Случай посложнее — стимулы и развитие в Непале

Камерунская образовательная система даёт чиновникам такие извращённые стимулы, что обучение детей — последнее, что выгодно людям, а значит, и последнее, к чему проявляют интерес чинуши.

В других программах развития необычные стимулы сплетаются более замысловатым образом. Один из примеров обнаружила экономист Элинор Остром, которая изучала тонкости функционирования ирригационных систем в Непале. В дополнение к традиционной, древней системе плотин и каналов, в Непале есть современные, бетонные плотины и каналы, спроектированные опытными инженерами и построенные на деньги международных донорских организаций. Что из этого работает лучше и почему? Услышав про это исследование, я подумал было, что и так знаю ответ. Очевидно, что оросительная система, спроектированная передовыми методами и построенная из новейших материалов по современным строительным технологиям, да ещё и при щедром финансировании, будет лучше, чем та, что построили какие-то крестьяне из ила и веток. Верно? Нет, неверно.

Хорошо, теперь-то нас не проведёшь. Известно, что крупные проекты строительства плотин зачастую плохо отвечают местным условиям и что действительно «красота в малом» — местные методы и традиционное знание, веками передающиеся из поколения в поколение, работают намного лучше. Правильно? Опять нет.

Оказывается, что реальная ситуация в Непале намного интереснее каждой из этих упрощённых схем. Элинор Остром обнаружила явный парадокс. С одной стороны, современные плотины, спроектированные и построенные профессионалами, похоже, снижали эффективность оросительных систем. С другой стороны, когда доноры выделяли средства на постройку новых каналов или укрепление старых современными материалами, оросительная система уверенно несла на поля больше воды.

Но почему каналы, построенные на спонсорские деньги, оказываются эффективными, а дамбы — нет? По всей видимости, здесь творится нечто такое, что не укладывается в канву банальных споров о преимуществах технического прогресса перед народной мудростью. Картина проясняется, если разобраться в мотивах всех заинтересованных сторон.

Начнем с простейшей мысли, что всякое начинание будет успешнее, если его реализуют и извлекают из него выгоду одни и те же люди. Тогда понятно, почему существующие системы ирригации имеют преимущество: не только потому, что они исполнены традиционной мудрости (конечно, так и есть), но и потому, что их задумывают, возводят и чинят те же самые фермеры, что пользуются ими. Современные плотины и каналы проектируют инженеры, которым не грозит голод, если плотину прорвёт; их инспектируют чиновники, пребывание которых в должности не зависит от успешной работы системы орошения; а финансируют организации, об эффективности которых судят скорее по процедуре, чем по результату. Вот мы и начинаем понимать, почему современные материалы и щедрое финансирование не гарантируют успеха.

Копнём поглубже, Чтобы системой орошения можно было пользоваться, её нужно содержать в порядке. Но кто должен этим заниматься? Ни у доноров, ни у чиновников нет к этому насущного интереса. Чиновники в Непале получают повышение в основном за выслугу лет, и отчасти - благодаря причастности к «престижным» строительным проектам. Ремонт в этом смысле занятие бесперспективное, пусть и необходимое фермерам. Какой чиновник захочет надзирать за бесконечной грязной работой вдали от Катманду, где его жена ходит по магазинам, а дети — в школу? А сверх того, всегдашний потенциальный источник Дохода для чиновников - это взятки, и крупное строительство дает больше возможностей для откатов, чем ремонтные работы.

Как и чиновники, донорские организации работают в условиях, поощряющих крупные строительные проекты. Всем им нужны дорогостоящие программы, поскольку если они не смогут освоить уже выделенные средства, им тяжело будет получить новые. Плюс к этому многие организации двусторонней помощи связаны особыми условиями: так, USAID[32]обязана использовать оборудование, купленное в США, а это, как правило, тяжёлая, высокотехнологичная техника. Поскольку бульдозеры больше подходят для сооружения дамбы, чем для её ремонта, предпочтение отдаётся крупномасштабным строительным работам. И даже если донорская организация не страдает такими наклонностями, ей приходится полагаться на информацию местных сотрудников и консультантов, чьи мотивы часто совпадают с мотивами чиновников.

Теперь становится понятно, почему те, кто ведёт строительство, намного меньше фермеров заинтересованы в том, чтобы построить добротную, экономичную систему. Но это не объясняет открытий Остром: ни того, что построенные на спонсорские деньги дамбы ухудшают положение, ни того, что каналы, построенные на те же деньги, улучшают его, хотя людям, которые их строят, на это наплевать. Чтобы понять, в чём дело, нам следует порассуждать о самих фермерах. Никто, кроме них, не заинтересован в уходе за системой орошения после того, как она построена. В этом нет никакой проблемы. До того как были построены первые крупные современные системы орошения, фермерам приходилось заботиться о традиционных сооружениях. Если им удавалось поддерживать в рабочем состоянии традиционные системы, почему они не справляются с современными?

Уход за системой орошения предполагает два вида работ: поддержание цельности дамбы и чистку каналов от засорения. Это очень трудоёмкая работа. Фермеры палец о палец не ударят, если не увидят в этом своей выгоды, и это порождает проблему. Целая дамба нужна всем фермерам, но фермеров, ведущих хозяйство рядом с дамбой, не сильно волнует судьба оросительных каналов ниже по течению. Так с какой стати они должны помогать чистить каналы? К счастью, большинство фермерских общин Непала выработало систему кооперации; детали разнятся, но общий принцип таков: фермеры ниже по течению помогают ремонтировать плотину в обмен на помощь в уходе за каналами. До поры до времени всё идет хорошо.

Если крупный донор платит за прокладку новых, бетонных каналов, ситуация улучшается: новые каналы лучше, несут больше воды и требуют меньше ремонта. Но если донор финансирует новую плотину, всё разваливается. Не потому, что разваливается дамба — скорее наоборот. Поскольку бетонная дамба требует намного меньше ухода, чем обычная, договорённость о сотрудничестве, на которой держалась вся ирригационная система, больше не работает. Фермеры в верховьях больше не помогают чистить каналы в обмен на помощь в укреплении дамбы со стороны фермеров в низовьях. Первые не нуждаются в помощи, поэтому вторым нечего предложить взамен.

Многие современные системы орошения в Непале постигает печальная судьба; хотя технические характеристики системы изучены и улучшены, человеческим её аспектам не было уделено должного внимания.

***

Это лишнее свидетельство того, что если действующие в обществе стимулы не способствуют продуктивному поведению, никакая инфраструктура не спасёт от бедности. Проекты развития зачастую реализуются людьми, которым неинтересен успех дела, зато их очень интересуют откаты и карьерный рост. Если эффективность проекта — дело десятое, стоит ли удивляться, что он не достигает публично провозглашенных целей, даже если при этом выполнены истинные цели мздоимствующих бюрократов? И даже если организаторы возьмутся за проект, где развитие и вправду является истинной целью, взятки и прочие нарушения с большой вероятностью погубят дело.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: