Порядок деятельности представительных органов

Увеличение объема обязанностей, возлагаемых на представительные органы, требует совершенствования организации их работы. Если оценивать эти органы как учреждения, формально рассматривающие поступающие к ним проекты и штампующие заготовленные субъектами правовой инициативы решения, особых забот о том, как строить такую работу, не требуется. Коль скоро представительным органам заготовлена роль действительно ведущих, самостоятельно действующих структур, оправдать ее возможно, только наладив активные усилия депутатов.

Можно назвать три важнейшие проблемы, решение которых во многом определяет успешную работу муниципальных дум, собраний, советов.

Первая из них - реальная коллегиальность деятельности представительных органов. Хотя по своей структуре они являются коллегиями депутатов, на практике коллегиальность нередко оказывается формальностью. Депутаты забывают о своей обязанности активно участвовать в дискуссиях по важнейшим и далеко не всегда простым вопросам местной жизни, они уклоняются от участия в обсуждении, оправдывая эту свою позицию слабым знанием проблемы или тем, что она не затрагивает интересы их избирателей или просто идя на поводу у других, более активных депутатов. Такая позиция неприемлема. Оптимальные решения представительного органа принимаются только после их всестороннего рассмотрения, свободного участия депутатов в их обсуждении, в достижении на основе дискуссий консенсуса, предполагающего учет различных мнений по спорным вопросам.

Вторая проблема - открытость, гласность работы представительного органа. Они дают возможность избирателям контролировать работу представительных органов, оценивать ее, обеспечивать прямую и обратную связь местного органа власти с населением.

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", принятый 21 января 2009 г., установил, что коллегиальные органы местного самоуправления должны обеспечивать присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений на своих заседаниях, причем присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами. Указанный Закон подчеркнул значение электронных средств информации для обеспечения граждан сведениями о деятельности органов местного самоуправления, в том числе представительных органов муниципальных образований.

К сожалению, ни в регламентах представительных органов большинства муниципальных образований, ни в других правовых актах органов местной власти пока нет правил пользования Интернетом для получения информации о работе представительных органов. Остается надеяться, что такие правила появятся и гласность в деятельности представительных органов будет поставлена на должный уровень.

Третья проблема - время, которое затрачивают депутаты на работу в представительном органе. В Федеральном законе N 131-ФЗ она получила новое решение. В начале политических реформ в России лозунг "Вся власть Советам!" привел к переходу местных представительных органов на профессиональные основы работы и превратил депутатов, по сути, в выборных муниципальных чиновников. Конституция РФ, Федеральный закон N 154-ФЗ, а также региональные законы о местном самоуправлении закрепили за представительными учреждениями то место, которое они должны занимать по своему функциональному назначению. Режим работы депутатов все же не был определен однозначно. В Федеральном законе N 154-ФЗ было записано, что депутаты могут в соответствии с уставом осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

В нормативных актах муниципальных образований это положение воплощалось по-разному: депутаты работают в представительном органе "без отрыва от основной производственной и служебной работы" (например, в Люберецком районе Московской области); действуют, "как правило, не порывая с производственными и служебными обязанностями" (в г. Череповце); работают "на освобожденной или неосвобожденной основе" (г. Тверь); "часть депутатов осуществляют свою деятельность на постоянной основе" (г. Балашиха Московской области); "на освобожденной основе может работать, как правило, одна пятая часть от общего состава депутатов", кроме того, "все депутаты освобождались на один день в месяц от основной работы для встреч с избирателями в избирательных округах" (г. Владимир); "депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе" (п. Щербинка Московской области).

Мировой опыт местного самоуправления показывает, что профессиональных "парламентариев" на муниципальном уровне не бывает. В подавляющем большинстве цивилизованных стран члены муниципальных советов сочетают свои обязанности с основными производственными или служебными делами. Между тем в нынешних российских условиях остается актуальной задача утверждения представительного органа как ведущего в системе органов местного самоуправления, а ее решению во многих муниципальных образованиях может помочь профессиональная работа какой-то части депутатского корпуса. Поэтому в Федеральном законе N 131-ФЗ записано: депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, но часть депутатов - не более 10% от установленной численности представительного органа - могут работать в нем на постоянной основе (если численность представительного органа менее 10 человек, на постоянной основе может работать 1 человек).

Эта гибкая формула решила одну сторону проблемы рабочего времени депутатов. Есть и другая ее сторона - режим собраний депутатов для обсуждения вопросов, относящихся к полномочиям представительных органов. Чтобы квалифицированно, глубоко, всесторонне разбирать эти вопросы, депутатам-непрофессионалам (а таких большинство) вряд ли достаточно собираться по вечерам после основной работы, даже если приходить на них регулярно. Такой режим приемлем для представительных органов небольших городских и сельских поселений. Для органов, действующих в крупных городских округах или муниципальных районах, он не подходит.

Обычно в регламентах представительных органов сессиям отводится целый день - раз в месяц, в два месяца, в квартал. Кое-где депутаты собираются два раза в месяц. Кроме того, в перерывах между сессиями депутаты могут готовить вопросы на заседаниях постоянных комиссий (хотя зачастую эти заседания приурочиваются к сессиям). Бывает и так, что за один день обсудить как следует повестку дня не удается. Наиболее приемлемая формула, содержащаяся на сей счет в регламентах некоторых представительных органов, следующая: "При необходимости и по решению депутатов заседание Думы (собрания, совета) может быть продлено или перенесено на следующий день до того, как повестка дня будет исчерпана".

Главной формой работы Думы являются ее собрания (сессии). Именно на сессиях решаются все вопросы компетенции представительного органа. Обычно процедуру созыва и проведения первой, очередных и внеочередных сессий - закрытых или открытых - определяет Регламент Думы, причем никаких особенностей (кроме тех, которые предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ) в регламентах дум, избранных на муниципальных выборах или сформированных из представителей поселений, нет. Следует отметить, что в Регламенте не всегда регулируются все вопросы организации их деятельности. Работа комитетов и комиссий нередко определяется Положениями о них. То же с правовым положением депутата.

Чтобы полнее обеспечить с правовой стороны принцип коллегиальности деятельности дум, советов, собраний, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило, согласно которому представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Кроме того, в регламентах определяется кворум, т.е. минимальное число депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранного (или от общего числа) числа депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть 5-7 человек, кворум обычно составляет две трети от этого числа, иначе коллегиальность обеспечить нельзя.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых уставах и регламентах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями голосов депутатов, избранных в представительный орган.

Важное условие, закрепляемое в большинстве уставов и регламентов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. В некоторых муниципальных образованиях установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний. В других муниципалитетах собрания созываются не реже одного раза в два месяца или же не реже одного раза в месяц. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется и созыв сессий зависит от инициативы руководителей муниципалитетов и депутатов. Причем в крупных муниципальных образованиях заседания проводятся реже, чем в небольших.

Заседания проводятся ради того, чтобы принять решения. Порядок их проведения чрезвычайно разнообразен. В ряде регламентов указывается, что заседания проводятся и решения готовятся по планам, составляемым обычно на полугодие, исходя из планов экономического и социального развития, долгосрочных целевых программ соответствующих муниципальных образований и с учетом предложений депутатов, депутатских объединений, комитетов и пожеланий граждан, их объединений, администрации.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Уставы муниципальных образований, воспроизводя эту норму Федерального закона, дополняют в ряде случаев перечень субъектов правотворческой инициативы по отношению к представительному органу председателем Счетной палаты муниципального образования, местным прокурором, судьей и др. Весь этот перечень инициаторов переходит в регламент представительного органа.

В соответствии с регламентами многих представительных органов проекты решений, подлежащие рассмотрению этими органами, представляются с обоснованием необходимости их принятия и перечнем правовых актов, которые с принятием предлагаемых решений должны быть изменены, отменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны. К представляемым проектам прилагаются заключения соответствующих структурных подразделений администрации, прокурора. В случаях необходимости к проектам прилагаются заключения специалистов, а также заинтересованных лиц. К проекту, требующему финансовых и материальных затрат из местного бюджета, должно быть приложено финансово-экономическое обоснование с указанием источников финансирования.

Проекты решений и сопроводительные документы направляются на имя председателя представительного органа. Тот направляет их для предварительного рассмотрения в соответствующие комитеты или комиссии. Комитеты и комиссии рассматривают поступившие проекты в течение определенного срока. Результаты их рассмотрения оформляются решением комитетов (комиссий) и направляются председателю представительного органа.

В случае необходимости доработки проекта решения соответствующие комитет или комиссия создают рабочую группу с привлечением заинтересованных представителей других комитетов и комиссий исполнительных органов местного самоуправления, инициаторов проекта и специалистов.

На заседании представительного органа обсуждение проекта решения начинается, как правило, с доклада. Если по данному вопросу имеется содоклад, председательствующий предоставляет слово и содокладчику. После выступления докладчика и содокладчика депутаты вправе задавать им вопросы.

После доклада и ответов на вопросы могут проводиться прения. Председательствующий на собрании предоставляет слово в порядке поступления обращений. С согласия депутатов очередность выступлений может быть изменена. Слово в прениях по рассматриваемому вопросу может быть предоставлено также лицам, приглашенным на собрание, после выступлений депутатов. В регламентах ряда представительных органов указывается, что глава муниципального образования, глава местной администрации и прокурор имеют право на внеочередное выступление.

Голосование на собрании представительного органа, как правило, открытое. По требованию определенного числа депутатов в обязательном порядке проводится поименное голосование.

По решению собрания представительного органа для выбора одного из нескольких вариантов решений по конкретному вопросу проводится мягкое рейтинговое голосование, при котором каждый вариант голосуется независимо от остальных. Регистрируются голоса, отданные за варианты, а принятым считается тот вариант, за который подано относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов при условии, что их достаточно для принятия решения в соответствии с регламентом. В случае если ни один из вариантов не набрал достаточного для принятия решения числа голосов, проводится дополнительное голосование по двум вариантам, набравшим относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов.

В некоторых случаях проводится тайное голосование. Обычно тайным голосованием принимаются решения об избрании председателя представительного органа, председателя Счетной палаты, а также решения о досрочном прекращении полномочий (отзыве) этих должностных лиц.

Решения представительного органа обычно принимаются большинством голосов от числа присутствующих на собрании депутатов.

Решения по вопросам утверждения положений, предусмотренных Уставом представительного органа, установления налогов и сборов, утверждения программ развития муниципального образования, изменения регламента представительного органа, утверждения местного бюджета, внесения изменений и дополнений в бюджет, утверждения отчета об исполнении бюджета, избрания председателя представительного органа, председателя Счетной палаты принимаются большинством (более половины) голосов от установленного числа депутатов.

Существенное значение для упрочения роли представительного органа имеет процедура его контроля за другими органами и должностными лицами местного самоуправления. В уставах многих муниципальных образований и в регламентах их представительных органов, например в Уставе и Регламенте Одинского сельского поселения (Иркутская область), записано, что контроль осуществляется Думой непосредственно. С целью обеспечения осуществления контрольных функций Дума поселения вправе образовывать временные комиссии и рабочие группы с привлечением к их работе в установленном законодательством порядке специалистов соответствующего профиля.

Дума поселения может осуществлять контроль за деятельностью депутатов Думы поселения, иных органов местного самоуправления, их должностных лиц путем направления депутатских запросов и обращений; заслушивания информации, отчетов в порядке, установленном законодательством и Уставом поселения; в иных формах, предусмотренных законодательством.

Ежегодно, не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года, глава поселения представляет Думе отчет о социально-экономическом положении поселения, а также ежегодно представляет Думе поселения отчет о деятельности администрации поселения.

Руководитель финансового органа администрации поселения и руководитель органа администрации поселения по управлению муниципальным имуществом представляют Думе отчет о деятельности возглавляемых ими органов администрации поселения по поручению главы поселения.

В регламентах устанавливаются и другие процедуры, связанные с осуществлением представительными органами своих функций. Регламенты особенно важны для крупных муниципальных образований, ведущих широкомасштабную деятельность и принимающих решения по сложным вопросам. Регламенты представительных органов не нужны в тех муниципальных образованиях, где нет самих представительных органов. В прежнем законе указывалось, что в отдельных поселениях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан. В каких муниципальных образованиях это возможно, из чего нужно исходить при решении этих вопросов, в законе ответов не было. Практика была разнообразная, далеко не всегда оправданная. Теперь ситуация прояснилась. Как указывалось выше, новый Федеральный закон устанавливает: представительный орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом поселении полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Порядок проведения сходов заменяет регламент представительного органа.

Избранный на определенный срок представительный орган может быть лишен своих полномочий досрочно.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает, что независимо от порядка его формирования представительный орган может лишиться своих полномочий:

во-первых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

во-вторых, в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

в-третьих, в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

в-четвертых, в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

в-пятых, в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: