Глава 19. ПРАВО ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

§ 1. Вводные положения о праве публичной собственности

Соотношение публичной и частной собственности.

Понятие и сущность приватизации. Понятие и черты права

публичной собственности. Объекты, субъекты и содержание

права публичной собственности.

1. Соотношение права частной и права публичной собственности по существу отражает соотношение частного - публичного в праве вообще. Периоды сокращения сферы частного права знаменовались уменьшением удельного веса частной собственности, вплоть до ее трансформации в "собственность личную", что по существу являлось для граждан возможностью владеть только минимумом имущества, как это имело место в социалистический отечественный период. И напротив, в период преобладания в правовой системе частного права над публичным решающей в экономике становится частная собственность. В новейшей истории России (конец 80-х - начало 90-х гг. прошлого века) главным экономическим, политическим и правовым ориентирами стали рыночная экономика и частная собственность. Механизмом замены всеобщей государственной собственности на подавляющий объем собственности частной был избран "шоковый" вариант - максимально быстрая приватизация государственного и муниципального имущества ("давайте начнем, а потом будем сомневаться...").

Приватизация (в широком смысле) - это переход имущества от публичного собственника к частному. В строго юридическом значении приватизация - это возмездные или безвозмездные сделки по передаче государственного и муниципального имущества в собственность граждан и негосударственных юридических лиц.

Приватизация как экономико-правовое явление известна с появлением самой государственности. Во все времена, во всех государствах имущество продавалось, даровалось, даже раздавалось частным лицам. История знает и обратный процесс экспроприации частного имущества в государственную собственность. Независимо от политического устройства государства его собственность - основа организации общества. Распоряжение собственностью государства (необязательно отчуждение) или, напротив, приобретение государством имущества - фундамент экономического базиса любого общества.

2. История покажет, является ли рынок единственной и конечной фазой организации экономики. В развитых странах свободная, рыночная, основанная на частной собственности экономика все более подвержена воздействию общих, публичных интересов, а значит, и государственному регулированию.

Особое мнение:...Современная рыночная формация, где преобладает частная собственность как более эффективная, в экономике будущего сменится на иную -, социально- и природоориентированную. Стоимость товара будет определяться не затратами труда, в том числе человеческими ресурсами, а его дефицитностью и воздействием на среду обитания человека. Поэтому в сфере удовлетворения общественных потребностей будет преобладать плановый, а не рыночный характер, а значит - публичная собственность (Л.Л. Вегер).

Практически все наиболее крупные российские открытые акционерные общества (например, ОАО "Газпром") создавались на приватизированной материальной основе (здания, сооружения, оборудование и т.д.). Определенный "приватизационный оттенок" современных акционерных обществ можно наблюдать и до настоящего времени.

3. Изначальная, "предосновная" и фундаментальная черта публичной собственности - соединение в одном субъекте органа власти и собственника имущества. Этот дуализм публичного собственника необходим для обеспечения государственных, властных функций и интересов материальной основой их реализации. Уникальное для гражданского права, основанного на равенстве и свободе участников, "двойственное" существо публичного собственника выделяет его среди субъектов и выражает специфику публичной собственности.

На публичного собственника возлагается не только бремя содержания своего имущества, но и государственная защита права частной собственности.

Судебная практика: В соответствии с Конституцией Российской Федерации признание, соблюдение и защита права частной собственности, относящегося к основным правам, неотчуждаемым и принадлежащим человеку от рождения, составляют обязанность государства; при этом в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются также иные формы собственности, в том числе публичная собственность - государственная и муниципальная (статья 2; статья 8, часть 2; статья 17, часть 2) (Постановление КС РФ от 16.07.2008 N 9-П).

4. С цивилистических позиций право публичной собственности является максимально полным вещным правом, поскольку распространяется на все объекты гражданского права, в том числе исключенные из свободного экономического оборота (недра, земли определенных категорий, все виды вооружений и т.д.). С другой стороны, публичная собственность включает в себя объекты, не интересные коммерсантам, заведомо убыточные, но социально необходимые (здравоохранение, общее образование, объекты оборонного комплекса и т.д.). Финансируемые публичным собственником из бюджетных источников, такие объекты практически не участвуют и не должны участвовать в экономическом обороте, но требуют от собственника гражданско-правовой осмотрительности и заботливости.

5. Субъектами публичной собственности являются:

а) Российская Федерация,

б) субъекты Российской Федерации и

в) муниципальные образования.

Все эти субъекты являются публичными собственниками. Общая направленность современного законодательства (далеко не только гражданского) свидетельствует о стремлении власти четко обособить все уровни собственности, повысить ответственность собственников за целевое и эффективное использование имущества.

Соответственно видам субъектов разделяется на виды и право публичной собственности:

а) право федеральной собственности,

б) право государственной собственности субъектов Российской Федерации и

в) право муниципальной собственности.

Право федеральной собственности и собственность субъекта РФ иногда вместе именуют правом государственной собственности.

6. Как уже отмечалось, объектом права публичной собственности является любое имущество, отвечающее признакам объекта: вещи, в том числе недвижимые, участки недр, деньги, ценные бумаги и пр. Основа и критерии современного отнесения тех или иных объектов к соответствующему виду собственности заложены в принципиальном правовом акте.

Правовой акт: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Упомянутый акт также определяет объекты исключительной федеральной собственности, в частности, объекты историко-культурного и природного наследия, федеральную казну, объекты оборонного назначения и т.д.

Среди объектов публичной собственности особое место занимает казна. Казна включает в свой состав все имущество соответствующего уровня собственника (федерального, государственного, муниципального) за исключением имущества, переданного в хозяйственное ведение и оперативное управление. Переданное унитарным предприятиям и учреждениям в хозяйственное ведение и оперативное управление имущество остается публичной собственностью, но в состав казны не включается.

7. Содержание права публичной собственности составляют правомочия публичного собственника: владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему имуществом.

§ 2. Приобретение и осуществление

права публичной собственности

Специальные основания приобретения права

публичной собственности. Особенности осуществления

права публичной собственности.

1. Основания приобретения права публичной собственности подразделяются на две большие группы:

а) общие и

б) специальные.

Общие основания приобретения права собственности носят универсальный характер и присущи всем видам собственности. Эти основания рассмотрены в главах 16 и 17 настоящего учебника. К общим основаниям, в частности, относятся: приобретение имущества по сделкам, наследование, изготовление и переработка вещи и т.д.

Специальные основания приобретения права публичной собственности характерны исключительно для данного вида собственности и отражают дуалистическое существо публичного собственника. К специальным основаниям приобретения права публичной собственности законодательство относит следующие.

Во-первых, приобретение публичной собственности вследствие принудительного изъятия и выкупа:

а) бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;

б) домашних животных при ненадлежащем обращении с ними;

в) бесхозяйственно содержимого жилого помещения;

г) земельного участка по решению суда;

д) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится.

Во-вторых, поступление в публичную собственность отчуждаемого имущества частного собственника, которое не может ему принадлежать в силу закона.

В-третьих, приобретение в государственную собственность клада, содержащего вещи - памятники истории и культуры.

В-четвертых, приобретение права муниципальной собственности на находку.

В-пятых, реквизиция имущества у частного собственника.

В-шестых, конфискация и национализация имущества, находящегося в частной собственности.

2. Осуществление права публичной собственности также имеет особенности, не характерные для осуществления права собственности частного. Особенности эти, в частности, заключаются в следующем.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования всегда осуществляют правомочия собственников не собственными действиями, а действиями специальные органов или уполномоченных лиц.

От имени Российской Федерации и ее субъектов правомочия публичного собственника отправляют надлежащие органы государственной власти. Принципиальное распределение функций публичного собственника между федеральными органами власти закреплено в специальном правовом акте.

Правовой акт: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Специальным актом соответствующего уровня определяется также круг и компетенция государственных органов, отправляющих правомочия публичного собственника от имени субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования действуют через муниципальные органы, определенные уставом муниципального образования.

3. Осуществление права публичной собственности возможно в двух формах:

а) непосредственное отправление правомочий пользования, владения и распоряжения государственным и муниципальным имуществом и

б) передача государственного или муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям.

В первом случае публичное лицо непосредственно приобретает и распоряжается имуществом (в первую очередь - казной). Во втором - органы государственной и муниципальной власти осуществляют контроль за деятельностью унитарных предприятий и учреждений. Указанный контроль не является и не должен являться непосредственным управлением предприятиями и учреждениями. Основная функция публичного собственника - в сохранении и обеспечении рационального использования государственного и муниципального имущества.

Судебная практика: Ограничения на сдачу в аренду недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, установлены непосредственно законом. При этом закон оставляет на усмотрение собственника имущества решение вопроса о возможности дачи согласия на заключение договора аренды, не определяя каких-либо условий, от которых зависит получение государственным или муниципальным предприятием испрашиваемого согласия (решение ВС РФ от 02.07.2008 N ГКПИ08-1399).

Литература

Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004.

Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Санжанов О.И. Городская казна. Екатеринбург, 2001.

Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.

Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Москва - Ленинград, 1948.

Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: