Тема 2. Государственное регулирование туризма.

План темы:

2.1. Государственная политика в сфере туризма (туристская политика).

2.2. Принципы государственного регулирования.

2.3. Цели государственного регулирования.

2.4. Способы государственного регулирования.

2.5. Государственные учреждения, участвующие в выработке туристской политики и государственном регулировании туризма.

2.6. Участие региональных и муниципальных органов власти и управления в государственном регулировании туризма.

2.1. Государственная политика в сфере туризма (туристская политика).

Государственное регулирование той или иной сферы общественной жизни строится на основе государственной политики. Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о турдеятельности), Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р), Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р), Концепции федеральной целевой программы[1] «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)» (утв. распоряжением Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р), Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года (утв. приказом Ростуризма от 06.05.2008 № 51) и других политико-правовых документах.

Государственная политика в сфере туризма (туристская политика) является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и включает в себя систему вырабатываемых и реализуемых государством целей, приоритетов и способов государственного регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма.

Целями государственной политики в сфере туризма являются:

- развитие туризма как необходимого условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора нового качества жизни в современном обществе;

- формирование правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации;

- формирование представления о России как стране, благоприятной для туризма.

Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции России, принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров РФ, законодательства РФ.

Для реализации государственной политики используются три основные группы средств: административно-правовые, экономические, информационно-пропагандистские.

Административно-правовые средства нацелены на формирование основ экономического строя. В первую очередь это издание нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов федеральных, региональных, муниципальных органов власти и управления). Административные средства чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Они применяются на всех уровнях власти и управления. К данной категории относятся, прежде всего, различного рода разрешения (в том числе в форме соответствующих лицензий, реестров и т.п.) и запреты, а также различного рода стандарты, которые нередко находятся на стыке экономики, техники и экологии (ГОСТы, технические условия (ТУ), регламенты и т.п.).

К экономическим средствам относятся:

· государственные финансы,

· денежно-кредитный инструментарий,

· государственная собственность,

· внешнеэкономический инструментарий.

Государственные финансы, т.е. средства, связанные с формированием и использованием государственного бюджета и централизованных («полугосударственных») внебюджетных фондов (медицинского и социального страхования). Средства расходных статей государственного бюджета могут использоваться непосредственно на создание туристских объектов, инвестиции в них, финансирование строительства объектов инженерной и обеспечивающей инфраструктуры туристских комплексов, создаваемых за счет внебюджетных источников, для предоставления частному бизнесу субсидий, льготных займов и гарантий по кредитам с целью стимулирования предпринимательской деятельности и соответственно экономического роста. За счет этих средств производятся закупки товаров и услуг для государственных нужд. Кроме того, они используются для проведения отраслевой и региональной структурной политики, содействуя подготовке и переподготовке рабочей силы соответствующей квалификации и стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).

При помощи денежно-кредитного инструментария государство влияет на объем денежной и кредитной массы, величину ссудного процента тем самым – на темпы и пропорции воспроизводства капитала.

Государственная собственность используется для воздействия на темпы и пропорции экономического развития.

Внешнеэкономический инструментарий воздействует на международную торговлю, миграцию капиталов и рабочей силы, валютно-расчетные отношения. К нему относятся: таможенные пошлины и количественные стимулирование/ограничение импорта; субсидии и налоговые льготы отечественным экспортерам, а также импортерам определенного круга продукции; налоговые и другие льготы иностранным инвесторам; квоты на привлечение рабочей силы из-за рубежа и др.[2].

Информационно-пропагандистские средства направлены на продвижение туристского продукта России на мировом и внутреннем туристских рынках. Они включают в себя:

· проведение информационно-пропагандистских кампаний и распространение социальной рекламы о туризме в России в средствах массовой информации, средствами наружной рекламы и т.п.;

· создание банка фото- и видеоматериалов, специализированных ресурсов в сети Интернет, необходимых для проведения рекламных кампаний и создания имиджа России, как привлекательного направления для туристов;

· создание и обеспечение функционирования государственной системы информационного обеспечения туризма в России (создание информационного портала для туристов, туроператоров, поставщиков туристско-рекреационных услуг и инвесторов; сети информационных центров и пунктов для туристов, осуществляющих сервисную поддержку туристов);

· организация и проведение международных, общероссийских, межрегиональных туристских форумов, выставок и т.п. мероприятий.

В рамках настоящего курса рассматривается государственное регулирование туризма административно-правовыми средствами. Основу его составляет Закон о турдеятельности, вторая глава которого посвящена государственному регулированию.

2.2. Принципы государственного регулирования.

Принцип приоритетности туризма, как отрасли экономики.

Как отмечается в Манильской декларации по туризму, туризм является важным положительным элементом социального развития во всех странах, где он практикуется, вне зависимости от уровня их развития[3].

Ст. 3 закона также закрепила деятельность в сфере туризма как одну из приоритетных отраслей экономики России. Туризм является отраслью, способной обеспечить значительный мультипликативный эффект. Развитие туризма позволит стимулировать такие экономические сферы, как транспорт, связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления, а также поддержать народные промыслы.

По оценкам ЮНВТО, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год. Однако на сегодняшний день количество приезжающих в Россию иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями составляет ок. 8 млн. человек.

Принцип приоритетности туризма не остается декларативным. С 2002 г. Правительство РФ постоянно отслеживает и анализирует ситуацию развития туризма в стране. Принимаются концептуально-политические, нормативные документы, формируются федеральные целевые программы, способствующие развитию туриндустрии, создаются условия для увеличения инвестиционной привлекательности отрасли. В работу по развитию туризма вовлекаются региональные и муниципальные власти. Важно, что наряду с узко отраслевыми мерами, политика стимулирования туризма проводится на межотраслевом и народнохозяйственном уровнях.

Переходя к отдельным принципам государственного регулирования, нужно отметить, что в теории права все принципы подразделяют на три группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые.

В законе о турдеятельности упоминаются лишь отраслевые принципы. Тем не менее, общеправовые и межотраслевые принципы сохраняют свое значение. Перечислим некоторые из них:

- приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан;

- разграничение полномочий в сфере туризма и туристской деятельности между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования.

Рассмотрим отраслевые принципы государственного регулирования.

Принцип государственной поддержки туризма включает две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Экономическая составляющая предполагает развитие туризма и его индустрии как приоритетного направления государственной социально-экономической политики РФ, что напрямую влияет на состояние бюджетов субъектов РФ.

Принцип определения и поддержки приоритетных направлений турдеятельности находит свое выражение в концептуальных, нормативных документах, а также федеральных и региональных программах развития туризма (расходных обязательствах бюджетов соответствующих уровней). По состоянию на середину 2011 г. региональные концепции развития сферы туризма утверждены и реализуются в 8 субъектах Российской Федерации, в 47 - действуют 52 целевые программы, в 17 - региональные программы находятся в стадии разработки. Вместе с Концепцией ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)» они обеспечивают развитие приоритетных направлений туризма. В ст. 4 закона о турдеятельности приоритетными направлениями туризма государством признаются внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм. Кроме того, нормативные документы определяют следующие приоритетные направления: развитие туристско-рекреационных особых экономических зон, оздоровительных курортов юга России. Особое внимание уделяется развитию г. Сочи и прилегающих территорий, которые станут столицей зимней олимпиады 2014 года[4].

Принцип формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма, прежде всего связан с укреплением связей между государствами и развитием национальных туристских ресурсов. Международное сотрудничество развивается в двух формах: на двусторонней и на многосторонней основе. Россия заключила двусторонние соглашения о сотрудничестве в области туризма со многими странами. Например, по соглашению Правительством Франции о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в области статистики туризма, нормативно-правового регулирования, туристских возможностей государств. Многостороннее сотрудничество Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами. Помимо межгосударственных договоров и соглашений, сюда относится присоединение к документам и деятельности международных организаций. Вышеупомянутая Концепция ФЦП содержит обоснование финансирования комплексной информационно-пропагандистской работы по продвижения позитивного туристского образа России в стране и за рубежом.

Принцип поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений заключается в разработке нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, принятии мер по обеспечению безопасности туристов и туристских организаций, введении механизмов реализации прав и законных интересов субъектов туристской деятельности, установлении мер административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушение прав и свобод туристов и туристских организаций, формировании сети государственных учреждений и поддержке общественных организаций, осуществляющих поддержку и защиту субъектов российского туризма.

2.3. Цели государственного регулирования.

Среди основных целей государственного регулирования превалируют основные конституционные принципы и постулаты, реализации которых призваны служить все нормативные правовые акты РФ, - обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды, развитие международных контактов. Другие цели выражают сущность туризма и его основное предназначение - создание новых рабочих мест, увеличение дохода государства, сохранение и развитие туристских ресурсов.

Обеспечение прав граждан на отдых, прав туристов.

Право на отдых и, в частности, право на свободу путешествий и туризма, являющееся естественным следствием права на труд, признается Всеобщей декларацией прав человека, а также в законодательстве многих стран в качестве элементов развития человеческой личности. В связи с этим обязанность государства состоит в том, чтобы предоставлять своим гражданам реальные, эффективные и недискриминационные возможности доступа к туризму. Весь комплекс государственного регулирования туризма направлен на достижение этой цели.

Права туристов закреплены в ст. 6 закона о турдеятельности и включают в себя:

- право на информацию;

- право на свободу передвижения и выбор места пребывания;

- право на обеспечение безопасности туризма;

- право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае предоставления некачественных туристских услуг;

- право на оказание содействия органов власти в получении правовой и иных видов помощи;

- право на доступ к средствам связи.

Разбор этих прав приводится в теме 5 нашего курса.

Охрана окружающей природной среды.

В настоящее время в России действует 25 национальных парков и 84 заповедника, призванных сохранять богатство и разнообразие животного и растительного мира, а также уникальные ландшафты и объекты. Их удивительные природные объекты доступны и представляют огромный интерес для поклонников экологического туризма.

Обилие и разнообразие рек, гор, озер и лесов делает Россию перспективным направлением экологического туризма и открывает большие возможности для организации туров в любой части страны.

Сохранение, регенерация природно-климатических комплексов является важным условием развития туризма.

Создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов.

Как отмечается в Манильской декларации по мировому туризму, в практике туризма духовные ценности должны преобладать над элементами материального и технического характера. Такими основными духовными ценностями являются:

- полное и гармоничное развитие человеческой личности;

- постоянно возрастающий воспитательный и познавательный вклад;

- равные права в определении своей судьбы;

- освобождение человека, понимая это как право на уважение его достоинства и индивидуальности;

- признание самобытности культур и уважение моральных ценностей народов.

Достижение указанной цели возможно как путем стимулирования деятельности туроператоров и турагентов к развитию образовательных, культурных, оздоровительных направлений туризма, так и путем обеспечения туристской привлекательности различных историко-культурных, рекреационных, физкультурно-оздоровительных объектов.

Развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Развитие туризма невозможно без параллельного развития туристской индустрии. Только при наличии доступных и качественных объектов и средств размещения туристов, транспорта, общественного питания, санаторно-курортного лечения, развлечения, познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения индустрия туризма будет вносить значимый вклад в экономику страны. Без развитой сети организаций, осуществляющие туристскую деятельность, туристских информационных систем, организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников невозможно обеспечить полноценное функционирование туристских объектов.

Появление новых объектов туристской индустрии, дальнейшее развитие уже имеющихся повысит привлекательность российского туристского рынка, создаст условия для привлечения туристов, что, в свою очередь, позволит создавать новые рабочие места. Увеличение туристского потока в целом будет способствовать увеличению доходов не только государства, но и граждан, задействованных в данном секторе экономики.

Немаловажную роль в развитии туризма играют и международные контакты. На сегодняшний день Россией подписано более 50 соглашений о сотрудничестве в сфере туризма.

Например, в соглашении, подписанном в 2006 г. с правительством Королевства Марокко, государства договорились о:

- содействии своим государственным органам управления туризмом в установлении контактов и развитии сотрудничества между российскими и марокканскими туристскими организациями, участвующими в развитии международного туризма, в том числе осуществляющими капиталовложения в сферу туризма;

- развитии как организованного группового, так и индивидуального туризма, обмене специализированными группами, в том числе с целью посещения спортивных мероприятий, музыкальных и театральных фестивалей, а также участии в выставках, симпозиумах и конгрессах, проводимых по вопросам туризма;

- содействии обеспечению граждан своих государств, выезжающих в туристские поездки на территорию государства - участника соглашения, информацией о законодательстве, регламентирующем порядок въезда, пребывания и выезда иностранных граждан;

- содействии государственным органам управления туризмом в подготовке профессиональных кадров для сферы туризма, в обмене научными работниками, экспертами и журналистами, специализирующимися в вопросах туризма и др.

Отдельной целью выделяется сохранение объектов туристского показа и рациональное использование природного и культурного наследия.

На сегодняшний день многие объекты, которые могут быть использованы в качестве объектов туристского показа, в том числе и уникальные культурно-исторические и природные объекты, находятся на грани гибели и нуждаются в серьезной реставрации. Одним из способов сохранения таких объектов является их популяризация путем осуществления рекламно-информационной деятельности, включение их в туристские маршруты.

2.4. Способы государственного регулирования.

Определение приоритетных направлений развития туризма.

Приоритетные направления определяются в той же ст. 4 закона о турдеятельности: поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Как отмечается в Манильской декларации по мировому туризму 1980 г. и Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму 1989 г.[5], в рамках каждой страны внутренний туризм способствует более сбалансированному положению национальной экономики благодаря перераспределению национального дохода, более глубокому осознанию общности интересов и развитию видов деятельности, благоприятных для экономики страны в целом. Помимо этого, развитие и упрощение внутреннего туризма являются важным фактором расширения социальных контактов и взаимопонимания между людьми. Развитие внутреннего туризма также способствует созданию базовой туристской инфраструктуры и подготовке специалистов, что оказывает содействие государству в плане развития и гармоничной интеграции в международную индустрию туризма. Таким образом, развитие въездного туризма должно сопровождаться аналогичными усилиями по развитию внутреннего туризма.

Значение въездного туризма для экономики любой страны нельзя переоценить. По данным ЮНВТО и Международного валютного фонда, туризм с 1998 года вышел на первое место в мировом экспорте товаров и услуг (532 млрд. долларов США, или 7,9 % от общего объема), обогнав автомобильную промышленность (7,8 %), производство химических продуктов (7,5 %), продуктов питания (6,6 %), компьютеров и офисного оборудования (5,9 %) и топлива (5,1 %). С сер. ХХ в. по настоящее время средние темпы роста туризма составили 7 % в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. По прогнозам ЮНВТО, в ближайшие десятилетия темпы роста туризма сохранятся. Так, к 2020 году число международных туристских прибытий должно вырасти в 2,2 раза по отношению к 2000 году (с 698 млн. до 1,561 млрд. поездок). Еще более значительно - в 4,2 раза - должны увеличиться доходы от туризма: с 476 млрд. до 2 трлн. долларов США.

Наша страна, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится около 1 % мирового туристического потока. По оценкам ЮНВТО, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год. Однако по итогам 2010 г. количество приезжающих в Россию иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями составило ок. 6,7 млн. человек. В лучшие годы эта цифра приближалась к 7,5 млн. человек[6], что в любом случае не соответствует туристическому потенциалу страны.

Основными факторами, сдерживающими развитие въездного туризма, в настоящее время являются:

- образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации;

- действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств, безопасных в миграционном отношении, не всегда способствующий росту въездного туризма;

- неразвитая туристическая инфраструктура, значительный моральный и физический износ существующей материальной базы, малое количество гостиничных средств размещения туристского класса (2 - 3 звезды) с современным уровнем комфорта;

- отсутствие практики создания субъектами РФ благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристическую инфраструктуру;

- отсутствие до 2002 года государственной некоммерческой рекламы туристических возможностей страны за рубежом;

- невысокое качество обслуживания во всех секторах туристической индустрии из-за низкого уровня подготовки кадров и отсутствия опыта работы в условиях рыночной экономики, в том числе вследствие длительного периода эксплуатации курортно-туристских средств размещения через систему социального страхования;

- несоответствие цены и качества размещения в гостиницах.

Социальный туризм должен являться приоритетом развития в силу необходимости реализации конституционного принципа социального государства, в интересах менее обеспеченных граждан при использовании ими права на отдых[7].

Особой разновидностью социального туризма является молодежный туризм. Государственная политика в этой области должна выражаться в предоставлении молодежи максимальных возможностей и льгот.

Самодеятельный туризм – это уникальное социально значимое туристское движение граждан. Главной его идеей и направленностью является организация массового активного отдыха в природных условиях, а также приобщения к достижениям культуры.

Самодеятельный туризм в нашей стране на протяжении всей истории служил средством физического оздоровления человека, его нравственного и духовного развития, патриотического воспитания, воспитания бережного отношения к природе и памятникам культуры и истории. Развитию этого направления туризма всегда способствовала доступность для всех социальных и большинства возрастных групп населения, пригодность большей части территории нашей страны для самостоятельных туристских походов и мероприятий.

В отличие от коммерческого самодеятельный туризм не является элементом рыночной экономики. Он существует, в основном, за счет финансового и материального самообеспечения. В то же время самодеятельный туризм – это основа и источник для создания новых природно-экологических коммерческих туристических маршрутов и программ активного отдыха.

В Советском Союзе развитию самодеятельного туризма способствовала система районных, городских туристских клубов, объединенных под эгидой профсоюзов в соответствующие региональные федерации и советы по туризму и экскурсиям. В начале 1990-х годов система самодеятельных турклубов прекратила существование.

Наряду с общими приоритетными направлениями развития туризма, законодательство ряда субъектов Российской Федерации выделяет свои приоритетные направления. Так в Саратовской области приоритетами являются культурно-познавательный и спортивно-рекреационный туризм[8], в Краснодарском крае – этнографический и аграрный туризм[9].

В Новосибирской области приоритетами заявлено развитие культурного и досугового туризма, в том числе, ориентированного на семью, лечебного туризма на базе бальнеологического курорта в Краснозерском районе[10].

Нормативное правовое регулирование в сфере туризма включает в себя:

- выработку концепции нормативного правового регулирования;

- оценку эффективности действующего законодательства;

- системную работу по формированию правовой базы;

- совершенствование действующих нормативных правовых актов путем внесения соответствующих изменений.

Эффективное правовое регулирование является основой развития туристской деятельности, детальное урегулирование всего спектра общественных отношений в сфере туризма позволяет говорить об обеспечении защиты участников этих общественных интересов, снижении конфликтных ситуаций при реализации нормативных правовых актов;

Разработка и реализация федеральных, отраслевых, целевых и региональных программ развития туризма.

В Бюджетном послании президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 годах от 25 мая 2009 г. отмечена необходимость «в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты»[11].

Целесообразность такого подхода в сфере туризма обусловлена рядом факторов, основными из которых являются:

- масштаб и государственная значимость проблемы развития туристской отрасли, затрагивающая в том числе национальные и международные интересы страны;

- широкая сфера приложения и влияния целевых результатов программы, их высокая социально-экономическая значимость;

- значительная ресурсоемкость мероприятий Программы, необходимость концентрации бюджетных средств;

- межотраслевой и межрегиональный характер мероприятий, определяющий потребность в организации эффективного межведомственного взаимодействия, контроля и принятия согласованных решений;

- необходимость комплексной увязки и централизованной координации усилий по срокам и ресурсам для обеспечения согласованности и исключения дублирования с проводимыми в рамках других федеральных программ и ведомственной деятельности мероприятиями;

- необходимость нормативного правового обеспечения планируемых к реализации мероприятий, а также организации эффективной системы управления, мониторинга и контроля их выполнения со стороны государства.

Использование программно-целевого метода создает условия и предпосылки для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики в области развития туризма и с учетом бюджетных ограничений. Одновременно программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы в рамках конкретных проектных мероприятий и предотвратить их распыление и (или) освоение без ориентации на результат.

Программно-целевой подход необходим для обеспечения сбалансированности и последовательности решения стоящих задач, расстановки приоритетов и создания эффективного механизма государственной координации и интеграции проводимых работ (в том числе с учетом других реализуемых целевых программ).

О государственных целевых программах развития туризма см. тему 10.

Содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках.

Наличие богатого историко-культурного и природно-рекреационного потенциала обеспечивает возможность странам завоевывать серьезные позиции на туристическом рынке только при активном участии государства в развитии туризма. Россия не является исключением. Органы государственной власти в сфере туризма уполномочены оказывать содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и внешнем туристских рынках путем:

- предоставления различной информации о том или ином туристском продукте;

- содействия рекламной деятельности по продвижению российского туристского продукта;

- государственной поддержки при проведении туристских выставок и ярмарок на территории Российской Федерации, а также обеспечения участия российских представителей на международных выставках (ярмарках).

Защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности.

Для того чтобы нормально функционировать и развиваться, туризм нуждается в безопасности для путешественников, как национальных, так и международных, и для их личной собственности, а также в безопасности и защите туристских достопримечательностей и объектов. Это может быть достигнуто путем:

- разработки и внедрения норм безопасности путешествий и туристских пребываний;

- информирования и просвещения общественности;

- создания институциональных рамок для решения проблем, связанных с безопасностью туристов, и в частности в экстремальных ситуациях;

- международного сотрудничества на двустороннем, региональном, межрегиональном и мировом уровнях.

О правах туриста – см. в теме 5, о безопасности туризма – см. в теме 7.

Содействие кадровому обеспечению в сфере туризма.

Работа по обеспечению сферы туризма квалифицированными кадрами осуществляется по двум направлениям - подготовка кадров и повышение их квалификации.

Государство проводит профессиональное образование в сфере туризма проводится на всех уровнях: начального, среднего и высшего профессионального образования. Общая характеристика профессионального образования приведена в таблице 1.

Таблица 1. Общая характеристика профессионального образования в сфере туризма.

Качество подготовки специалистов обеспечивается путем разработки образовательных стандартов и административным контролем за их выполнением.

Долгое время подготовка специалистов велась в рамках единого направления «Социально-культурный сервис и туризм». С введением в 2009-2011 гг. новых образовательных стандартов, подготовка специалистов в области туризма выделена в отдельное направление, что позволяет осуществлять специализированное обучение.

Повышение квалификации специалистов может осуществляться на базе высших учебных заведений, научных организаций и учреждений дополнительного образования. С учетом того, что в сфере туризма не всегда работают специалисты с профильным образованием, министерство образования и науки в 2002 г. утвердило государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации «Менеджер курортного, гостиничного дела и туризма». Лица, успешно освоившие программу, получают диплом о профессиональной переподготовке, дающий право занятия профессиональной деятельностью в соответствующих сферах.

В рамках межгосударственного сотрудничества, при заключении договоров в сфере туризма, как правило предусматриваются положения об оказании взаимопомощи в подготовке профессиональных кадров, обмена научными работниками.

Развитие научных исследований в сфере туризма.

Специфика туризма, как сферы научного интереса, заключается в междисциплинарности. Исследования в туризме проводятся на стыке экономики и управления, социологии, истории, культурологии, религиоведения, этнографии, географии, психологии, медицины, экологии, педагогики, юриспруденции и других научных отраслей.

Проблемы туризма регулярно обсуждаются на научных, научно-практических конференциях, в рамках секций и специализированных мероприятий на выставках. Результаты исследований публикуются в виде монографий, статей в периодических изданиях. По туристской тематике проходит защита диссертаций.

Стандартизация и классификация объектов туристской индустрии.

Туристская деятельность представляет собой деятельность по оказанию услуг. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О техническом регулировании» требования к выполнению работ и оказанию услуг разрабатываются, принимаются, применяются и исполняются на добровольной основе.

Деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг, является стандартизацией (ст. 2 закона «О техническом регулировании»).

Таким образом, законодатель определяет две основные цели стандартизации - достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции, а также повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Ст. 13 закона «О техническом регулировании» определяется перечень документов в области стандартизации, которые используются на территории России. К ним относятся:

- национальные стандарты, утверждаемые национальным органом Российской Федерации по стандартизации;

- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

- применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

- стандарты организаций, разрабатываемые и утверждаемые ими самостоятельно;

- своды правил.

Таким образом, классификации являются частью стандартизации, ее составляющей. Классификацией является деление технико-экономической и социальной информации на классы, группы, виды и др.

Применительно к таким объектам туристской индустрии, как гостиницы, классификацией является разделение гостиниц по «звездности».

По смыслу закона «О техническом регулировании» классифицированная технико-экономическая и социальная информация сводится в общероссийские классификаторы, на основе которых создаются государственные информационные системы и информационные ресурсы, происходит межведомственный обмен информацией. В этом случае применение таких общероссийских классификаторов обязательно. Обязательный характер применения общероссийских классификаторов позволит обеспечить создание информационных систем и информационных ресурсов на основе единых критериев, что, в свою очередь, гарантирует их сопоставимость.

Вопросы стандартизации, классификации и сертификации рассматриваются в рамках соответствующей дисциплины.

Формирование и ведение Единого федерального реестра туроператоров осуществляется с 1 июня 2007 г.

Федеральный реестр включает в себя информацию о туроператорах, имеющих финансовое обеспечение, и предназначен для обеспечения потенциальных туристов информацией о добросовестных субъектах туристской деятельности.

О реестре туроператоров – см. в теме 4.

Информационное обеспечение туризма осуществляется путем:

- размещения информации о субъектах туристской деятельности;

- информирования об объектах туристского показа, туристических маршрутах;

- создания информационных центров, специализированных сайтов в сети Интернет.

Во многих субъектах Российской Федерации созданы информационные центры, как, например, в Архангельской области, г. Иванове, Калининградской области, г. Екатеринбурге, Тюменской области, Москве, Санкт-Петербурге и других регионах России.

Создание благоприятных условий для развития туристской индустрии обеспечивается созданием благоприятной налоговой среды и условий для привлечения инвестиций.

Оба инструмента государство пытается использовать – см. об этом в темах 9 и 10.

Оказание государственных услуг в сфере туризма.

Помимо общих государственных услуг юридическим и физическим лицам, таким как оформление виз, разрешений, паспортов, защита прав и интересов, регистрация и т.д., специфически туристскими являются следующие государственные услуги:

- защита прав граждан РФ за рубежом;

- информирование туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;

- регистрация резидентов туристско-рекреационной особой экономической зоны и заключение с ними соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности.

Развитию системы государственных услуг, совершенствованию системы их оказания, правительство страны в последнее время уделяет повышенное внимание. Проводятся меры по сокращению бюрократизма при оказании услуг, развитию сервиса. Активно развивается оказание государственных услуг в помощью сети Интернет (см. портал «Государственные услуги» - http://www.gosuslugi.ru, портал Многофункционального центра организации предоставления государственных и муниципальных услуг Новосибирской области - http://www.mfc-nso.ru/index.php).

К способам государственного регулирования туристской деятельности, указанным в Законе, можно добавить:

- установление общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности в сфере туризма и туристской индустрии, порядка и правил осуществления контроля и надзора; разработку и нормативное введение технического регулирования в сфере туристской индустрии;

- защиту прав и интересов организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и туристского продукта, обеспечение их безопасности, а также сохранности их имущества;

- формирование основ деятельности саморегулируемых общественных организаций и широкое привлечение их к регулированию отношений в сфере туризма на местном уровне;

- установление правил въезда в государство, выезда из государства и пребывания на его территории граждан с учетом интересов развития туризма;

- налоговое и таможенное регулирование туристской деятельности и установление преференций для туристов; гармонизацию и установление облегченных валютных (фискальных), миграционных, таможенных, санитарно-эпидемиологических формальностей (туристские формальности), чтобы способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму;

- формирование методов и практическую реализацию унифицированных методов государственной статистики в сфере туризма;

- содействие участию туристов, организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и их объединений в национальных и международных туристских программах и проектах;

- обеспечение картографической продукцией и путеводителями.

2.5. Государственные учреждения, участвующие в выработке туристской политики и государственном регулировании туризма.

В настоящий момент функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России)[12]. Официальный сайт в сети Интернет - http://minstm.gov.ru/. В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами (http://tourism.minstm.gov.ru/).

Основными задачами Департамента туристской деятельности и международного сотрудничества являются:

а) выработка основных направлений государственной политики в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма;

б) самостоятельное регулирование туристской деятельности;

в) анализ и прогнозирование процессов развития сферы туризма;

г) разработка проектов стратегий, программ, комплексных планов по развитию туристской отрасли и координация работ по их реализации;

д) обеспечения взаимодействие Министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями по вопросам выработки и реализации государственной политики в сфере туризма и международной деятельности в сфере туризма, в том числе по вопросам подготовки проектов и реализации отраслевых соглашений (договоров), заключаемых между Министерством и субъектами РФ;

е) развитие и совершенствование технического регулирования, стандартизации и классификации туристской отрасли, руководство деятельностью Технического комитета по стандартизации ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения»;

ж) развитие национальной системы стандартизации в сфере туризма, координация разработки национальных стандартов;

з) комплексная оценка обеспечения качества и безопасности услуг в туристской отрасли;

и) участвует в рассмотрении и подготовке предложений по созданию и развитию туристско-рекреационных особых экономических зон;

к) подготовка ежегодного доклада об итогах развития туризма в Российской Федерации и перспективах развития отрасли на предстоящий год[13].

Министерство координирует и контролирует деятельность подведомственного ему Федерального агентства по туризму (Ростуризм). Официальный сайт Ростуризма в сети Интернет - http://www.russiatourism.ru/.

Ростуризм, в рамках установленных ему Правительством РФ[14], осуществляет следующие основные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг:

а) реализует приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в РФ;

б) формирует и ведет единый федеральный реестр туроператоров;

в) информирует туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;

г) осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;

д) размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма;

е) выступает государственным заказчиком федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере туризма;

ж) взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, в т.ч. представляет интересы Российской Федерации в международных организациях в сфере туризма;

з) создает представительства за пределами России в сфере туризма;

и) организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;

к) реализует поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере туризма, направленные на их развитие, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ;

л) осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

м) управляет государственным имуществом, бюджетными средствами;

н) руководит деятельностью подведомственных государственных унитарных предприятий.

2.6. Участие региональных и муниципальных органов власти и управления в государственном регулировании туризма.

Вопрос о распределении ролей в государственном регулировании туризма между федеральными и региональными властями остается дискуссионным в среде правоведов. С одной стороны, распределение предметов ведения между уровнями власти и управления в стране проведено в Конституции РФ. Вопросы, решаемые на федеральном уровне, перечислены в ст. 71, находящиеся в совместном ведении Федерации и регионов – в ст. 72. Перечни, приведенные в указанных статьях, являются исчерпывающими, т.е. не подлежащими расширению в других нормативных актах. Туризм, в отличие от ряда других близких ему вопросов (таможенного регулирования, культуры, спорта и др.), не упоминается ни в ст. 71, ни в ст. 72. Таким образом, согласно ст. 73 Конституции, регионы вправе самостоятельно регулировать вопросы туризма на своей территории, в том числе принимать программы развития туризма.

С другой стороны, согласно ст. 71 Конституции (п. е) в ведении центральных органов власти находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 16) определяет среди полномочий высшего исполнительного органа государственной власти РФ в социальной сфере разработку и осуществление мер по развитию туризма, а также санаторно-курортной сферы. Таким образом, можно считать, что туризм является сферой совместного ведения центра и регионов.

Деятельность государственных учреждений показывает, что вторая точка зрения получила практическое применение. Так закон о турдеятельности (ст. 2) отмечает, что нормативные правовые акты субъектов РФ, не могут противоречить федеральному законодательству.

В конце 2008 г. законодатель дополнительно уточнил, что полномочия регионов в части регулирования туризма осуществляются ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета[15].

Участие органов местного самоуправления (муниципалитетов) в регулировании туризма стало полноценным с 2005 г., когда к вопросам местного значения было отнесено «создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения»[16].

В Новосибирской области нормативно-правовое регулирование туристской деятельности осуществляется следующим образом.

Принят Закон «О государственной поддержке развития туристской индустрии в Новосибирской области» (от 17 июля 2006 г. № 22-ОЗ; действует редакция от 2 мая 2009 г.). Он определил цели, задачи, формы, полномочия областных органов власти в сфере государственной поддержки.

Программа социально-экономического развития Новосибирской области на 2011-2015 годы[17] в качестве приоритетной задачи ставит «развитие культурного и досугового туризма, в том числе ориентированного на семью». Целевым индикатором решения задачи установлено увеличение в 2 раза продаж туристических туров в Новосибирскую область. Определены местности, в которых будут формироваться или развиваться туристско-рекреационные зоны и их специализация: южный территориальный кластер – Маслянинский, Сузунский и Черепановский районы области (активный туризм); юго-западный кластер – Краснозерский район (лечебный туризм на базе бальнеологического курорта).

Постановлением Правительства Новосибирской области от 28 декабря 2010 г. № 289-п «О приоритетных задачах по обеспечению эффективного развития Новосибирской области в 2011 году и об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2011 год и на период до 2013 года» определены мероприятия и объемы финансирования по реализации рассмотренной выше программы.

В целях дальнейшего развития государственной поддержки туризма подготовлены Концепция долгосрочной целевой программы «Развитие туризма в Новосибирской области до 2016 года» (представлена для обсуждения в июне 2011 г.)[18], а также проект Концепции развития туризма в Новосибирской области до 2025 года[19]. Обе концепции представляют собой первые системные специализированные документы, принятие которых будет способствовать стимулированию развития туризма в Новосибирской области.

Профильным ведомством, обеспечивающим деятельность губернатора и Правительства Новосибирской области в сфере туризма является Комитет внешнеэкономического сотрудничества. Комитет исполняет следующие функции, относящиеся к сфере туризма:

- разрабатывает проекты нормативных правовых актов Новосибирской области;

- участвует в разработке стратегии социально-экономического развития Новосибирской области, долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, концепций, прогнозов, инвестиционных программ;

- готовит проекты соглашений, планы мероприятий Новосибирской области с административно-территориальными образованиями иностранных государств, субъектами РФ;

- готовит проекты международных договоров Российской Федерации в части, касающейся интересов Новосибирской области;

- представляет интересы Новосибирской области на переговорах с представителями иностранных государств, субъектов РФ;

- готовит ходатайства, оформляет и выдает приглашения от имени Правительства Новосибирской области на въезд в РФ иностранных граждан;

- проводит конференции, совещания на территории Новосибирской области;

- участвует в проведении выставок и ярмарок, экономических миссиях, круглых столах, семинарах, проводимых в странах и регионах – торговых партнерах Новосибирской области, а также на ее территории;

- обеспечивает исполнение полномочий Правительства Новосибирской области в соответствии с Соглашением от 10.11.2008 № 146 между Федеральным агентством по туризму и администрацией Новосибирской области о сотрудничестве в области реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 года;

- готовит аналитические и справочно-информационные материалы;

- готовит предложения по оказанию поддержки организациям, осуществляющим деятельность в сфере туристской индустрии, развитию в Новосибирской области внутреннего и въездного туризма;

- готовит предложения по изданию рекламно-информационных материалов о Новосибирской области, способствующих расширению и укреплению международных, внешнеэкономических, межрегиональных связей, приграничного сотрудничества, туризма и поддержки соотечественников за рубежом.

- ведет Туристский реестр Новосибирской области.

Контрольные вопросы:

1. В чем выражается государственная политика РФ в сфере туризма?

2. Каковы цели государственной политики РФ в сфере туризма?

3. Каковы основные средства реализации государственной политики РФ в туризме?

4. Какие принципы государственного регулирования предусмотрены законодательством о туризме и в чем они заключаются?

5. Каковы цели государственного регулирования в туризме?

6. Каковы основные способы государственного регулирования в туризме?

7. Каковы функции Минспорттуризма РФ, Ростуризма в регулировании туризма?

8. Как распределяются полномочия в сфере туризма между федеральным и региональными уровнями власти?

[1] Далее – ФЦП.

[2] Экономика. / Булатов А.С. (ред.).М., 2001. С. 554. Столяров И.И. Государственное регулирование рыночной экономики. М., 2001. С. 26 -31.

[3] Манильская декларация по мировому туризму: Международно-правовой акт от 27 сентября 1980 г. // Международный туризм: правовые акты. М., 2000. См. также в сети Интернет: http://www.rostourunion.ru/pages/rus/proekty_v_rst/megdunarodnye_pravovye_akty/manil_skaya_deklaraciya_po_mirovomu_turizmu_izvlecheniya_/

[4] См.также п. 2.4 настоящей лекции о приоритетных направлениях развития туризма.

[5] Гаагская декларация по туризму: Международный договор от 14 апреля 1989 г. // Международный туризм и право. М., 1999. См. также в сети Интернет: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_38132.html

[6] По официальным данным Ростуризма (см. официальный сайт ведомства: http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140228/).

[7] См. об этом в теме 1.

[8] Ст. 4 Закона Саратовской области от 26 декабря 2005 № 140-ЗСО «Об утверждении Программы социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)».

[9] Ст. 4 Закона Краснодарского края от 25 октября 2005 г. № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае».

[10] Программа социально-экономического развития новосибирской области на 2011 - 2015 годы (утв. законом Новосибирской области от 2декабря 2010 г. № 10-ОЗ)

[11] Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах // http://президент.рф/acts/4187

[12] Положение о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 408.

[13] Положение о Департаменте туристской деятельности и международного сотрудничества Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации.

[14] Положение о Федеральном агентстве по туризму, утв. постановлением Правительства РФ от от 31 декабря 2004 г. № 901 (ред. от 27.01.2009).

[15] Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. № 296-ФЗ.

[16] ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ.

[17] Закон Новосибирской области от 2 декабря 2010 г. № 10-ОЗ.

[18] размещена на официальном сайте Правительства Новосибирской области в разделе проектов нормативных правовых актов: http://www.nso.ru/legalbase/Normative_acts/Pages/Draft_regulations.aspx

[19] размещена на официальном сайте Правительства Новосибирской области в разделе «Справочная информация»: http://old.nso.ru/_1pages/ru/spr/pr_koncept_turism.doc

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: