Принуждение государства или международной организации посредством угрозы силой или ее применения

На протяжении всей истории в международных отношениях силе принадлежало решающее значение. Международные договоры в значительной мере отражали соотношение сил участников, если и не в формальных положениях, то при их осуществлении. Это обстоятельство признавали и юристы, делая соответствующие выводы. В работе, посвященной обязательствам государств, Г. Еллинек писал, что принуждение не делает договор недействительным, в ином случае "не могло бы существовать ни одного международного договора" *(434).

Значение этого положения для принципа "договоры должны соблюдаться" отмечалось видными юристами. По мнению Дж. Брайерли, "священность договоров" будет "лишь лицемерной фразой, пока право слишком слабо для отрицания действительности договоров, принятых в результате принуждения" *(435).

После принятия Устава ООН все более широкий круг юристов доказывал существование правила о том, что навязанный силой договор недействителен. А.Н. Талалаев писал: "После принятия Устава ООН нужно считать совершенно бесспорным, что применение силы в любой форме к государству в целях заключения им международного договора делает этот последний недействительным..." *(436). Я. Жоурек считал, что "международные договоры, являющиеся результатом применения силы или угрозы применения силы со стороны другого государства, несомненно, следует считать недействительными" *(437).

Существенный вклад в изменение существовавшего положения был внесен практикой Советского государства. Это положение признается и в мировой литературе. Касаясь навязанных силой договоров, Ч. Хайд писал, что такая практика подрывает уважение к святости договоров и при этом ссылался на иную практику Советского государства. Он привел соответствующие положения из договора РСФСР с Турцией 1921 г. и договора с Персией того же года *(438).

В Договоре о дружбе и братстве с Турцией 1921 г. говорилось, что каждая из сторон "соглашается не признавать никаких мирных договоров или иных международных актов, в принятии которых принуждалась бы силой другая из Договаривающихся Сторон" (ст. 1) *(439). Аналогичные положения содержались в ряде других договоров (договоры с Азербайджаном, Арменией, Грузией, Украиной, Персией) *(440).

В 1924 г. было заключено Соглашение об общих принципах для урегулирования вопросов между СССР и Китаем. В нем говорилось, что Правительство СССР "объявляет не имеющими силы все договоры, соглашения и т.д., затрагивающие суверенные права или интересы Китая, заключенные между бывшим царским правительством и какой-либо третьей стороной или сторонами" (ст. 4). Далее содержался отказ от конкретных прав по договорам, навязанных ранее Китаю царским правительством *(441). В том же духе было сформулировано предложение о заключении договора с Японией *(442). СССР не только сам отказался от навязанных Китаю силой договоров, но и призывал к этому другие государства *(443). В свою очередь СССР отказался от Рижского договора с Польшей 1921 г., который был ему навязан *(444).

Политическая сложность решения вопроса о недействительности навязанного силой договора, в том числе и по соображениям внутренней политики, может быть проиллюстрирована историей Мюнхенского соглашения 1938 г. Уже после принятия Парижского пакта 1926 г. западные державы навязали Чехословакии соглашение, которое привело к ее разделу. Выступая 30 сентября 1938 г. в присутствии министров иностранных дел Франции, Англии и Италии, министр иностранных дел Чехословакии Крофта заявил: "от имени Президента Республики и от имени Правительства Чехословакии мы принимаем решение, принятое в Мюнхене без нас и против нас" *(445).

В послевоенный период в ФРГ нашлись те, кто стремился по-своему толковать юридическое значение этого акта. В феврале 1967 г. канцлер ФРГ Кизингер, выступая перед землячеством судетских немцев, заявил, что пока он "исполняет свои обязанности, не может быть и речи о заявлении, аннулирующем Мюнхенское соглашение" *(446). Такая позиция не могла получить международное признание, и правительство ФРГ несколько изменило ее. В середине 1966 г. оно направило ноту Чехословакии, в которой говорилось, что "Мюнхенское соглашение 1938 года было разорвано Гитлером и не имеет никакого территориального значения". Из этого следует, что Мюнхенское соглашение было правомерным и утратило свою силу в результате агрессии нацистской Германии. В ответе правительства Чехословакии говорилось, что правительство ФРГ "должно безоговорочно осудить так называемое Мюнхенское соглашение и официально признать его незаконность с самого начала" *(447). Как известно, СССР приложил значительные усилия к тому, чтобы Мюнхенское соглашение было признано недействительным с самого начала.

Это положение отразилось и на судебной практике. Так, с 1950 по 1956 гг. ряд судов Голландии отказался применять Мюнхенское соглашение, считая, что оно навязано Чехословакии силой *(448).

Особенно активно СССР выступал против договоров, навязанных силой развивающимся странам *(449). Задача была достаточно сложной. Крупные державы продолжали заключать договоры, используя принуждение. Приверженность США к применению силы при заключении договоров констатируют и американские юристы *(450). В заявлении председателя сенатской комиссии по иностранным делам У. Фулбрайта о договоре с Панамой 1903 г. говорилось, что "этот договор был заключен при обстоятельствах, делающих мало чести Соединенным Штатам. Президент Т. Рузвельт похвалялся, что "взял Панаму", а затем стал вести переговоры насчет договора о Панамском канале..." *(451). Прошло более полувека, а США при заключении договора о Панамском канале, как и прежде, использовали давление *(452).

Страны Латинской Америки были основным полем, где процветала американская политика навязывания договоров силой. Состоявшийся в 1953 г. в Рио-де-Жанейро Континентальный конгресс юристов-демократов осудил как нарушающие нормы международного права и представляющие чрезвычайную опасность для независимости латиноамериканских народов двусторонние военные соглашения, навязываемые Соединенными Штатами *(453).

Аналогичные методы применялись и в отношении других стран. Так, в январе 1970 г. президент Филиппин Маркос заявил, что он будет добиваться пересмотра неравноправных соглашений, которые были навязаны Соединенными Штатами вскоре после провозглашения независимости Филиппин *(454).

Принуждение к заключению договоров известно и другим крупным державам. В июле 1971 г. правительство Мальты заявило о денонсации договора об обороне, навязанного ей Англией. Чтобы оказать давление на Мальту, Англия перебросила на остров подразделение своих "коммандос" *(455). Выступая в Генеральной Ассамблее ООН, представители Йемена и Афганистана говорили, что навязанные Францией Алжиру договоры не могут быть законными *(456).

Несмотря на широкое использование насилия при заключении упомянутых и ряда других договоров, нельзя не констатировать, что в современных условиях такие случаи встречаются реже. Существенную роль в этом играет международное право.

Как известно, Статут Лиги Наций не запретил применение силы. Тем не менее многие юристы полагали, что в определенной мере он "поставил войны вне закона: Соответственно, можно утверждать, что эти запрещения международного права как высшие нормы делают недействительными несовместимые с ними договоры о союзе и нейтралитете" *(457).

О недействительности договоров, навязанных силой, свидетельствует и практика Лиги Наций, особенно после заключения Парижского пакта об отказе от войны 1926 г. С этого момента недействительность договоров, навязанных силой, находит отражение в дипломатической практике *(458). В связи с вторжением Японии в Манчжурию 11 марта 1932 г. Ассамблея Лиги приняла резолюцию, которая рекомендовала членам "не признавать любое положение, договор или соглашение, которые созданы при помощи методов, противных Статуту Лиги Наций и Парижскому пакту" *(459).

В 1940 г. американские государства заключили Гаванскую конвенцию, содержавшую положение о непризнании договоров, навязанных силой *(460).

Наконец, Устав ООН четко закрепил принцип неприменения силы, обязав государства воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения.

Несмотря на это, проблема недействительности договоров, навязанных силой, решалась в Комиссии международного права далеко не просто. Юрист-теоретик Г. Лаутерпахт в своем первом докладе высказался за недействительность договоров, навязанных силой, и счел, что речь идет о кодификации позитивного международного права. Он предложил четко аргументированную позицию: в международном праве произошли изменения, поэтому речь идет "не о прогрессивном развитии международного права в одном из существенных аспектов". Одновременно он отметил, что государства могут злоупотреблять этим положением и оговорил, что для его реализации необходимо решение Международного Суда (A/CN.4/63).

С другой стороны, следующий докладчик, юридический советник британского ведомства иностранных дел Дж. Фицморис, признав широкое распространение мнения о недействительности таких договоров, вместе с тем счел, что практические трудности, связанные с признанием принуждения как основания для недействительности договоров, слишком велики. Соответственно, он предложил, что вопрос должен решаться в общем плане. Что же касается договоров, то нецелесообразно пытаться решить проблему изолированно (A/CN.4/115).

Х. Уолдок признал трудности, отмеченные предыдущим докладчиком, побудившие его исключить понятие "принуждение" из проекта статей. Вместе с тем он счел, что нельзя исключить упоминание самого принципа, который вытекает из наиболее важного положения Устава ООН и прямое отношение которого к действительности договоров не может подвергаться сомнению. Тем не менее предложенная им статья содержала ряд оговорок. В частности, она предусматривала, что если после ликвидации принуждения государство продолжает применять договор, то положение о его недействительности не применяется.

Х. Уолдок отмечал, что "принуждение" не должно распространяться на иные формы принуждения, на политическое или экономическое принуждение. Заслуживает внимания следующая мысль Х. Уолдока: "...Применение политического или экономического давления является частью нормальных отношений между государствами, а международное право, как представляется, не содержит критериев, необходимых для формулирования различий между законными и незаконными формами давления при выражении согласия с договором". Поэтому опасно при современном состоянии международного права распространить понятие "принуждение" за пределы незаконного использования силы или угрозы силой *(461).

В результате обсуждения Комиссия в 1963 г. приняла комментарий, в котором говорилось, что "недействительность договора, заключенного путем противоправной угрозы силой или ее применения, представляет собой принцип, являющийся "lex lata" в международном праве наших дней" *(462).

При обсуждении предложенного Х. Уолдоком проекта в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН в 1963 г. статья вызвала недовольство большинства представителей. Против отражения в проекте положения о недействительности навязанных силой договоров высказались лишь США и Англия *(463). С учетом этого Комиссия исключила из статьи положения, ослаблявшие общий принцип - договоры, навязанные силой, недействительны. Было сочтено, что Устав ООН и практика этой организации дают основания заключить, что недействительность договора, заключенного в результате противоправной угрозы или применения силы, является принципом позитивного международного права.

В ходе обсуждения в Комиссии ряд членов высказали мнение, что некоторые иные формы принуждения, в том числе причиняющие серьезный вред экономике, должны быть отражены в статье. Комиссия все же решила определить принуждение в формуле Устава ООН: "угроза или применение силы в нарушение принципов Устава". Конкретные виды актов, охватываемых этой формулой, следует оставить для определения практикой толкования соответствующего положения Устава.

Было решено, что речь должна идти о нарушении принципов Устава, а не о нарушении Устава, с тем чтобы статья была применима не только к членам ООН. Как известно, принципы Устава являются частью общего международного права. Договор должен быть недействительным с самого начала, что даст возможность пострадавшему государству установить равноправные отношения с другим государством.

В отзывах правительств были поставлены вопросы о времени действия статьи и о том, с какого времени ее положения должны применяться. Комиссия решила, что вопрос об обратном действии статьи, о ее влиянии на договоры, заключенные до установления соответствующей нормы, не возникает. Юридический факт должен оцениваться в свете современного ему права. В частности, было отмечено, что правило о непризнании навязанных силой договоров с самого начала не применяется к мирным и иным договорам, заключенным в результате принуждения до утверждения в современном праве нормы об угрозе и применении силы *(464). Иначе говоря, навязанные в прошлом силой договоры не могут быть признаны недействительными с самого начала. Однако это не исключает возможности признания их недействительными в свете современного международного права.

Недействительность договоров, которые в прошлом были навязаны силой, вытекает из того, что неприменение силы является императивным принципом международного права. Между тем в случае возникновения новой императивной нормы общего международного права любой существующий договор, который ей противоречит, становится недействительным (ст. 62 Венских конвенций).

На Венской конференции проект статьи подвергся оживленной дискуссии *(465). Подчеркивалось, что статья представляет собой наиболее важное положение в ч. V Конвенции "Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров" (Франция, Гана и др.). Был предложен ряд поправок. Основное внимание было привлечено к поправке, представленной 19 развивающимися государствами. Согласно этой поправке, статья должна охватывать не только военное, но также политическое и экономическое принуждение. В подтверждение приводились многочисленные акты развивающихся стран. Так, согласно Уставу Организации американских государств запрещены не только военные, но также иные формы принуждения, направленные против личности государства, включая меры экономического и политического характера. Применение таких мер противоречит принципам самоопределения и суверенного равенства государств.

Сторонники поправки утверждали, что такого рода давление доказало, что оно не менее опасно, чем применение вооруженных сил (Сирия). Современный неоколониализм прибегает к менее откровенным мерам применения насилия (Куба, Алжир).

Противники поправки ссылались на то, что Устав ООН запрещает лишь военную силу (Австралия, Англия). Конференция не вправе вносить изменения в Устав ООН (Англия, Италия, Новая Зеландия). Ссылались на то, что вопрос об иных мерах насилия не определен достаточно точно, и потому принятие поправки оставит на усмотрение отдельного государства отступление от принципа "договоры должны соблюдаться".

Со своей стороны сторонники поправки считали, что конференция вполне компетентна определять выражения, которые она принимает (Индия). Каково бы ни было содержание соответствующих положений Устава ООН, сегодня оно может иметь лишь то значение, которое придается им современной практикой и современной ситуацией (Гана). По мнению представителя Кубы, при должном толковании духа Устава, осудившего все неправомерные формы любого вида, он может в определенных случаях охватывать принуждение, которое эксплуатирует потребности государств в развитии.

Позиция СССР была изложена главой делегации О.Н. Хлестовым. Он заявил, что его делегация придает особое значение обсуждаемой статье. Статья усилит международное право и защитит слабые государства от насилия. Он также напомнил о роли Советского государства, всегда выступавшего против применения силы в отношениях между государствами. Была поддержана поправка о политическом и экономическом принуждении. Кроме того, положительное отношение нашла поправка о том, что речь идет о принципах международного права, воплощенных в Уставе ООН *(466). Из этого следует, что соответствующие принципы существовали и до Устава, который лишь воплотил их.

Замечу, что возражавшие против поправки о иных формах насилия не отрицали значение политического и экономического принуждения. Австралия заявила, что экономическое и политическое давление заслуживают морального осуждения, но нельзя превратить это в норму права, делающую недействительными договоры в силу такого давления. По мнению Японии, нельзя считать, что политическое или экономическое принуждение не заслуживает осуждения, но соответствующее понятие не определено, и потому его включение в Конвенцию не будет оправданно. По мнению делегата Канады, его страна всегда возражала против давления - военного, политического или экономического, но в то же время она желает, чтобы будущая Конвенция сохранила уважение к договорам.

Поправка 19 государств получила поддержку большинства государств. Тем не менее было принято во внимание мнение ряда делегаций о том, что решение должно получить положительную оценку всех государств. Наиболее важно, чтобы Конвенция о праве договоров стала универсальной по мере возможности и получила наибольшую поддержку (Швейцария).

Представитель США отметил, что статья является одной из центральных в числе предложенных для включения в Конвенцию и ее окончательный текст будет играть важную роль в определении позиции американской делегации относительно Конвенции в целом. Включение в Конвенцию концепции "экономического или политического принуждения" может быть причиной для отказа от Конвенции государств, не согласных с этим определением.

В результате было решено принять предложенную Комиссией статью с некоторыми поправками. Одновременно Общим комитетом была подготовлена Декларация о запрещении применения военного, политического или экономического принуждения при заключении договоров. Она была включена в Заключительный акт Конференции. Декларация осудила "угрозу или применение каким бы то ни было государством в любой форме военного, политического или экономического давления в нарушение принципа суверенного равенства государств и свободы согласия, чтобы принудить другое государство совершить тот или иной акт, относящийся к заключению договора" *(467).

С учетом всех этих обстоятельств поправка 19 государств была снята. При этом было заявлено, что договорные отношения будут регулироваться положениями принятой статьи и декларацией, которая ее сопровождает (Кипр и др.) *(468). Некоторые из развивающихся стран заявили, что отныне выражение "угроза или применение силы" должно пониматься в широком смысле, включая угрозу и применение давления в любой форме, будь то военное, политическое, психологическое или экономическое (Сирия). Подчеркивалось, что отчеты Конференции должны быть исключительно четкими, с тем чтобы будущие толкования рассматриваемой статьи понимались так, как об этом говорилось (Афганистан).

Указывалось также, что предложенный Комиссией проект может быть принят лишь в том случае, если решение не сможет приниматься государством односторонне (Голландия).

При обсуждении статьи были высказаны две различные точки зрения о времени ее применения. Одни делегации считали, что договоры, заключенные в результате применения силы до принятия Устава ООН, остаются действительными. По мнению других, такие договоры утрачивают свою действительность после установления новых норм международного права. Как уже отмечалось, принцип неприменения силы относится к числу императивных норм и был выделен в отдельную статью его значения для права договоров. Поэтому навязанные силой договоры становятся недействительными с момента утверждения принципа неприменения силы.

Статья была принята 98 голосами - "за", при 5 воздержавшихся *(469). Принятая статья расценивалась по-разному. Одни полагали, что она представляет собой шаг вперед в международном праве (Алжир, Италия, Куба и др.). По мнению других, она закрепляет норму позитивного права (СССР, Болгария, Швеция, Аргентина, Англия, Бельгия). Рассматривая этот вопрос, председатель Общего комитета Венской конференции 1968-1969 гг. Т. Элайес пришел к выводу о несостоятельности утверждения об устарелости положения о недействительности навязанных договоров, о том, что "настойчивость третьего мира на включении положения о недействительности насильственно навязанных договоров в Венскую конвенцию была необходимой или слишком далеко идущей" *(470).

При подготовке проекта Конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права были высказаны различные мнения. Британский юрист Ф. Вэллет говорил, что статья о принуждении относительно международных организаций является надуманной. Однако Комиссия сочла, что статья имеет отношение и к международным организациям. При этом было уделено внимание тому, охватывает ли понятие "принуждения" меры политические и экономические. Проанализировав целый ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссия пришла к выводу, что они поддерживают точку зрения, согласно которой "запрещение принуждения, установленное принципами международного права, воплощенными в Уставе, выходит за пределы вооруженной силы".

Тем не менее было решено не менять формулировку соответствующей, 52 статьи Венской конвенции 1969 г., которая в общей форме охватывает все развитие международного права. Комиссия указала, что Устав ООН признает действие региональных учреждений по поддержанию мира и требует, чтобы их действия соответствовали Уставу. Такие действия "фактически могут нарушать принципы международного права, воплощенные в Уставе" *(471).

На Венской конференции по праву договоров с участием международных организаций были высказаны те же мнения, что и в Комиссии международного права. В конечном счете было решено принять предложенный ею проект без голосования *(472). Статья 52 "Принуждение государства или международной организации посредством угрозы силой или ее применения" закрепила норму о том, что договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе ООН.

Подтверждением того, что международная организация может применять силу в нарушение принципов, воплощенных в Уставе ООН, служат военные действия НАТО против Югославии в 1999 г., которые содействовали ликвидации этого государства. Поскольку юрисдикция Международного Суда не распространяется на организации, Югославия обратилась в Суд с тем, чтобы он принял приказ о приостановлении военных действий государствами - членами НАТО. Суд решил, что он не обладает в данном случае юрисдикцией. Вместе с тем он отметил факт продолжения убийств и страданий в Югославии. Было отмечено, что Суд крайне озабочен применением силы в Югославии: "В сложившихся условиях такое применение поднимает очень серьезные проблемы международного права" *(473).

Банковичи и ряд других граждан Югославии в 1999 г. обратились в Европейский суд по правам человека с тем, чтобы он вынес решение, касающееся бомбардировок Югославии европейскими странами НАТО, причиняющих большие потери. Суд отказался удовлетворить жалобу, в основном руководствуясь процессуальными моментами.

Таким образом, применение силы при заключении договора противоречит одному из основных принципов международного права - принципу неприменения силы, который носит императивный характер. Именно в таком плане он отмечается в международных актах *(474). Несмотря на то что применение силы при заключении договоров является частью более общего принципа, это положение было выделено в особую статью, поскольку его нарушение наиболее часто встречалось в международных отношениях.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: