Розрахунок показника обсягу видатків на інші заходи.

Показник обсягу видатків місцевих бюджетів на інші заходи визначається за окремим розрахунком для Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та бюджету міста Севастополя з урахуванням особливостей формування цих бюджетів, визначених ст. 67 Бюджетного кодексу України, та необхідності забезпечення стабільності міжбюджетних відносин.

Показник обсягу видатків на підвищення рівня забезпеченості за захищеними статтями видатків загального фонду місцевих бюджетів визначається пропорційно до обсягу видатків, що враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, зокрема на утримання органів управління, на охорону здоров' я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, на фізичну культуру і спорт.

Розглянемо порядок розрахунку обсягу доходів загального фонду місцевого бюджету, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

Розрахунок обсягу доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування та Республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, передбачених ст. 66 Бюджетного кодексу України, проводиться із застосуванням індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці, що визначається на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до цих бюджетів за три останні бюджетні періоди (базовий період), що передують рокові, у якому формуються показники бюджету на плановий бюджетний період. При цьому враховуються втрати закріплених доходів у базовому періоді відповідних місцевих бюджетів унаслідок надання пільг платникам податків згідно з рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад.

Розрахунок прогнозного обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами, проводиться в межах прогнозного обсягу доходів зведеного бюджету України, визначеного на підставі основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий бюджетний період, а також із застосуванням індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці.

Розглянемо порядок розрахунку кожного з наведених вище показників. Індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці визначається діленням таких часток: відношення попереднього прогнозу обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами, до кількості наявного населення адміністративно-територіальної одиниці за останній рік базового періоду (всього три базові попередні роки), а також відношення фактичних надходжень доходів до кількості наявного населення України за останній базовий рік.

Варто також зазначити, що з метою зменшення диспропорцій між бюджетами Автономної Республіки Крим та областей (крім бюджетів міст Києва і Севастополя) обсяг доходів з урахуванням коефіцієнта регіонального вирівнювання визначається як добуток суми прогнозного обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами АРК або області, та коефіцієнта регіонального вирівнювання для бюджету адміністративно-територіальної одиниці. У свою чергу, коефіцієнт регіонального вирівнювання розраховується як відношення фактичних надходжень доходів за звітний період поточного року, закріплених за бюджетом адміністративно-територіальної одиниці, та фактичних надходжень доходів за звітний період поточного року за зведеним бюджетом АРК або зведеним бюджетом області. Розглядаючи цей показник стосовно обласних, районних бюджетів та бюджетів міст обласного значення, можемо констатувати, що коефіцієнт регіонального вирівнювання обласних бюджетів з 2004 до 2007 р. у середньому мав більш-менш стійку тенденцію до зростання, у 2008 р. він знизився з 0,2598 до 0,2249, а в 2009-2010 рр. знову став зростати. Що стосується коефіцієнта регіонального вирівнювання районних бюджетів, то відповідно до середніх показників він зберігає тенденцію до зростання, особливо помітним воно було в 2007 та 2008 рр. Коефіцієнт регіонального вирівнювання бюджетів міст обласного значення з 2004 до 2007 р. в середньому виявляв тенденцію до зменшення, а з 2008 р. і донині спостерігається зростання цього коефіцієнта.

Доволі цікавим було проведення експерименту щодо скасування використання коефіцієнта регіонального вирівнювання (постанова Кабінету Міністрів України № 995 від 12 вересня 2009 р.). Автори постанови для недопущення зменшення прогнозного обсягу доходів місцевих бюджетів, визначених на підставі основних прогнозних макропоказників соціально-економічного розвитку України на плановий бюджетний рік, запропонували в розрахунку прогнозного обсягу доходів використовувати коефіцієнт коригування доходів унаслідок впливу фінансової кризи, який розраховується як відношення фактичного індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці за звітними даними року, що передує плановому, до прогнозного індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Проте, як уже зазначалося, цей експеримент не був завершений, тому немає можливості давати оцінку щодо його ефективності.

Для стимулювання бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим (АРК) та обласного значення, Республіканського бюджету АРК, обласних і районних бюджетів, які щороку підвищують обсяг доходів, що враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, пропонувалося розрахунковий показник обсягу доходів обчислювати з урахуванням показника стимулювання.

Для місцевих бюджетів, кошти яких передаються до державного бюджету, застосовується коефіцієнт вирівнювання, який має значення:

- для Республіканського бюджету АРК, обласних бюджетів, бюджету м. Севастополя, бюджетів міст республіканського АРК, обласного та районного значення, районних бюджетів, бюджетів сіл, селищ - 0;

- для бюджету м. Києва - 0,95;

- при проведенні розрахунків для всіх дотаційних бюджетів обсягу міжбюджетних трансфертів на плановий бюджетний період - 1.

Додаткові кошти, залишені місцевим бюджетам у зв' язку із застосуванням коефіцієнта вирівнювання, розподіляються насамперед між галузями, видатки на розвиток яких ураховуються для визначення міжбюджетних трансфертів.

Сьогодні можна зробити висновки, що формула розподілу мі-жбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами не є досконалою і не враховує специфіки всіх місцевих бюджетів, тому вважаємо за необхідне внести до неї зміни в таких галузях:

- охорона здоров' я - передбачити в розрахунках видатки для осіб, які перейшли на обслуговування "сімейними" лікарями;

- освіта - врахувати специфіку малих шкіл через застосування коефіцієнтів приведення для шкіл сільської місцевості.

Можна погодитися з думкою провідних українських економістів, які вважають, що "недоліком механізму розрахунку дотацій вирівнювання місцевим бюджетам є відсутність безпосередньої ув' язки їх розмірів з основними економічними показниками розвитку адміністративно-територіальних одиниць, такими як обсяги виробленої продукції, виконаних робіт і наданих послуг, одержаного суб' єктами господарювання прибутку, сплачених до державного бюджету і цільових фондів податків, зборів та обов' язкових платежів, середньомісячна заробітна плата працюючих, рівень безробіття тощо"¹.

Потребує удосконалення порядок визначення і розподілу дотацій вирівнювання. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів ураховує фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, які визначаються діленням загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців і коригувальні коефіцієнти до них (індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району; прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст обласного значення та районних бюджетів; коефіцієнт вирівнювання).

Існуюча формула для визначення обсягу трансфертів місцевим бюджетам є громіздкою і складною в застосуванні. Це стосується методики розрахунку показників, що використовуються у формулах, а саме: індексу відносної податкоспроможності, нормативів фінансового забезпечення, коригувальних коефіцієнтів. Непрозорою систему трансфертів в Україні робить величезна різноманітність видів трансфертів, фактична відсутність контролю за їх цільовим використанням.

Недосконалість діючих формульних підходів визначення обсягу трансфертів полягає в необґрунтованості коригувальних коефіцієнтів, які застосовуються при розрахунку фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Система коригувальних коефіцієнтів, що впливають на рівень видатків, має враховувати кількість населення територіальних громад, вікову, соціальну структуру населення, густоту населення, рівень його зайнятості тощо.

Потребують удосконалення фінансові нормативи бюджетної забезпеченості. Для справедливого розподілу коштів необхідно розробити мінімальні державні соціальні стандарти надання суспільних послуг органами місцевого самоврядування та фінансові нормативи їх забезпечення. Для цього потрібно визначити перелік послуг і стандартів їх надання та нормативи фінансового забезпечення (або методику їх визначення) на утримання бюджетних установ, які надають ці послуги.

Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії"¹ передбачено розроблення нормативів фінансування поточних витрат на одного мешканця, а для окремих видів суспільних послуг - на одну особу, яка підлягає даному виду обслуговування; фінансування поточних витрат на утримання мережі закладів охорони здоров' я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлово-комунального та побутового обслуговування; нормативів державних капітальних вкладень на будівництво закладів охорони здоров' я, освіти, підприємств, організацій, установ соціально-культурного, житлово-комунального та побутового обслуговування.

Згідно з Бюджетним кодексом України формування видаткової частини місцевих бюджетів здійснюється на формульній основі, відповідно до галузевих фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця або споживача суспільних послуг із застосуванням процедури фінансового вирівнювання за видатками, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Фактично встановлені нормативи бюджетної забезпеченості визначаються "в межах наявних бюджетних ресурсів", тому заплановані обсяги видатків становлять 50-80 % фактичної потреби бюджетних установ. За таких умов перехресне субсидіювання в місцевих бюджетах, тобто фінансування поточних видатків і утримання бюджетних установ за рахунок інших статей видатків набуло значного поширення. Склалася практика, коли органи місцевого самоврядування на фінансування таких видатків використовують від 20 до 60 % доходів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, та власні надходження бюджетних установ за надання платних послуг. Недосконалість такої моделі бюджетного вирівнювання полягає в тому, що вона не дає фінансової самостійності органам місцевого самоврядування і не забезпечує джерел для фінансування місцевої інфраструктури.

Велике значення для вдосконалення системи бюджетного вирівнювання має уточнення визначення "податкоспроможності регіону". Поняття "податкоспроможність", яке вживається у Бюджетному кодексі, є недостатньо обґрунтованим. У зарубіжній практиці це поняття застосовується тільки як податкоспроможність самоврядної адміністративно-територіальної одиниці й використовується для визначення її податкового потенціалу від власних доходів.

Під потенційною податкоспроможністю регіону слід розуміти його можливості щодо мобілізації податкових доходів до бюджетів різних рівнів. Потенційна податкоспроможність може бути локомотивом економічного розвитку та відродження вітчизняного виробництва, причому між ними існують найтісніші не тільки прямі, а й зворотні зв' язки. Адже саме стан вітчизняного виробництва є визначальним для формування потенційної податко-спроможності регіону. Така ж взаємозалежність визначає відношення потенційної податкоспроможності з багатьма іншими характеристиками регіонів: їх вагою у державі, потужністю інтегрального потенціалу, активністю і рівнем диверсифікації зовнішньої функції, потужністю експортного сектору, якістю життя населення тощо.

Згідно з діючим порядком розрахунок обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за місцевими бюджетами, проводиться у межах прогнозного обсягу доходів, визначеного на підставі основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий бюджетний період, а також із застосуванням індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Незважаючи на те, що індекс відносної податкоспроможності є основним показником для визначення кошика доходів органів місцевого самоврядування в Україні, його застосування вже показало ряд недоліків.

При розрахунку індексу відносної податкоспроможності регіону в кошику доходів органів місцевого самоврядування враховуються податкові пільги, що формально завищує реальний потенціал податкоспроможності регіону. Як показує досвід, пільги переважно надаються органами державної влади. Таким чином, своїми діями держава впливає на диференціацію податкової бази регіонів, що може спричинити ситуацію, за якої реальний дефіцит бюджету органів місцевого самоврядування не буде фінансуватися.

Методологічною базою всіх розрахунків кошика доходів, обсягів трансфертів у Бюджетному кодексі є показник кількості населення. Він простий і ефективний у використанні, оскільки дає змогу отримувати адекватні порівняльні оцінки для відмінних один від одного регіонів як за кількісними, так і за якісними характеристиками. Однак його практична цінність істотно знижується при використанні в тих країнах, де значна частка населення працює в неофіційному секторі економіки, у тому числі і в Україні. Тому використання демографічних показників як методологічної бази розрахунків не дає можливості достовірно визначити індекс відносної податкоспроможності.

Відповідно до Бюджетного кодексу України індекси відносної податкоспроможності відповідних бюджетів не можуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж один раз на три роки, однак розміри податкової бази регіонів можуть динамічно змінюватися, особливо в перехідних економіках. Тому перегляд цього індексу має відбуватися частіше.

Індекс відносної податкоспроможності використовується також з метою визначення обсягу трансфертних виплат. Він не повинен позбавляти стимулів до збільшення місцевими органами влади своїх власних доходів. Якщо в регіонах обсяг зібраних податків перевищує визначений для них рівень податкоспроможності, це не впливає на величину міжбюджетних трансфертів. При цьому сукупні доходи їх зростають і адміністративно-територіальні одиниці можуть залучати більше коштів на соціально-економічний розвиток. У разі виникнення ситуації, коли всі регіони збільшать доходи з призначених джерел (за незмінності індексу), загальний обсяг трансфертів буде зменшено на суму додаткових доходів, що позбавить органи місцевого самоврядування стимулів нарощувати власну податкову базу.

На величину коефіцієнта податкоспроможності впливає зміна податкового законодавства та ставок податків, розширення податкової бази, введення пільгових режимів оподаткування в окремих районах чи галузях промисловості. Прикладом цього можуть бути зміни в місцевому оподаткуванні. Місцеві податки і збори не враховуються при визначенні індексу відносної податкоспроможності, оскільки не дають значних доходів до місцевого бюджету. Водночас із переведенням до переліку місцевих таких податків, як податок на нерухомість, виникне викривлена картина відносної податкоспроможності регіонів, бо не кожен регіон матиме однакову податкову базу й однакові можливості щодо справляння цього податку.

При визначенні індексу відносної податкоспроможності відповідних бюджетів використовується кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування, який не включає податку на прибуток і податку на додану вартість. У разі застосування такого механізму порушується принцип горизонтальної справедливості: обсяги видатків місцевих бюджетів "бідних" областей перевищували середні показники по Україні, тоді як видатки на одну особу в "багатих" регіонах виявлялися меншими від середніх. За результатами порівнянь обсягів видатків місцевих бюджетів і державних доходів, зібраних ДПА та відповідними регіонами, проведеними відомим фахівцем І. Луніною, було встановлено суттєві розбіжності по Україні: якщо видатки місцевих бюджетів промислово розвинених регіонів становили 60-70 % зібраних на їх територіях податків до бюджетів усіх рівнів, то для бідних областей цей показник становив 130150 %. Такий порядок фінансування видатків місцевих бюджетів фактично є антистимулом розширення податкової бази, оскільки збільшення податкових надходжень в економічно слабших регіонах (у результаті успішної економічної політики) приводить до зменшення трансфертів із державного бюджету¹. Слушною є пропозиція визначати нормативи відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів на основі диференційованих коефіцієнтів, які враховували б особливості й рівень економічного розвитку регіону².

Стаття 101. Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами

{Частину першу статті 101 виключено на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014}

2. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

{Пункт 2 частини другої статті 101 виключено на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014}

{Пункт 3 частини другої статті 101 виключено на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014}

4) субвенції на виконання інвестиційних проектів, у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;

5) дотації та інші субвенції.

{Пункт 5 частини другої статті 101 із змінами, внесеними згідно із Законом № 79-VIII від 28.12.2014}

Умови надання субвенцій, зазначених у цій частині статті, визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: