Структурные проблемы расходной части бюджета

Повышение доходов федерального бюджета, в том числе за счет повышения налоговой нагрузки, позволило увеличить расходы федерального бюджета при заданном «сверху» дефиците в 3% ВВП. Структура расходов бюджета и расходные приоритеты за последние пять лет заметно изменились.

Таблица.1. Структура расходов федерального бюджета, %

Источник: Минфин России, расчёты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Примечание: данные за 2014 год по расходам в целом и расходам по разделу «Национальная экономика» взяты без учета расходов на ОФЗ в размере 1 трлн руб. Данные за 2015 год приведены в соответствии с уточненной бюджетной росписью.

В структуре расходов федерального бюджета (см. Табл. 1), прежде всего, выделим рост общегосударственных расходов. Несмотря на все декларации о снижении расходов на управление, их доля в бюджете неуклонно растет: по сравнению с 2012 годом в 2015-2016 годах этот рост составил 08-0,9 процентных пункта.

Расходы на оборону в 2015 году выросли по сравнению с 2012 годом на 5 процентных пунктов и на 72% в номинальном выражении. В проекте бюджета на 2016 год эти расходы стабилизированы на уровне 2015 года. Таким образом усилия, направленные на сокращение расходов на силовой блок (такие предложения были первоначально отражены и в ОНБП, и в предварительных версиях бюджета), не увенчались успехом. Следует отметить, что массированный рост оборонных расходов в 2015 году (на 25% г/г в номинальном выражении и почти на 8% в реальном выражении), создав дополнительный спрос на промышленную продукцию, тем не менее, не позволил переломить общую негативную динамику промышленности. По нашим оценкам, в 2014 году вклад промышленных отраслей, напрямую зависящих от бюджетного финансирования (в основном это оборонный заказ и закупки РЖД) обеспечил 1,1 п.п. из 1,7 п.п. роста промышленного производства по итогам года. За первые восемь месяцев текущего года вклад тех же секторов в динамику промышленности был отрицательным и составил минус 0,6 п.п. при суммарном падении промышленности за январь-сентябрь на 3,2% год к году.

Несмотря на некоторое повышение суммарной доли расходов на социальный блок, бюджет 2016 года нельзя назвать «социальным» с точки зрения заботы о развитии социальной сферы. Основные изменения в части пенсий свелись к сокращению масштабов запланированной индексации (до 4%, что означает реальное сокращение пенсий на 3–4% при ожидаемой в 2016 году среднегодовой инфляции 7,4%) и очередной (третий год подряд) заморозке накопительной части. Назревшие реформы в этой сфере (в частности, повышение пенсионного возраста) были вновь отложены, несмотря на снижение темпов роста доходов (по итогам первого полугодия 2015 года объем налогов и страховых взносов, уплаченных в Пенсионный фонд, вырос всего на 4,8%).

Рост доли затрат по разделу «Национальная экономика» обусловлен включением в него резерва в 342 млрд. руб. для реализации мероприятий, осуществляемых на основании отдельных решений Президента России. При этом по большинству подразделов раздела «Национальная экономика» расходы снижаются. Например, расходы на прикладные научные исследования в области национальной экономики снижаются почти вдвое.

Еще в большей степени отход от «социального» характера бюджета проявился в динамике расходов на образование и здравоохранение, вытеснение которых приняло системный характер и проявляется в опережающем сокращении этих расходов и по доле в бюджетных расходах, и в номинальном, и в реальном выражении. Расходы на образование в проекте федерального бюджета сокращаются в 2016 году, по сравнению с 2015 годом ‑ в номинальном выражении ‑ на 8,5%. Частично это объясняется тем, что федеральный бюджет «сбрасывает» расходы на дошкольное и профессиональное образование, которые, в соответствии с разделением бюджетных полномочий должны финансироваться с регионального бюджетного уровня. Следует отметить, что возможности для финансирования дополнительных обязательств в сфере образования у региональных бюджетов зачастую отсутствуют. Уже в 2015 году в условиях недостатка доходов и источников финансирования дефицита, многие регионы приступили к номинальному сокращению расходов. В январе-августе 2015 года по сравнению с тем же периодом прошлого года объем номинальных расходов сократили 18 регионов. При этом 27 регионов за тот же период сократили в номинальном выражении расходы на образование, 9 из них более чем на 5%.

Одновременно сокращаются расходы и на высшее образование (См. Табл. 2 и Рис. 2). В 2016 году эти расходы в неизменных ценах составят всего 78% от уровня 2012 года.

Таблица.2. Расходы по разделу «Образование» и подразделам, млрд. руб.

Источник: Минфин России

Примечание: Данные за 2015 год приведены в соответствии с уточненной бюджетной росписью.

Расходы на здравоохранение в проекте бюджета на 2016 год по сравнению с 2015 годом сокращаются на 8%. Делать выводы о сокращении бюджетного финансирования здравоохранения на основе только этих данных не вполне правомерно, поскольку здравоохранение финансируется преимущественно из фондов ОМС, а также с регионального бюджетного уровня. Для всеобъемлющей оценки ожидаемых бюджетных затрат на здравоохранение в 2016 году были использованы скорректированные данные ОНБП на 2016-2018 годы, с учетом того, что предпосылки построения бюджета существенно изменились.

Рис. 2. Динамика объема расходов федерального бюджета на высшее образование в неизменных ценах (2012 год =100%)

Источник: Минфин России, расчёты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

С учетом вышеупомянутой корректировки, были сделаны также оценки расходов расширенного правительства на 2016 год на образование и социальную политику и рассчитана динамика этих расходов в неизменных ценах с 2012 года. Результаты расчетов представлены на Рис. 3. В соответствии с нашими оценками, в 2016 году в неизменных ценах расходы на образование из бюджетов всех уровней сократятся, по сравнению с 2012 годом на 14%, расходы на здравоохранение – почти на 20%.

Рис. 3. Динамика объема расходов бюджетной системы (БС) в целом, расходов на образование, здравоохранение, социальную политику (2012 год =100%)

Источник: Минфин России, расчёты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ.

Не первый год ухудшает «качество бюджета» и рост доли секретных и непрозрачных расходов. Если в 2013–2015 гг. это происходило за счет опережающего увеличения затрат на силовой блок, то в бюджете 2016 года добавились дополнительные резервы на поддержку отраслей, социальную поддержку населения и гуманитарную помощь жителям других государств. Очевидно, что распределение этих средств предполагается осуществлять в ручном режиме. Третьим направлением, которое может существенно ухудшить прозрачность расходования бюджетных средств, является предложение о засекречивании госзакупок силовых ведомств, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Общий объем пока еще открытых госзакупок только по линии МВД в 2015 году согласно уточненной бюджетной росписи составит 114 млрд. руб.

Подводя итог данного раздела, следует отметить, что хотя федеральный бюджет на 2016 год сведен с довольно большим дефицитом, задача сокращения бюджетных расходов относительно ВВП отложена на последующие годы, хотя времени для ее решения не остается. Хотя последнее решение не угрожает краткосрочной стабильности бюджета (на исполнение обязательств 2016 года резервного фонда хватит), его дальнейшие перспективы стали еще менее определенными. Несмотря на принятые непопулярные в социальном отношении решения об ограниченной индексации пенсий, расходы на пенсионное обеспечение продолжают расти. Это означает, что реформировать пенсионную систему все равно придется, но скорее всего в еще менее благоприятных условиях. И, наконец, расходы на образование и здравоохранение быстро снижаются не только на федеральном уровне, но и на уровне бюджетной системы в целом.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: