Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

В Федеральном законе N 131-ФЗ не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, - муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и, в конечном счете, - на условиях жизни российских граждан.

Сейчас экономическая стабильность, реальный рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.

Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует "на своем поле". Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления, выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Вместе с тем региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах муниципальных образований.

Огромное значение для развития и укрепления местного самоуправления имеет содействие муниципалитетам со стороны государственных органов. Это содействие оказывается, в первую очередь, путем трансфертов, т.е. выделения денежных средств из федерального и региональных бюджетов, а также методической помощи в решении вопросов местного значения, подготовки кадров муниципалитетов и др.

Характерно, что в условиях, когда местное самоуправление не в состоянии успешно решить многие назревшие проблемы социальной инфраструктуры по причинам слабости кадров, износа материальной базы, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, отсутствия у муниципальных властей организационных возможностей преодоления накопленных за многие годы проблем, государство напрямую берется за эти дела, составляя и осуществляя национальные программы действий и выделяя огромные материальные и финансовые средства для модернизации условий и способов обучения детей в школах, оснащения современным оборудованием и транспортом поликлиник и больниц, переселяя из ветхого и аварийного жилья сотен тысяч граждан и др. Разумеется, органы местного самоуправления тоже включены в реализацию этих программ, все же первое слово пока остается за органами государственной власти. Именно таким путем государство стремится вывести местное самоуправление на более высокий уровень.

Чрезвычайно важно создание при Президенте Российской Федерации Совета по развитию местного самоуправления, а при Председателе Государственной Думы - Совета по местному самоуправлению, обсуждающих насущные проблемы местной власти и вырабатывающих рекомендации, направленные на эффективное решение муниципальными органами жизненно важных для населения проблем. В качестве примера можно привести обсуждение на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ в октябре 2010 г. вопросов благоустройства территорий и повышения качества жилищно-коммунального обслуживания. По сути, это вопросы местного значения. Но положение в этой сфере - кризисное. И Президент РФ вынес на федеральный уровень обсуждение этих вопросов, чтобы лучше сочетать в их решении два начала - разумную законодательную унификацию и местную специфику, т.е. найти баланс правового регулирования отношений в важных областях муниципальной деятельности.

Эта практика еще раз подтверждает, что местные дела имеют большое значение не только для населения конкретных городов и сел, но и для государства в целом, что их нельзя жестко разграничивать, тем более, что подчас они приобретают политическую значимость. Не случайно они стали обсуждаться даже на заседаниях Президиума Государственного Совета РФ. В октябре 2010 г. Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что "состояние коммунальной инфраструктуры у всех нас вызывает очень серьезную озабоченность. По экспертным оценкам, свой нормативный срок отслужили более 60% основных фондов коммунального хозяйства. Если сейчас этим не заняться, через 5-7 лет наступит катастрофа. Поэтому усилия, которые до сих пор предпринимались, надо радикально интенсифицировать"*(84). На федеральном уровне создан Фонд реформирования жилищно-коммунальной сферы, средства которого вместе со средствами субъектов Федерации и муниципалитетов расходуются на решение проблемы, от которой зависят быт и стандарты жизни огромного количества людей.

Такое активное и прямое участие федеральных властей в решении муниципальных дел, конечно, не случайно. Оно вызвано особыми условиями современного бытия местного самоуправления, которое только начинает идентифицироваться, входить в установленные для нее Конституцией РФ и законодательством координаты.

Для нормального взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления нужна выработка системы этих отношений. Такой развитой системы пока нет. Однако она начинает постепенно складываться. В содержание этой системы входит, конечно, финансовое и материальное участие в делах друг друга. Но не только.

Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.

Если говорить об организационно-правовых формах взаимодействия, то перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры, заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).

Во многом помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое и организационное содействие органам местного самоуправления.

Интересен "Регламент взаимодействия органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления". Он утвержден Указом Президента Республики Татарстан в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития в регионе, налаживания взаимодействия органов исполнительной власти Республики и муниципалитетов.

В нем записано, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами исполнительной власти в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Республики Татарстан.

Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления осуществляется на основе принципов содействия органов исполнительной власти развитию местного самоуправления на территории Республики Татарстан, самостоятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам их компетенции, невмешательства в компетенцию друг друга, неподконтрольности органов местного самоуправления органам исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами Республики Татарстан.

Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

оказание в пределах компетенции необходимого содействия при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий;

принятие органами исполнительной власти решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, с учетом мнения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований;

участие органов местного самоуправления в реализации федеральных и республиканских программ, планов и отдельных мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований;

осуществление органами исполнительной власти контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных на основании законов Республики Татарстан отдельных государственных полномочий, а также за использованием представленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств в случаях, установленных законодательством;

создание совместных постоянных либо временных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, участие в их работе при условии соблюдения принципа добровольного исполнения принимаемых ими решений;

проведение органами исполнительной власти и органами местного самоуправления согласованной кадровой политики при назначении на должности руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан, действующих на территории соответствующих муниципальных образований, и руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан (выделено мной. - В.В.);

планирование и осуществление совместных мероприятий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

обеспечение соответствия принятых муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, законам и иным нормативным правовым актам Республики Татарстан, подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, муниципальных правовых актов;

оказание органами исполнительной власти информационно-методической, консультативной, организационной поддержки органам местного самоуправления;

принятие соответствующих мер по обращениям органов местного самоуправления;

заключение договоров (соглашений) о взаимодействии, в том числе для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения;

в иных формах, установленных законодательством Российской Федерации и Республики Татарстан.

В целях организации взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Президент Республики Татарстан вправе:

проводить совместные совещания, создавать совместные координационные и совещательные органы с участием или привлечением к их работе представителей органов местного самоуправления, а также предлагать конкретные кандидатуры для включения в состав совместных координационных и совещательных органов;

определять ответственных лиц по организации взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в рамках реализации конкретных полномочий;

определять параметры оценки эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

выносить отдельные вопросы на обсуждение и рассмотрение совместных координационных и совещательных органов.

Президент Республики Татарстан также обеспечивает осуществление согласительных процедур в случае возникновения разногласий, спорных и конфликтных ситуаций, в том числе принимает решение об образовании согласительной комиссии в случаях и в порядке, предусмотренных Законом Республики Татарстан "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и государственными субсидиями для решения вопросов местного значения".

Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в рамках настоящего Регламента:

направляют своих представителей для участия в работе совместных координационных и совещательных органов;

приглашают для участия в работе коллегий, совещаний, комиссий, рабочих групп руководителей либо представителей соответственно органов местного самоуправления или органов исполнительной власти;

вносят Президенту Республики Татарстан предложения по совершенствованию взаимодействия;

рассматривают взаимные обращения и информируют о принятых решениях;

запрашивают и получают друг от друга в установленном порядке необходимые информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для выполнения задач и принятия решений в соответствии с установленной компетенцией.

При необходимости, а также в целях осуществления более тесного взаимодействия между конкретным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления может быть заключен договор (соглашение) о взаимодействии.

В договоре (соглашении) о взаимодействии между органом исполнительной власти и органом местного самоуправления устанавливается перечень полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемых сторонами по договору (соглашению), определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, ответственность сторон, срок действия договора (соглашения) и порядок продления данного срока, основания и порядок досрочного расторжения договора (соглашения), иные вопросы, связанные с исполнением положений договора (соглашения) (выделено мной. - В.В.).

Подготовка проекта договора (соглашения) осуществляется органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, являющимися сторонами договора (соглашения).

Договор (соглашение) подписывается руководителем органа исполнительной власти и главой муниципального образования.

Руководители органов исполнительной власти Республики Татарстан до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан согласовывают кандидатуру с главой муниципального образования, на территории которого действует соответствующий территориальный орган.

В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан вновь предлагает кандидатуру на указанную должность.

В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан принимает решение о назначении руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан либо о представлении его к назначению в установленном порядке (выделено мной. - В.В.).

О несогласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует Президента Республики Татарстан и Премьер-министра Республики Татарстан (Кабинет Министров Республики Татарстан).

В целях осуществления согласованного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в конкретных сферах деятельности (отраслях) органы местного самоуправления вправе определить (определяют) аналогичный порядок предварительного согласования кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан с руководителями органов исполнительной власти соответствующей отраслевой компетенции (выделено мной. - В.В.).

Проекты решений органов исполнительной власти Республики, затрагивающих интересы муниципальных образований, направляются руководителем органа исполнительной власти главам соответствующих муниципальных образований.

Главы указанных муниципальных образований вправе в месячный либо в иной установленный срок со дня получения проекта решения внести к нему свои предложения и замечания, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом исполнительной власти.

В случае несогласия с внесенными предложениями и замечаниями по проекту решения о возникших разногласиях руководитель органа исполнительной власти информирует соответственно Президента Республики Татарстан или Кабинет Министров Республики Татарстан.

Органы исполнительной власти вправе привлекать по согласованию представителей органов местного самоуправления для участия в работе создаваемых ими рабочих групп, комиссий и экспертных советов по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан.

Органы исполнительной власти о принятых ими решениях информируют органы местного самоуправления путем направления им копий соответствующих правовых актов в установленном порядке.

Органам местного самоуправления рекомендуется по вопросам, требующим согласованных действий или взаимодействия с органами исполнительной власти, информировать их о подготовке соответствующих решений и направлять им копии принятых решений в установленном порядке.

В случаях если для решения вопросов местного значения необходимо получение информации, заключений, экспертиз от органов исполнительной власти, заинтересованный орган местного самоуправления обращается с запросом в соответствующий орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.

В случаях если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, орган исполнительной власти, получивший запрос, в пятидневный срок с даты получения запроса согласовывает с органом местного самоуправления, направившим запрос, срок предоставления информации.

В предоставлении информации может быть отказано только в случаях, установленных законом.

Совместные координационные и совещательные органы образуются заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также по решению Президента Республики Татарстан для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совместные координационные и совещательные органы могут создаваться при главах муниципальных районов или городских округов Республики Татарстан.

В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (по согласованию). В их состав также могут включаться депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, представительных органов муниципальных образований, научных организаций, общественных объединений, которые имеют право совещательного голоса при принятии решений.

Обращения органов местного самоуправления к органам исполнительной власти подлежат рассмотрению в установленные законодательством сроки.

О принятых мерах по обращениям органов местного самоуправления руководитель органа исполнительной власти в письменной форме уведомляет орган местного самоуправления, направивший обращение.

При необходимости могут разрабатываться регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления при осуществлении ими согласованных действий в определенной сфере деятельности, в том числе по отдельным вопросам государственного управления, включая образование совместных координационных и совещательных органов, которые по согласованию с органами местного самоуправления утверждаются нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Республики Татарстан.

Особо важные вопросы осуществления взаимодействия в рамках настоящего Регламента, в том числе разногласия, возникшие в процессе взаимодействия, по которым органами исполнительной власти и органами местного самоуправления не достигнуто согласия, рассматриваются Советом глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан.

В этом обширном Регламенте, в сущности, обозначены почти все возможные формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Он достаточно конкретен и в целом соответствует действующему законодательству. Интересны и перспективны предусмотренные в Регламенте договоры между муниципалитетами и органами исполнительной власти Республики, предусматривающие права, обязанности и ответственность сторон, срок действия договора, порядок его расторжения и т.д. Такие договоры "по вертикали" существенно организуют совместные действия разных уровней органов с особым правовым положением каждого. Чрезвычайно важна система информационных связей и согласование действий, затрагивающих компетенцию республиканских и местных органов. Она позволяет реально контролировать их усилия в областях и сферах, где присутствует взаимный интерес. Однако обращают на себя внимание две позиции документа.

Одна из них касается согласования с органами местного самоуправления назначения региональными властями руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан. Это весьма прогрессивная норма, направленная на исправление ситуации, когда действия подразделений региональных госструктур, создаваемых в границах муниципальных образований, рассогласованы с усилиями органов местного самоуправления. Согласно Регламенту условием такого рода согласования должно быть "симметричное" согласование кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов (так в Татарстане называют местную администрацию) муниципальных районов и городских округов с руководителями республиканских государственных органов соответствующей отраслевой компетенции.

Это ни в какой мере не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, согласно ч. 7 ст. 37 которого структура местной администрации, в которую входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, утверждается представительным органом муниципального образования без всякого согласования с иными, в том числе региональными, структурами муниципальной власти. Европейская хартия местного самоуправления указывает (ст. 6), что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Указанная норма Регламента - не случайное отступление от федерального законодательства. Это тенденция. Негодная, но все отчетливее проявляющаяся не только на практике, но и в самом федеральном законодательстве. Дело в том, что Федеральный закон N 131-ФЗ вопреки своей ст. 7 в другой статье, а именно в ст. 37, внес новацию в порядок образования местной администрации, предусматривающие институциональную возможность органов государственной власти субъектов Федерации воздействовать на подбор руководителей местной администрации. Действуя в духе этой новации, авторы Татарстанского Регламента решили пойти дальше. Органы региональной власти получили возможность влиять на подбор не только руководителей администрации, но и руководителей отраслевых и функциональных органов местной власти. По сути, возрождается практика местных Советов, когда надо было обязательно согласовывать назначение руководителей отделов и управлений исполкомов если не с вышестоящими отраслевыми государственными органами, то с райкомами и горкомами КПСС.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: