Разработка и принятие Конституции РФ 1993 года. Проект Конституционной комиссии.

В российской Декларации от 12 июня 1990 г. впервые была поставлена задача разработки новой Конституции РСФСР на основе провозглашенных в ней принципов, включая принцип разделения властей. Проектов новой Конституции было подготовлено много. Главными из них являлись проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента РФ.

В целях разработки нового проекта Конституции на I Съезде народных депутатов (22 июня 1990 года) была образована Конституционная комиссия, председателем которой стал Б. Н. Ельцин (председатель ВС РФ). В состав комиссии вошли представители всех республик, краев, областей, национальных автономий (102 человека), которая начала эту работу. Работа комиссии проходила довольно быстро, и уже через четыре месяца проект новой конституции был готов. Пона­чалу работа комиссии проходила довольно быстро, уже через четыре месяца проект новой Конституции был не только под­готовлен, но и опубликован для широкого обсуждения. Одна­ко такая быстрота отнюдь не свидетельствовала о наличии по­литического консенсуса по вопросам содержания Основного закона. Напротив, пробудившиеся общественные круги стали выдвигать один за другим альтернативные проекты и различ­ные поправки к тексту. Проект Конституционной комиссии рассматривался на V Съезде народных депутатов (октябрь 1991г.), затем снова дорабатывался и снова был опубликован в печати. Наконец, VI Съезд народных депутатов (апрель 1992г.) одобрил общую концепцию конституционной рефор­мы и основные положения проекта, до этого одобренного Вер­ховным Советом. Верховному Совету и Конституционной ко­миссии было поручено после доработки внести проект на рас­смотрение очередного Съезда народных депутатов.

Однако ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни IX (апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоянии принять Конституцию вследствие острых проти­воречий между законодательной и исполнительной ветвями власти. VII Съезд постановил вынести основные положения проекта новой Конституции на всероссийский референдум, но VIII Съезд отменил это решение и подчеркнул необходимость осуществить конституционную реформу на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов. Возникавшие разногласия практически не затрагивали по­ложений о правах и свободах человека и гражданина, но при­обретали острый характер по ключевым вопросам разделения полномочий двух властей.

В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верхов­ным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие пороки старой Конституции, содержал демократичес­кие положения о правах и свободах человека и гражданина. Однако в вопросах организации государственной власти доми­нировали прежние подходы. По существу, снова принцип разделения властей трактовался в сторону уменьшения пол­номочий Президента, и сохранялась все та же советская фор­ма правления.

12 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ № 669 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Феде­рации», согласно которому для завершения подготовки проек­та Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г. № 718) был определен состав Конституционного совещания. Конституционное совещание было задума­но как широкий форум, сочетающий представительство всех высших органов государственной власти, а также обществен­ности. Конституционное совещание состояло из 250 членов. Для завершения подготовки проекта были созданы Общественная и Государственная палаты Конституционного совещания. Общественная палата Конституционного совещания являлась организационной формой участия общественных объединений в конституционном процессе и взаимодействия этих объединений с федеральными органами власти. На Общественную палату Конституционного совещания возлагалась выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции РФ, а также рекомендации по политическим, социальным и социально-экономическим вопросам. Государственная палата Конституционного совещания стала организованной формой взаимодействия в конституционном процессе органов государственной власти РФ и ее субъектов. Функции этой палаты были аналогичны функциям Общественной палаты Конституционного совещания - выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции РФ и рекомендаций по политическим и социально-экономическим вопросам.

Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции, но призвал участников к выработке компро­миссного текста на базе этого проекта и проекта Конституци­онной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания, например за то, что проект не содержал характе­ристики Российского государства как социального. Президент по проекту обладал чрезмерными правами по роспуску Государ­ственной Думы. Были и другие основания, вызвавшие обосно­ванную критику проекта. Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти.

24 июня 1993 г. Верховный Совет отказался сотруд­ничать с Конституционным совещанием под предлогом при­частности к делам о коррупции некоторых его координаторов и участников.

Конституционное совещание работало больше месяца. В его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложе­ний. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десят­ков принципиально новых норм — фактически все статьи были изменены. В разработанный Совещанием проект вошли многие статьи из проекта Конституционной комиссии. 12 июля 1993 г. проект был одобрен Совещанием.

21 сентября Президент подписал Указ о поэтапной консти­туционной реформе в Российской Федерации № 1400, кото­рый, не прекращая действия Конституции в части, не проти­воречащей Указу, прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Полномочия на­родных депутатов прекращались. Указ временно, до принятия Конституции, вводил в дей­ствие Положение о федеральных органах власти на переход­ный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием. В действие также вводилось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, разработанное народными депутатами и Конституционным совещанием. Выборы в Государственную Думу были назначены на 11-12 декабря. Приостанавлива­лась деятельность Конституционного Суда. По существу, вре­менно вводилось президентское правление.

3.1 Проект рабочей группы под руководством Шахрая

Этот проект появился в 1992 г. как инициативный документ авторов. Но дело в том, что на то время все они - работники Государственно-правового управления Президента РФ. И трудно представить, чтобы чиновники Администрации Президента исключительно по своей воле подготовили и опубликовали проект, который "вдруг" разошелся бы с позицией самого Президента. Скорее речь можно вести об обратном: этот проект был подготовлен с негласного ведома Президента как пробный камень в проверке реакции общества на возможное конституционное закрепление позиций "сильного" Президента РФ. А то, что отражение подобной роли Президента стало одной из главных задач данного проекта - очевидно.

Однако рассмотрим его особенности последовательно. Проект имеет следующую структуру: Раздел первый. Гражданин.
Глава 1. Основные принципы.
Глава 2. Личные права и свободы.
Глава 3. Социально-экономические права и свободы.
Глава 4. Политические права и свободы.
Глава 5. Защита прав и свобод. Раздел второй. Государство.
Глава 6. Основы конституционного строя.
Глава 7. Государственное устройство.
Глава 8. Особые формы государственного управления.
Глава 9. Правовая система. Раздел третий. Власть.
Глава 10. Законодательная власть.
Глава 11. Исполнительная власть.
Глава 12. Судебная власть.
Глава 13. Иные федеральные государственные органы.
Глава 14. Органы государственной власти республик.
Глава 15. Органы государственной власти краев, областей, автономных областей и автономных округов.
Глава 16. Местное самоуправление.
Глава 17. Символы и столица государства. Раздел четвертый. Переходные положения.

В данном проекте, в отличие от проекта Конституционной комиссии, нет раздела о гражданском обществе. Да и в целом этот текст можно охарактеризовать как так называемую государственную Конституцию, т.е. документ, в большей мере обращенный к государству и власти и в меньшей мере - к организации общества.

Правда, избранная авторами структура привела к тому, что в документе, именуемом основным законом государства, в начале текста не нашлось места для статьи, дающей определение (характеристику) данного государства.

Первый раздел, посвященный правам и свободам человека и гражданина, традиционен для данного времени, он содержит положения, которые в основном уже содержались в принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав человека и гражданина (как уже говорилось, с некоторыми коррективами она в свою очередь включена в Конституцию РФ при реформе 21 апреля 1992 г.). Правда, на некоторые детали можно обратить внимание. Например, в главу проекта о личных правах и свободах вошло положение о том, что "каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений" (ст. 10). Но это право многими авторами рассматривалось как общественно-политическое. Право на приобретение и прекращение гражданства включено авторами в главу о политических правах и свободах (ст. 22), что также нетрадиционно, поскольку его, наоборот, многие связывают с личными правами граждан.
Во втором разделе - в главе 6 об основах конституционного строя - фиксируется, что источником всякой власти в РФ является народ. Государственная власть осуществляется народом РФ непосредственно путем референдумов и выборов, а также через систему государственных органов. Российской Федерацией гарантируются права территориальных общностей по осуществлению местного самоуправления.

В проекте подчеркнута идея государственного единства РФ, которое обеспечивается целостностью территории, стабильностью конституционного строя и единством государственной власти. Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, она целостна и неделима и не может быть изменена иначе как специальным федеральным законом (ст. 42). А территория субъектов РФ может быть изменена только с согласия населяющих их граждан, выраженного на референдуме.

Достоинством данного проекта можно назвать статью, не допускающую беспредела властей. В ст. 44 говорится, что государство в лице органов государственной власти не вмешивается в дела гражданина и общества, кроме как в рамках, определенных Конституцией. Государство и местное самоуправление не имеют преимуществ перед другими субъектами, в том числе гражданами, в отношении прав собственности, в осуществлении предпринимательской и хозяйственной деятельности, кроме случаев, прямо установленных Конституцией и конституционным законом.

Государственное устройство РФ по проекту основано на принципе федерализма. Правда, вопрос о субъектах решен нечетко. Ими названы республики, края, области, автономные области, а также автономные округа, входящие в состав краев и областей. Таким образом, здесь зафиксирован двойной статус автономных округов, который и в то время, и сегодня создает дополнительные проблемы. Кроме того, субъектами РФ не названы города федерального значения. В проекте определены вопросы ведения РФ и вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Преимущественно это сделано по схеме, уже устоявшейся к тому времени, по которой к ведению РФ относятся наиболее важные вопросы - установление конституционных и законодательных основ строя, правовой и судебной системы РФ, единая экономическая и финансово-денежная система, управление стратегическими отраслями хозяйства и координация экономической и социальной деятельности субъектов РФ.

По проекту законодательную власть РФ осуществляет парламент РФ. Он состоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. ФС - верхняя палата - формируется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящую не более чем из 2 человек, обладающих при голосовании одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов ФС - 3 года. НС - нижняя палата - состоит из 400 депутатов, избираемых путем всеобщего избирательного права на 4 года, причем каждые 2 года состав палаты обновляется наполовину.

В проекте обозначены полномочия отдельно каждой палаты и полномочия, осуществляемые ими совместно. Из важнейших полномочий верхней палаты отметим: назначение федерального референдума; утверждение образования новых субъектов РФ, а также изменения их конституционно-правового статуса; вопросы войны и мира; дача заключения Президенту о кандидатурах на должность государственного секретаря и государственных министров, их отстранение от должности в установленном Конституцией порядке; дача согласия Президенту на назначение высшего командования Вооруженных Сил. Нижняя палата осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к федеральной компетенции; устанавливает федеральные налоги и сборы; утверждает производимые Президентом назначения Председателя Банка России, Председателя Федеральной статистической палаты; утверждает по представлению Президента назначение федеральных судей. Совместно палаты принимают федеральный бюджет; ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ; вносят в Верховный Суд РФ представление о лишении мандата делегатов ФС и депутатов НС, об отстранении от должности Президента РФ и Вице-президента РФ; избирают Парламентского уполномоченного по правам человека.

В законодательном процессе проект предусмотрел механизм нижней и верхней палат. Т.е. закон сначала принимается в НС, направляется в ФС; если он там отвергнут, нижняя палата преодолевает "вето" верхней палаты двумя третями голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, который также имеет право "вето". Однако по проекту это вето преодолевается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а принятый закон подписывается председателем НС и вступает в силу в установленном порядке.

Можно сделать вывод, что в проекте рабочей группы С.М.Шахрая предусматривался не такой уж слабый парламент Российской Федерации.

По проекту исполнительную власть в РФ возглавляет Президент РФ. Он избирается путем всеобщих выборов на 6 лет, не более чем на два срока подряд, возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Полномочия Президента по проекту в основном традиционные - руководит деятельностью исполнительной власти РФ, осуществлением внешней политики, обеспечением безопасности РФ, является Верховным Главнокомандующим и т.п. Из специфических полномочий Президента по проекту отметим: его право назначать с учетом заключения ФС ряд министров и руководителей федеральных служб; назначение Генерального прокурора РФ; учреждение федеральных ведомств, назначение и освобождение от должности их руководителей; назначение выборов в нижнюю палату парламента и даты начала работы ФС нового созыва; назначение референдума РФ (такое же право имела верхняя палата).

Характерная особенность данного проекта - он не предусматривал существования федерального Правительства в качестве отделенной от Президента структуры во главе с председателем. Т.е. здесь просматривается как бы американская модель правительства как штаба при Президенте.

Президент был сильнее по данному проекту, чем по проекту Конституционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта - сотрудники Администрации Президента - как бы перебрасывали мостик к будущему президентскому проекту Конституции в части полномочий Президента.

Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федеральных судов называет Конституционный Суд и Верховный Суд РФ.

Действовавшая на то время Конституция и проект КК исходят из того, что КС - не просто орган конституционного правосудия, но высший орган по защите конституционного строя РФ. Данный проект такой характеристики не содержит и рассматривает КС как орган с функциями лишь конституционного правосудия (эта линия была затем отражена в действующей Конституции РФ, проект которой представлен Президентом РФ). КС решает дела о конституционности правовых актов РФ и субъектов РФ, актов политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между ними и органами субъектов РФ, между органами субъектов РФ (ст. 92).

В проекте отведена важная роль Верховному Суду не только в делах правосудия и надзора за судебной деятельностью судов страны. Этому суду принадлежит исключительное право лишения депутатского или делегатского мандатов членов Парламента, отстранения от должности Президента и Вице-президента, иных высших федеральных должностных лиц системы исполнительной власти, а также федеральных судей. Верховному Суду также принадлежит исключительное право роспуска Народного Собрания - если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в течение не менее чем половины срока сессии НС не может осуществлять свои функции либо приняло решение об изменении конституционных основ (ст. 91). Нетрудно видеть, что эти полномочия больше относятся к сфере конституционного правосудия. Таким образом, идея разделения их между несколькими судами (и таким образом ослабления КС) также отражена в проекте. Сейчас она воплощена в действующей Конституции РФ и других федеральных актах.

Проект предусматривает создание системы местного самоуправления в рамках территориальных единиц, на которые делятся субъекты РФ. Единицы местного самоуправления именуются территориальными общностями, местное самоуправление отделено от государственной власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоятельно.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: