Виды административно-правовых актов управления

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей имеется возможность классификации актов управления по ряду критериев.

Правовые акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления; форме выражения актов.

По юридическим свойствам, акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные, акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах продажи товаров по образцам, и др.). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации (например, положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, федеральных службах и других федеральных органах). Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов федерации.

Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя органа исполнительной власти о поощрении сотрудника органа и т.д.

Индивидуальные акты — это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.

Правовые акты управления смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и должностным лицам.

По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор пока не будет отменен, т.е. бессрочно. Бели же в акте управления указан срок действия, по истечении этого срока акт утрачивает силу. Временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальные единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе России, администрацией края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления. Акты межотраслевого (надведомст-венного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями служб, управлений, отделов и т.п.

По органам, издающим правовые акты управления. Органы исполнительной власти Российской Федерации издают: Президент — указы и распоряжения; Правительство — постановления и распоряжения; министры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; государственные комитеты — постановления, а их председатели — приказы, распоряжения, указания, инструкции; руководители федеральных служб, агентств и др. — приказы, распоряжения, указания, инструкции.

Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (президенты, правительства, министерства, комитеты и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России.

Органы исполнительной власти иных субъектов федерации (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа) издают: главы администраций — постановления, распоряжения и др.; органы специальной и отраслевой компетенции (отделы, управления, департаменты и т.п.) — приказы и иные акты.

Руководители государственных предприятий, учреждений и организаций издают приказы и иные акты.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Скажем, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов. Кроме того, судьи выносят постановления по делам об административных правонарушениях.

Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры; председатели государственных комитетов, комитетов; руководители отделов; начальники управлений и т.п.). Приказ — это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения определенных работ или совершения отдельных действий. В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный акт уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит общеобязательный характер, т.е. распространяет свое действие на органы, предприятия, учреждения, организации, на должностных лиц и граждан, они до их опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в свою очередь делятся на письменные и устные.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность.

Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых и иных правоотношений. Жест сотрудника Государственной автомобильной инспекции, запрещающий движение транспорта, есть указание компетентного работника милиции, в силу которого водитель обязан приостановить движение транспортного средства до тех пор, пока не будет подан жест, разрешающий движение.

Административный договор Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц. Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования: 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон. Договор является универсальным средством регулирования общественных отношений. Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Они делятся на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров - гражданский. Следует отметить, что роль договорного регулирования во многих отраслях права в последнее время все более возрастает (например, в семейном праве появился институт брачного контракта, в уголовном праве - соглашение о примирении между лицом, совершившим преступление и потерпевшим). Административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон неполно, связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Административный договор - разновидность публично-правового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера. Общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов. Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения. Административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения (например, контракт о прохождении военной службы офицерами). Это правовая форма одного из важнейших методов административного воздействия: согласования, соглашения. Договоры служат формой, фиксирующей результаты административной договорной деятельности. Административный договор - это организационное но содержанию соглашение двух или более субъектов административного права в публичных интересах. Административный договор - это многосторонний акт, основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо голее) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект публичной власти, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные нрава и обязанности его участников. Государственная исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство Российской Федерации, центральные федеральные органы, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбы с преступностью и др.), договоры Российской Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор - это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач. Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятся деление на: - "внутриаппаратные" (внутриорганизационные) - включенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями; - "внешние" - заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями. По предметному критерию различают: - договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения); - договоры в сфере управления государственной собственностью; - договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве "государственными контрактами"); - контракты с военнослужащими, студентами; - финансовые и налоговые соглашения; - договоры о взаимодействии, сотрудничестве (так, в декабре 1999 г. было заключено соглашение между Минюстом Российской Федерации и Московской Партиархией о сотрудничестве в области духовного воспитания лиц, пребывающих в местах заключения); - концессии и инвестиционные соглашения; - договоры об оказании услуг (о кассовом обслуживании, предлицензионном обследовании, сертификации продукции и др.). По содержанию различают чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными. Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, смешанное, административно-правовое и гражданско-правовое регулирование осуществляется в отношении договора об участии сотрудников органов внутренних дел в сопровождении в места временного содержания при постах иммиграционного контроля иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, который заключается между органами внутренних дел и федеральной миграционной службы. Комплексный характер и у договоров с осведомителями, сотрудничающими с субъектами оперативно-розыскной деятельности. Согласно Водного кодекса РФ, к договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, если иное не установлено настоящим кодексом. И он действительно содержит административно-правовые элементы регулирования данных правоотношений, такие, как обязательность заключения договора, его государственная регистрация, непосредственная связь обязательств с лицензионно-разрешительным режимом. Рассматривая сущность административного договора важно остановиться на особенностях, которые определяются его субъектным составом. Одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной власти. При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором - общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, о выдаче финансовой ссуды и т.д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного (муниципального) органа. Целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. При этом, естественно нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия управленческого, организационного характера. В административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует общему благу. При этом другая сторона имеет право на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от него исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков. Автономия воли сторон административного договора (свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права. Свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения намного ниже, чем при заключении гражданских. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры являются недоговорами как таковыми, а частью нормативного правового акта и имеют общеобязательный характер. Административные договоры, как правило, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения,

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском: