XV «О Европейских сообществах и Европейском союзе» Конституции Франции предусматривает: «Республика участвует в Европейских сообществах и в Европейском союзе, образованных государствами, вошедшими в них свободно для совместного осуществления определенной компетенции на основании международных договоров, которые эти государства выработали (ст. 88-1). [7] Таким образом, между двумя объединениями существует принципиальная разница. Маастрихтский договор не содержит положений, подобных ст. 6, 184 и 185 Договора, учреждающего ЕОУС, ст. 210 и 211 Договора, учреждающего ЕЭС (в настоящее время ст. 281 - 282 Договора, учреждающего Европейское сообщество), ст. 184 Договора, учреждающего Евратом, которые бы четко квалифицировали правовой статус ЕС и наличие у него правосубъектности. ЕС был создан в 1992 г. Маастрихтским договором, который определил, что ЕС образуют Европейские сообщества [8], дополненные сферами политики и формами сотрудничества, такими как общая внешняя политика и общая политика безопасности и сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (ст. 1 Договора о ЕС). Подобная структура ЕС получила в юридической литературе наименование

трех опор. Сложилась своеобразная ситуация, где Европейские сообщества являются юридическими лицами и обладают международной правосубъектностью, а собственно ЕС статусом юридического лица не наделяется. Анализируя положения ст. 1 Договора о Европейском союзе, можно сделать вывод, что ЕС не является самостоятельным образованием, не обладает международной правосубъектностью и действует лишь опосредованно, через Сообщества и государства-члены.

В связи с отсутствием в тексте Маастрихтского договора прямого упоминания о правосубъектности ЕС попытаемся выявить наличие у него атрибутов субъекта международного права.

В качестве одного из критериев некоторые авторы выделяют порядок присоединения к ЕС новых членов. [9] Ст. 49 Договора о ЕС предусматривает процедуру приема в члены ЕС и участия в Европейских Сообществах уже в качестве члена Союза путем присоединения к учредительным договорам Сообществ. Договор о ЕС содержит также целый ряд косвенных указаний международной правосубъектности ЕС, например, задачей Союза является организация отношений между государствами-членами и между их народами на основе сплоченности и солидарности (ст. 1), целью Союза является утверждение собственного статуса на международной арене (ст. 2), Союз уважает идентичность своих членов (ст. 6), Союз уважает основные права (ст. 6), Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и проведения своей политики (ст. 6). Более того в преамбуле Маастрихтского договора определена цель ЕС: углубление солидарности между народами, развитие демократических институтов, сближение экономик, установление экономического и валютного союза, экономический и социальный прогресс, общее гражданство, создание более тесного союза европейских народов, что также зафиксировано в ст. 1 Договора о ЕС, где сказано, что Договор знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором решения принимаются открыто и приближенно к интересам граждан, насколько это возможно.

Таким образом, Договор о ЕС позволяет выявить наличие у ЕС атрибутов

субъекта международного права, в то время как историко-правовой анализ разработки и заключения Маастрихтского и Амстердамского договоров доказывает отсутствие согласованной воли государств-членов по данному поводу [10].

ЕС в своём развитии сделал ещё один крупный шаг юридического и политического характера – подписание Договора, учреждающего Конституцию для Европы (далее – Конституция). Официальное наименование документа отражает специфику юридической природы ЕС. Борьба двух основных направлений по-прежнему пронизывает Конституцию. Очевидно, что он является результатом компромисса сторонников преобразования Европейских сообществ и ЕС в федерацию, и сторонников максимального сохранения суверенных полномочий у государств-

членов. В соответствии с Конституцией ликвидируется различие между Европейским сообществом и ЕС. ЕС получает статус юридического лица и международную правосубъектность (ст. I - 7 Конституции) [11]. Конституция также решает вопрос о суверенитете государств-членов. Статья I - 1 Конституции «Учреждение Союза» гласит: «Отражая волю граждан и государств Европы к построению общего будущего, настоящая Конституция учреждает Европейский Союз, которому государства-члены передают часть своей компетенции для достижения целей, которые они

сочтут общими. Союз должен координировать направления политики, посредством которых государства-члены должны достигать целей Союза, и будет исполнять на общей основе те компетенции, которые переданы ему» [12]. Кроме того, в ст. I -11 Конституции зафиксированы основные принципы деятельности ЕС и государств-членов: принцип распределения полномочий, принцип субсидиарности и принцип пропорциональности [13].

Таким образом, именно государства играют центральную роль, учреждая Союз и передавая ему свои полномочия для достижения общих целей, однако в то же время ЕС является союзом государств и союзом граждан – двойственность, которая существует и в настоящее время (ст. 1 Договора о ЕС). На межгосударственный характер ЕС по Конституции указывает включение положения о выходе государств из ЕС: «любое государство-член может принять решение в соответствии с правилами, предусмотренными Конституцией, выйти из Европейского союза» (ст. I

- 60 Конституции) [14] и положения о том, что «Союз уважает культурное и лингвистическое разнообразие своих членов» (ст. I - 3 «Цели Союза»). [15] В соответствии со ст. I - 5 «Отношения Союза и государств-членов»: «Союз будет уважать равенство государств-членов перед Конституцией, также как их национальную идентичность, их фундаментальные социальные, политические и конституционные структуры, включая территориальное управление и местное самоуправление. Союз будет уважать их государственный суверенитет и территориальную целостность, поддержание законности и порядка национальными средствами и обеспечение национальной безопасности.

Исходя из принципов взаимного сотрудничества, Союз и государства-члены должны на взаимовыгодной основе помогать друг другу в достижении целей, заложенных Конституцией» [16]. Анализ показывает, что, несмотря на передаваемые Союзу полномочия, государственный суверенитет сохраняется.

Проведенное исследование демонстрирует, что ЕС обладает особой правовой природой, отличающейся как от международной организации, так и от государства и делает его сторонником комбинированного характера правовой природы ЕС, как комплекса международно-правовых и государственно-подобных признаков.

Ю.А. Клочкова

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Маргиев В. И. О некоторых особенностях внутреннего права Европейских сообществ //

Правоведение. 1999. №1. С. 209.

2. Advisory Opinion on Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations

[1949] // International Community Journal. Vol. 174. P. 179.

3. Тункин Г. И. Теория международного права. – М., 1970. – С. 392.

4. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Междуна-

родное право в документах. – М., 1982. – С. 89 - 90.

5. Решение Федерального конституционного суда ФРГ от 12 октября 1993 г. по делу

Maastricht. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Band 89. S. 186.

6. Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. – М., 2003. – С. 25.

7. Конституционный закон № 92-554 от 25 июня 1992 г., ст. 5. Цит по: Конституции зару-

бежных государств / Сост. В. В. Маклаков. – М., 2003. – С. 71.

8. Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Ев-

ропейское Сообщество по атомной энергии.

9. Артамонова О. Ф. Международная правосубъектность Европейского Союза // Журнал

российского права. 2002. №8. – С. 149.

10. Заключение Европейского парламента от 1 июля 1998 г. Doc. PE 167.909. См. также

Шеленкова Н. Б. Указ. соч. – С. 132.

Дмитрий Дубов считает, что процесс огосударствления ЕС происходит на фоне "мягкой десуверенизации" его государств-членов. Большинство шагов, сделанных в последние годы руководством ЕС, полностью укладываются в признаки полноценной государственности. В частности, если сконцентрироваться на таком важном атрибуте государственности, как "публичная власть — аппарат руководства", то следует отметить, что, оставаясь формально структурированными в традиционные "государства-нации", европейские общества постепенно уменьшают роль центрального государственного аппарата, что вкладывается в модель десуверенизации. Появляются новые формы государственно-территориального устройства с тенденциями к внутреннему выделению и образованию автономий.

Официальная политика ЕС сводится к привлечению независимых территориальных образований на подгосударственном уровне и регионализации как "структурного элемента в пространстве европейского сообщества, даже если еще рано говорить, что Европу формируют регионы". То есть лидеры ЕС фактически способствуют (если не сказать больше — потакают) постепенному ослаблению и вытеснению центральных органов государственной власти из сферы внутренней (а значит и внешней) политики. Происходит движение к политико-коммуникативной модели, по которой большинство решений принимается на региональном уровне, на уровне взаимодействия регионов разных стран, а более сложные решаются руководством ЕС. В то же время все меньше ответственных решений относится к компетенции центральных правительств стран - членов ЕС. Так что на смену идентификации человека по схеме «город - регион - страна" приходит схема "город - регион - Европа". К тому же создан мощный евробюрократической аппарат управления. Появился даже термин "евробюрократы", который с каждым новым законом и каждой новой волной расширение ЕС приобретает больше прав, поскольку от воли "евробюрократов" зависит решение вопросов, влияющих на жизнь каждого гражданина Союза.

С другой стороны, по такому критерию государственной суверенности, как "публичная власть — аппарат принуждения ", то есть — на пути создания аппарата принуждения (к которому традиционно относят вооруженные силы и полицию), ЕС тоже сделал важные шаги, и одним из важнейших из них была перестройка Европейской политики в сфере безопасности и обороны (ЕПБО), ставшей одним из трех столпов ЕС. Саммит в Хельсинки обозначил основные цели процесса ЕПБО. Основная задача — предоставить в распоряжение ЕС военный контингент, достаточный для выполнения всех Петербергских миссий, в том числе и наиболее сложных из них. Для этого необходимо будет создать "небольшие мобильные элементы быстрого реагирования с повышенной степенью боеготовности ". Целью деятельности таких групп являются миссии, определенные статьей 17.2 Договора о Европейском Союзе "Решение гуманитарных и спасательных задач, миротворческих задач и боевых задач в ходе урегулирования конфликтов, в том числе — по установлению мира ". Итак, задачи, которые должны выполнять силы быстрого реагирования ЕС, соответствуют общему духу задач, которые должно решать реорганизованное НАТО (поддержание мира, увеличение зоны ответственности, проведения миротворческих операций и т.д.).

И создание ЕПБО сопровождается сложным процессом дискуссий относительно его будущего. Рассматривались в основном три основных направления: возможное сращивание ЕС и, заодно, ЕПБО со структурой НАТО, выполнение в пределах ЕПБО исключительно полицейских функций и самостоятельное развитие ЕПБО. На сегодня создано только эффективно действующее "полицейское" крыло ЕПБО (что доказала миссия ЕС в Македонии, которую как в ЕС, так и в Македонии считают достаточно успешной). Создание сил быстрого реагирования тормозится, однако причины этого, по нашему мнению, заключаются не столько в противоречиях между странами ЕС, сколько в том, что не существует реального объекта защиты.

Однако и без принятой Конституции процесс контроля и управления при помощи различных директив, постановлений и т.п., выданных учреждениями ЕС, практически обязательными для выполнения странами-участницами (с отдельными исключениями), создается феномен определенного двоевластие на государственном уровне, когда приказы и распоряжения национальных правительств могут вступать в противоречие с указаниями ЕС. И не всегда национальные правительства могут защитить свои позиции.

Так что "проект Объединенной Европы" неуклонно приближается к развитию "сверхгосударства" (судя по поэтапному построению всех необходимых для этого атрибутов), несмотря на заявления руководителей ЕС, такого желания в них нет ("Ни один серьезный политик не желает, чтобы ЕС стал сверхгосударством "— К. Кларк и Е. Брук, члены Европарламента от Германии.

Развитие такого "сверхгосударства" в координатах традиционного представления о суверенитете "государств-наций" имеет целью создание реального геополитического противовеса США, Китаю и России сквозь поиск эффективных форм осуществления государственной (или, в данном случае, наднациональной, надгосударственной) власти (институты власти и механизмы работы ЕС, сформированные 40 лет назад для 6 стран-участниц, не подходят для организации из 28 государств).

Однако именно современное состояние "проекта ЕС" можно охарактеризовать определяющей особенностью: желание клики "европейских бюрократов" и населения ЕС не совпадают, наблюдается практически полная их изолированность. Как отмечает немецкий политолог А. Рар, "... граждане Европы не желают, чтобы ими управляли безликие бюрократы, которые избираются национальными правительствами, а не народным голосованием. Людей раздражает то, что Брюссель обязывает страны ЕС выращивать груши и яблоки по какому-то общему стандарту. Он запрещает испанцам проводить корриду, вмешивается в национальные традиции некоторых стран. Все эти страхи привели к тому, что Франция, Дания, Люксембург, а затем и Англия отклоняют проект политической Европы ".

Из-за отсутствия механизмов непосредственного контроля за действиями "Евробюрократов" единственной формой протеста граждан против их деятельности остаются различные формы "политического абсентеизма". Для его преодоления руководство ЕС начало широкую программу, направленную именно на улучшение взаимодействия, что воплотилось в принятии нескольких комплексных планов действий.

Тем не менее, наличие таких существенных проблем и угроз национальным суверенитетам стран, которые уже являются членами организации или только желающих присоединиться к ней, не уменьшает поток желающих получить статус "государства-члена ЕС ". Это свидетельствует об определенной уникальности евроинтеграционного процесса, которая заключается в том, что государства (даже те, которые относительно недавно получили реальную независимость — Польша, страны Балтии, Чехия и другие) добровольно отказываются (готовы отказаться) от части своего суверенитета в пользу вступления в ЕС. Посягательство на государственный суверенитет (или хотя бы на его часть) всегда расценивалось как агрессия по отношению к определенному государства. В этом случае можно увидеть совсем другую реакцию на процессы, которые происходят. По нашему мнению, то, что сейчас происходит, объясняется не столько политической конъюнктурой, сложившейся в последние десятилетия в Европе, а значительно более серьезным фактором, действие которого подавляет "инстинкт самосохранения" государств. По нашему мнению, этим фактором является имидж ЕС или, скорее, наличие в нем нескольких "мифив-соблазнителей ". Желание приобщиться к этому образу, желание стать одним из "совладельцев" этих "мифов" настолько непреодолимо, что народы и страны добровольно отказываются от своих суверенных прав и сами проводят процесс "мягкой" десуверенизации собственных государств.

Желание стран приобщиться к этому имиджу можно объяснить (упрощенно) теорией мотивации А. Маслоу, согласно которой основными потребностями человека (мотивирующими его на ту или иную деятельность) есть потребность в обеспечении физиологических потребностей (самый низкий уровень мотивации), потребность безопасности, социального признания, социального участия и саморазвития (самый высокий уровень мотивации). Именно эти «три кита» образа ЕС (своеобразные концепты — "обеспечение стабильности и безопасности", доступ к "рогу изобилия "и" приобщение к элите ") оказывают такое влияние на поведение стран, желающих присоединиться к ЕС. Эти мифы настолько мощно культивируются как внутри ЕС, так и в странах-кандидатах на вступление, часто даже не возникает подозрения в их "нереальности", и они часто используются в исследованиях (или утверждениях) как аксиомы. Однако рассмотрение реальной ситуации сфер ЕС, охватываемых этими образами, говорит о серьезных проблемах.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: