Административная реформа и сфера образования: точки пересечения

Достижение основной цели административной реформы – повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти – невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества[1, с.37.]. Особую роль в преодолении сохраняющихся проблем отводится Указу Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Документ содержит, уже не раз упоминавшийся в течение последнего десятилетия, показатель – уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг, который к 2018 г. должен достичь высокой планки – не менее 90 процентов.

Конкретизацией положения Указа стало Постановление правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей"[7]. Суть всех названных документов сводится к жестким требованиям к отчетности исполнительных органов власти: максимальной открытости, прозрачности и информированности публикуемых текстов.

Наиболе полно и зримо деятельность органов власти проявляется в социальной сфере – и это зафиксировано, как в действующем в 2007– 2012 гг. Указе президента № 825, так и в сменившим его Указе президента от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

Как известно, критерии социальной политики определяются рядом факторов: сопоставлением сущестующих социальных нормативов и научно рассчитанных стандартов, сроками сближения указанных величин; степенью удовлетворенности населения конкретным видом социального обеспечения; сотношением затрат и полученных результатов.

Обратимся к первому из них – сопоставлению сущестующих социальных нормативов и научно рассчитанных стандартов. Поскольку универсальные и региональные международные акты предусматривают, что право на социальное обеспечение реализуется посредством национальных усилий и международного сотрудничества в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, правовое регулирование социальной политики решается на внутригосударственном уровне, т.е. только государство правомочно, с одной стороны, самостоятельно установить национальную систему социальных стандартов, а с другой, реализовать в ней соответствующие международные стандарты [4,с.7].

Одной из важнейших сфер социальной жизни является сфера образования. Насколько полно и информативно развитие этой сферы отражают ежегодные доклады органов власти?

Ежегодный Доклад министерства образования Свердловской области «О состоянии системы образования Свердловской области в 2012 г.»[2] представляет собой довольно подробный (439 стр.) документ, характеризующий все ступени образования: от дошкольного, до вузовского. Рассмотрим указанный документ с позиций требований проводимой в России Административной реформы.

В соответствии с главным методом реализации реформы речь в Докладе областного министерства должна была идти о введении управления по результатам. В данном случае: о степени выполнения плановых задач; о динамике показателя удовлетворенности граждан образовательными услугами, а учительского сообщества – ходом реформы образования; о качестве образовательных услуг; о формах взаимодействия с институтами гражданского общества, например, с областным отделением Всероссийского Педагогического Собрания.

Заметим, что текст доклада перегружен информацией, далекой от ответов на поставленные цели. Так первые четыре главы Доклада содержат статистические данные о рынке труд; обзор демографических показателей, широко публиковавшиеся в отчетности различных ведомств; областной печати.

Обращаясь к первой ступени системы образования – дошкольной – Доклад обоснованно отмечает успехи в расширении сети дошкольных учреждений: за период 2008 – 2012 гг. число детей, посещающих дошкольные образовательные учреждения, выросло с 172, 6 тыс. до 204,2 тыс. или на 18 % [2,.с.66]. Вместе с тем, самокритично подчеркивается, что выросла за тот же период и очередь детей, стоящих на учете для определения в дошкольные учреждения Свердловской области: с 69 тыс. до 93,9 тыс. или на 27,9 % [2, с. 66-67].

Нетрудно заметить, что темп роста очередности в полтора раза обгонял темп увеличения мест в дошкольных учреждениях. Иначе как тревожным, такое явление назвать трудно. Однако подобное наблюдение отсутствует в тексте, открывая длинный ряд «умолчаний» в официальном документе.

Даже если сравнить общее число посещающих дошкольные учреждения и ожидающих такой образовательной услуги [2. с.73], получается, что процент охваченных дошкольным образованием составляет не более 68,6 %. Если же сопоставить число детей от трех до шести (семи) лет, посещающих дошкольные учреждения – 144,2 тыс. – и численность ожидающих такой образовательной услуги, относящихся, как правило, к той же возрастной категории (от трех до шести лет), картина получится еще менее радужной: доля детей от трех до шести лет, посещающих дошкольные учреждения, не превышает 60 %. В этой связи, мягко говоря, странным выглядит утверждение Доклада о том, что 70,3 % детей в возрасте от года до шести лет посещают дошкольные учреждения[2. с.133].

Остается загадкой, каким образом при таких темпах роста будет выполнено задание областной Программы "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Свердловской области" на 2010-2014 годы»: полное удовлетворение в Свердловской области потребности детей в возрасте от 1,5 до 7 лет в местах в дошкольных образовательных учреждения[8]. Думается, население области ждет правдивый ответ на поставленный вопрос, поскольку очевидная степень «неточности» фиксируется сотнями тысяч глаз родителей детей, непосещающих детские сады. Ничего другого, кроме недоверия к власти (обоснованного и необоснованного) сохранение сущестующего положения не принесет.

Известно, что согласно рекомендациям ЕС, страны сообщества к 2010 г. должны были обеспечить охват домохозяйств услугами по уходу за детьми на уровне 90% для детей от 3-х лет до школьного возраста и 33% для детей младше 3-х лет [5. с.227].

Заметим, что для России, ратифицировавшей в июне 2009 г. Европейскую Социальную Хартию, рекомендации ЕС носят рекомендательный характер. Но страна, желающая иметь конкурентоспособную систему образования, должна знать и ориентироваться на такие рекомендации.

По данным за 2008 г. наиболее широкий охват детей до 3-х лет институциональными услугами по уходу за детьми демонстрирует Дания (73%), за ней с большим отрывом идут Швеция (49%), Голландия (47%) и Бельгия (43%); (для сравнения в России – 20 %). Меньше всего среди стран ЕС формальным уходом дети до 3-х лет обеспечены в странах Восточной Европы Польше (3%), Чехии (2%) и Словакии (2%). Дети от 3-х лет до возраста до начала получения школьного образования пользуются услугами по уходу и развитию существенно чаще. К полному охвату стремятся Бельгия (98%), Дания (97%), Исландия (97%) и Франция (96%). В странах с низким охватом детей услугами по уходу и дошкольным образованием они чаще воспитываются неработающими родителями, другими родственниками, знакомыми, друзьями и пр.[5. с.228-229].Нетрудно предсказать, к какому варианту политики в сфере дощкольного воспитания отданы предпочтения граждан.

Доклад показывает позитивные тенденции в развитии школьного образования: рост материально-технической оснащенности школ; повышение заработной платы работников просвещения; внедрение новых образовательных стандартов, рост числа общеобразовательных учреждений с повышенным статусом (гимназий, лицеев) [2.с.79-81; 170-176].

Отмечается рост общей численности школьников Свердловской области за 2008 –2012 гг. на 9,3 %; первоклассников – на 13,6%[. Фиксируется и такая необычная (за последние пятнадцать лет) тенденция, как сокращение доли выпускников 9-х классов, продолжающих учебу в 10-11 классах. За 2008 –2012 гг. этот показатель сократился с 59 % до 54 %, отражая определенное снижение интереса к поступлению в вузы, как единственному пути повышения образования. Прослеживается и сокращение контингента десятиклассников практически на четверть (23,6 %).

За 2010-2012 гг. Доклад отмечает рост средних тестовых баллов по всем предметам по результатам ЕГЭ. Вместе тем, примерно десятая часть школьников не сумела набрать минимальног о балла по экзамену «Химия», пятая часть – по экзамену «Физика». Динамика за 2008 – 2012 гг. в данном случае носит отрицательный характер[2.с.147]. Рост числа учащихся, не сдавших ЕГЭ, очевиден: с 51 до 964, но он отражает, во-первых, возросшие требования к учащимся на экзаменах, во-вторых, доля несдавших весьма невелика – 4,4% [2. с.82, 156].

Отметим, что раздел текста Доклада, посвященный результатам ЕГЭ, носит самокритичный характер, отмечая в частности, такие проблемы в Свердловской области, как:

1) отсутствие стабильной положительной динамики по показателям ЕГЭ;

2) неэффективность выбора выпускниками для сдачи ЕГЭ общеобразовательных предметов по выбору;

3) нестабильные результаты (показатели качества (средний балл и количество неуспешных работ) меняются из года в год: либо улучшаются, либо ухудшаются) по 5 общеобразовательным предметам: математика, литература, информатика, обществознание, иностранные языки;

4) стабильно отрицательную динамику (уменьшение среднего балла и увеличение количества неуспешных работ) по физике;

5) не происходит изменений в количестве выпускников, набравших минимальный и повышенный балл (доля хорошо и отлично подготовленных выпускников школ (успешный результат которых соответствует среднему баллу и выше) стабильно составляет по русскому языку – 25 процентов, по математике – 18 процентов);

6) показатели Свердловской области по ряду предметов ниже общероссийских показателей [2. с.161-162].

В этой части доклада вновь обратим внимание на отсутствие указания на опросы родителей школьников о качестве обучения и опросов учителей о положении педагогов в школе.

В Докладе большое место уделяется проблемам профессионального образования. Перевод учреждений начального профессионального образования в разряд среднего профессионального образования; реструктуризацию сети учреждений начального и среднего профессионального образования и развитие сети ресурсных центров на базе учреждений среднего профессионального образования [2.с.201]– можно отнести к категории положительных качественных изменений в сфере образования.

Кроме того, оптимизация сети учреждений профессионального образования и создание автономных образовательных учреждений путем изменения типа существующих государственных бюджетных образовательных учреждений должны способствовать повышению эффективности деятельности государственных учреждений начального и среднего профессионального образования Свердловской области.

Однако принципиальный вопрос: в какой степени рассматриваемое звено образования соответствует запросам рынка труда? – остается без ответа. Вызывает сомнение и призыв перевести все учреждения профобразования в разряд автономных учреждений, поскольку отсутствует какое-либо обобщение первых результатов деятельности автономных учреждений [2. с.202]. Удивительно, но один из важнейших сюжетов реформы образования: анализ перевода учреждений образования в разряд автономных учреждений – остался вне внимания авторов документа.

Интересен раздел Доклада, обращенный к положению высшего образования в регионе. Статистические данные указывают на такой объективный процесс, как сокращение численности студентов за 2008 – 2012 гг. на 20%; в том числе, в государственных вузах – на 18 %, и в частных вузах – на 31 % [2. с.118].

Судя по тому, что показатель студентов-платников за четыре года остался неизменным: 60,4 – 60,3% а плата за обучение остается относительна невелика и составляет (в среднем значении) 31 781 рубль за семестр[2.с.120], можно сделать вывод о том, что основным фактором сокращения численности студентов вузов стал демографический. Однако постоянный рост доли выпускников, проходивших обучение с полным возмещением затрат (в 2009 году – 58,5 процента, в 2012 году – 63,4 процента) подводит к суждению об исчерпанности социальной базы граждан, способных оплачивать свое обучение и необходимости включения таких инструментов социальной политики, как стипендия и образовательные гранты.

Какие выводы из этого очевидного факта – наличия в обществе обширного слоя бедных и малообеспеченных граждан (как минимум, 40 % всего населения) – делают органы власти? К сожалению, ни в Докладе, ни в других официальных документах нет ответа на поставленный вопрос. Между тем жизнь, опыт конкурирующих с Россией стран, выдвигает на повестку дня три глобальных инструмента регулирования политики в сфере высшего образования:

– образовательные гранты;

– стипендии, гарантирующие успешно обучающимся студентам, минимальный потребительский бюджет;

– долю бюджетных мест, позволяющих учиться представителям всех слоев населения [3]. Значимость каждого из упомянутых документов отражена в Концепции-2020. Приходится сожалеть, что вопрос о важнейших инструментах государственного регулирования, а с ним и о качестве управленческих действий остался вне внимания авторов Доклада.

Нет в Докладе и ответа на те вопросы, которые обоснованно и четко были поставлены самим министерством образования Свердловской области на его коллегии в 30 июня 2010 г., коллегии, по сути, подводящей итоги выполнения задач 2006– 2010 гг. Напомним основные проблемы, выделенные на коллегии: подготовка, переподготовка, повышение квалификации работников образования, аттестация руководящих и педагогических работников; мотивация и стимулирование работников образования (использование мер материального поощрения, внедрение новой системы оплаты труда, награждение работников образования различными видами наград); система поддержки педагогических кадров (пособия на обзаведение хозяйством молодых специалистов, присвоение первой квалификационной категории молодым педагогам по окончанию учреждения профессионального образования); оптимизация штатной численности работников образования, разработка подходов к формированию кадрового резерва в системе образования. Ни на один из отмеченных на коллегии министерства проблемных вопросов Доклад не дает ответа [6].

Вновь приходится отмечать, что главные критерии эффективности работы вузов – критерии доступности и качества обучения студентов не нашли места на страницах Доклада. В целом, содержание Доклада приводит к мысли о создании указанного документа вне поля Административной реформы.

Традиция ориентации на количественные показатели, отчетности по количественным показателям в работе государственных и муниципальных учреждений в современной российской действительности кажется неистребимой. Однако продолжение такой традиции делает не только систему образования, но и страну в целом неконкурентоспособной. Переход в 2014 г. органов власти на работу по результатам должен барьером на пути старой управленческой деятельности. Станет ли? Ведь на всякое реформаторское действие рождается противодействие. Ответ на такой вопрос зависит от активности как самих управленцев, так институтов гражданского общества.

Литература

1. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. С.Е.Нарышкина). М., 2006.

2. Доклад министерства образования Свердловской области «О состоянии системы образования Свердловской области в 2012 г.» // Сайт министерства образования Свердловской области // http://www.minobraz.ru/dokumenty. дата обращения 12 октября 2013 г.

3. Каверина Э. Ю. Политика президента Обамы в сфере высшего образования // США. Канада. Экономика - политика - культура. - 2013. - № 4. - С. 90-105.

4. Лаптев Г.С. Международные стандарты социального обеспечения. АКД юрид. наук. Екатеринбург, 2011.

5. Сухова А.С.Обзор социальных услуг по уходу за детьми: мировой опыт // SPERO. 2010. № 13.С. 227-244.

6. Итоги «прямой линии» минобразования // Официальный сайт Министерства общего и профессионального образования Свердловской области. URL: http://www.minobraz.ru/news/date201011/document979/ (дата обращения от 31.05.2011.

7. Постановление правительства РФ № от 12 декабря 2012 г. N 1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей"// Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Постановление Правительства Свердловской области от 9 июня 2010 г. N 894-ПП "Об областной государственной целевой программе "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Свердловской области" на 2010-2014 годы// Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: